دولت توسعه گرا

درباره نقش دولت در «پروژه» توسعه صنعتی

مسیری که انسان‌ها در طول زمان برای بهبود شرایط زندگیشان طی کرده‌اند، سبب فراهم آوردن مجموعه‌ای از سازوکارها و ابزارها شده که در نقش پله‌های حرکت به سمت توسعه عمل می‌کنند. شکی در این نیست که جوامع انسانی خواهان حرکت در مسیر توسعه پایدارند و شکی نیست که برای طی کردن این مسیر و رسیدن به جایگاهی مناسب، به دانش و تجربیات یکدیگر نیاز دارند. آنچه تفاوت‌ها را ایجاد می‌کند، تفاوت بسترهایی است که قرار است پذیرای تغییرات ناشی از توسعه باشند.

حرکت از جامعه کشاورزی به جامعه صنعتی و صنعتی شدن، یکی از این پله‌هاست که باید طی شود، زیرا نتایج حاصل از آن، یعنی کاهش نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی و بهبود شرایط زندگی برای بشر بسیار درخشان بوده است. اما امروز پس از گذشت چندین دهه از این حرکت، تعداد زیادی از کشورها هنوز نتوانسته‌اند در شاخص‌های صنعتی شدن جایگاه مناسبی را به دست آورند.

غیر از کشورهای غربی که شرایط تاریخی و اجتماعی آنها در قرن نوزدهم، سبب فراهم شدن بسترهای مناسب اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و ساختاری برای رشد و توسعه صنعتی و اقتصادی آنها بود، کشورهای جنوب شرق آسیا با زمینه‌های اجتماعی متفاوتی از غرب، توانستند به موفقیت‌های چشمگیری در این زمینه برسند تا جایی که در گزارش سال ۱۹۹۳ بانک جهانی، هشت اقتصاد یعنی ژاپن، چهار اقتصاد شمال شرق آسیا شامل جمهوری کره، تایوان (چین)، جزیره دولت‌شهری سنگاپور، هنگ‌کنگ و سه اقتصاد جنوب شرق آسیا مالزی، تایلند و اندونزی به عنوان اقتصادهای آسیایی با عملکرد بالا۱ شناخته شدند که به بالاترین نرخ رشد جهان بین سال‌های ۱۹۶۵-۱۹۹۰ دست یافتند. نکته جالب اینکه در اواخر دهه ۱۹۷۰، نئوکلاسیک‌ها بر نارسایی‌های دولت و هزینه‌های ناشی از مداخله دولتی بر توسعه اقتصادی تاکید داشتند و دولت را در اندازه حداقلی مناسب می‌دانستند، اما نقش محوری دولت در صنعتی شدن کشورهای اخیر تصدیق شده است.

اندیشمندان نظریه‌های جدیدتر توسعه مانند پیتر اونز و آدریان لفت‌ویچ، علت این اهمیت را در ماهیت خاص فرآیند توسعه صنعتی و اقتصادی در کشورهای در حال توسعه می‌دانند، زیرا این کشورها نمی‌توانند منتظر فراهم آمدن زمینه‌های ساختاری مناسب باشند و ناگزیرند با استفاده از همه امکانات موجودشان پروژه توسعه صنعتی را شروع کنند.

چنین هدفی در یک نسل محقق نمی‌شود و به یک موجودیت هماهنگ‌کننده با قابلیت انتظام‌بخشی در طول زمان نیاز دارد تا بتواند برای هدایت بخش‌ها و گروه‌های مختلف دخیل در پروژه توسعه صنعتی، در مسیر تعیین‌شده و نه مسیری دیگر برنامه‌ریزی کرده و اجرای برنامه‌ها را تضمین کند. تنها عاملی که می‌تواند دارای چنین قدرت و موقعیتی در سطح ملی باشد، دولت است.

اما سوال این است که چه نوع دولتی و با چه قابلیت‌هایی می‌تواند چنین نقشی را ایفا کند؟ چه نوع ساختاری در دولت آن را برای انجام چنین وظایفی مناسب می‌کند؟ چالمرز جانسون، دولت در کشورهای جنوب شرق آسیا و بویژه ژاپن را دارای چنین ساختار مناسبی دانسته و برای اولین بار اصطلاح دولت توسعه‌گرا را درباره آنها به کار برده است. او دولت‌های توسعه‌گرا را در قالب دولت‌های برنامه‌ای- عقلانی صورت‌بندی می‌کند که سعی دارند توانمندی‌های لازم برای حضور در عرصه رقابت‌های جهانی اقتصاد را کسب کنند و آنها را در مقابل دولت‌های برنامه‌ای قرار می‌دهد که بر خودکفایی اقتصادی تاکید می‌کنند.

همچنین دولت‌های توسعه‌گرا تنها به نظارت بر فرآیندها و سازوکارهای بازار و فراهم آوردن بستر مناسب برای فعالیت بخش خصوصی اکتفا نمی‌کنند، بلکه علاوه بر داشتن ارتباط نزدیک و مستمر با بخش خصوصی، با جدیت در بازار دخالت کرده و فعالیت‌های آنها را با استفاده از مکانیسم‌هایی در راستای پیشبرد اهداف بلند‌مدت خود قرار می‌دادند.

پیتر اونز با متمایز کردن دو نوع دولت آرمانی تاریخی از یکدیگر، مفهوم دولت یغماگر را در مقابل دولت توسعه‌گرا معرفی می‌کند. از نگاه اونز، از جمله مهمترین ویژگی‌های ساختاری دولت یغماگر این است که تلاش‌ها در این نوع دولت برای به حداکثر رساندن منافع فردی است و نه پیگیری اهداف جمعی. ارتباط بین دولت و اجتماع، رابطه بین تک‌تک مسوولان با مردم است و تشکیلات، سازمان یا سازوکاری برای ارتباط بین رای‌دهندگان و دولت وجود ندارد.

در ساختارهای اداری دولت یغماگر، روابط شخصی منبع همبستگی است، اما در دولت توسعه‌گرا، ویژگی‌های وبری ساختار بوروکراتیک از جمله شایسته‌سالاری قوی، در کنار پاداش‌ها و چشم‌اندازهای شغلی طولانی‌مدت سبب ایجاد حس مسوولیت و همبستگی سازمانی می‌شود. همبستگی از این نوع سبب می‌شود تا به جای منافع کوتاه‌مدت گروه‌های سیاسی که در قدرت قرار می‌گیرند، بر اهداف و اولویت‌های تعیین‌شده در مسیر سیاستگذاری‌های بلند‌مدت تاکید شود.

این نوع دولت‌ها مخلوق یا نماینده منافع هیچ گروه یا طبقه خاصی نیستند، بلکه در دوره‌های اصلی تکوین خود، دولت‌هایی بسیج‌کننده‌اند. از این رو یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های ساختاری آنها این است که از کشیده شدن جدال‌های بین نخبه‌ای سیاسی بر سر موضوعات اقتصادی پرهیز می‌کنند و ویژگی عمده اقتصادی در آنها اجماع‌نظر بر سر یک سیاست مشخص است. در واقع نخستین الزام ساختاری یک دولت توسعه‌گرا، وجود یک توافق هژمونیک درباره الگوی توسعه است که معمولا تحت برنامه‌های میان و بلند‌مدت توسعه تدوین می‌شود. پس از آن وجود یک ساختار اداری کارآمد، از کوتاه شدن عمر سیاستگذاری‌ها به اندازه فاصله بین عزل و نصب مسوولان و مدیران جلوگیری می‌کند.

دولت توسعه‌گرا موتور محرکه کشتی توسعه نیست، بلکه از نیروی بازیگران خارج از خود استفاده می‌کند و خودش سکاندار است. چنین دولتی توانایی دارد تا پروژه‌های مشترکی را با کارآفرینان بخش خصوصی و سرمایه‌های فراملی تعریف و سپس هدایت و اجرا کند. وجود ساختار اداری کارآمد در اینجا نیز سبب می‌شود تا دولت در این پروژه‌های مشترک، به کارگزار شرکایش تبدیل نشود، بلکه بتواند با تکیه بر انسجام ساختارهای سازمانی و نهادی خود، هم اهداف را پیگیری کند و هم با ایجاد اعتماد به ثبات فضای کسب و کار، امکان ترسیم چشم‌اندازهای بلند‌مدت را که از الزامات اولیه جذب و جلب سرمایه‌گذاران و کارآفرینان است، فراهم کند.

اولین تلاش جدی ایران برای مدرنیزاسیون و صنعتی شدن به سال‌های ۱۳۱۰ش/۱۹۳۱م باز می‌گردد، اما امروز پس از گذشت بیش از هشت دهه، با مقایسه شاخص سهم صادرات صنعتی از کل صادرات در اقتصادهای شرق آسیا و ایران متوجه می‌شویم که نتیجه تلاش‌های انجام شده در ایران رضایت‌بخش نیست. چنانکه این شاخص در شرق آسیا در طول سه دهه، از ۵/۲۰ درصد در دهه ۱۹۶۰ به ۳/۷۲ درصد در دهه ۱۹۹۰ افزایش یافته، اما در ایران پس از گذشت شصت سال از شروع پروژه صنعتی شدن، در دهه ۱۹۹۰، ۷/۶ درصد بوده است.

اگر ویژگی‌های ساختاری دولت توسعه‌گرا را معیاری برای تبیین چرایی تفاوت در سطح موفقیت‌های کسب‌شده قرار دهیم، باید به دو ویژگی ساختاری دولت در ایران توجه کنیم: یکی میزان خودگردانی و استقلال ساختارهای اداری با تاکید بر سطح شایسته‌سالاری و پاداش‌های شغلی بلند‌مدت و دیگری توانایی دولت در برقراری ارتباط با جامعه و انجام پروژه‌های مشترک با کارآفرینان بخش خصوصی. در واقع این دو قابلیت، زیرساختار مورد نیاز برای ایجاد ظرفیت در دولت جهت مداخله موفقیت‌آمیز است.

چنین ویژگی‌هایی بر اثر تعیین سیاست‌های جدید کسب نمی‌شود و ابلاغ بخشنامه‌های کارشناسی‌شده یا دستورالعمل‌های اخلاقی یا ارزشی نمی‌تواند مشکلات را حل کند. دولتی که ساختارهای اداری‌اش توانایی پیگیری اهداف بلند‌مدت را بر مبنای برنامه‌های توسعه ندارد، نمی‌تواند فراتر از منافع کوتاه‌مدت گروه‌های سیاسی که در قدرت قرار می‌گیرند، عمل کند و در نتیجه قادر نخواهد بود ثبات لازم را در فضای اقتصاد و اجتماع، جهت جلب کارآفرینان جدید یا قرار دادن کارآفرینان موجود در راستای اهداف تعیین‌شده ایجاد کند.

رسیدن به فایده‌مندی اگر نه تنها انگیزه، اما حتما مهمترین انگیزه کارآفرینان بخش خصوصی و مجموعه بازیگران اقتصادی خارج از دولت برای مشارکت در پروژه توسعه است و خط مشی‌ها و سیاست‌ها، نحوه توزیع و تخصیص منابع و منافع را تعیین می‌کند و تصورات ذهنی فعالان اقتصادی از فایده‌مندی مشارکت در پروژه‌های توسعه‌ای تعیین‌شده توسط دولت را شکل ‌می‌دهد. اگر دولت با استفاده از نفوذ وسیع خود در ساختارهای بوروکراتیک و نهادهای خط مشی‌گذار، خود تبدیل به بزرگ‌ترین رقیب بخش خصوصی شود، ظرفیت ایجاد کارآفرینان بالقوه موجود در جامعه که سرمایه‌هایشان بدون بازدهی در توسعه اقتصادی و صنعتی در اقتصاد گردش می‌کند و همچنین ظرفیت وارد کردن و هدایت کارآفرینان موجود به مسیر اهداف خود را از دست می‌دهد. در واقع ضایع شدن مشروعیت دولت نزد گروه‌هایی که برای تحول به آنها نیازمند است، یکی از هزینه‌هایی است که به دلیل ناکارآمدی ساختارهای اداری، به اقتصاد و اجتماع تحمیل می‌شود.

مساله بسیار مهمی که باید به آن توجه شود، این است که قابلیت‌ها و توانمندی دولت برای پیشبرد موفقیت‌آمیز پروژه‌های توسعه اقتصادی و صنعتی، تحت تاثیر زمینه‌های ساختاری و در یک فرآیند زمان‌مند شکل می‌گیرد. به زبان دیگر می‌توان گفت ماهیت دولت‌ها تعیین‌کننده‌ نوع مداخله و تفاوت سطح موفقیت آنها در پروژه است. با توجه به این واقعیت که کشورهای در حال توسعه ناچارند برای سرعت بخشیدن به فرآیند توسعه‌یافتگی، با استفاده از سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌های گوناگون، ظرفیت‌ها و منابع لازم را در سطوح ملی و بین‌المللی بسیج کرده و در یک راستا قرار دهند، فراهم آوردن برخی زیرساخت‌ها برایشان الزامی است؛ از جمله ساختار اداری کارآمد، مستقل و حرفه‌ای و ایجاد مکانیسم‌هایی برای دریافت اطلاعات و دریافت بازخورد سیاستگذاری‌ها از جامعه، تا منابع آگاهی لازم برای خط مشی‌گذاری مناسب و انطباقی فراهم شود.

چنین تحلیلی کمک می‌کند تا بتوانیم توضیح دهیم چرا با وجود سال‌ها تلاش و برنامه‌ریزی، نسبت به سایرین در جایگاه مناسبی قرار نداریم. توجه به این نوع نگرش سبب جلوگیری از اتلاف زمان و منابع در طرح‌های آرمان‌گرایانه‌ای می‌شود که ظرفیت‌های ساختاری و اجتماعی لازم برای پیشبردشان وجود ندارد.

چرا حتی سیاست‌های درست و حساب‌شده‌ای مانند ایجاد حساب ذخیره ارزی و کنترل اقتصاد از تاثیر درآمد نفت، یا پیشنهاد استقلال بانک مرکزی از حوزه اختیارات دولت و ... فقط سیاست باقی می‌مانند و اجرا نمی‌شوند؟ توجه به این نکته همچنین کمک می‌کند که توضیح دهیم چرا سرمایه‌ها، امکانات و نیروهای متخصص ایرانی، اقتصاد کشورهای دیگر را آباد می‌کنند؟ چرا حال و روز تولید و تولیدکننده اینگونه است؟ چرا فرصت‌ها را از دست می‌دهیم و در اختیار دیگران قرار می‌دهیم؟ چرا دولت‌ها با همه تقلا و تلاشی که می‌کنند، قادر و حاضر به پذیرفتن مسوولیت نتایج واقعی عملکردهایشان نیستند؟ و بسیاری چراهای دیگر ... .

برای مطالعه بیشتر می‌توانید به منابع زیر مراجعه کنید:

۱- اونز، پیتر، توسعه یا چپاول، ترجمه عباس زند باف و عباس مخبر، تهران، نشر طرح نو، ۱۳۸۲.

۲- لفت ویچ، آدریان، دولت‌های توسعه گرا، ترجمه جواد افشار کهن، تهران، نشر مرندیز و نی‌نگار، ۱۳۸۵.

۳- نیلی، مسعود و همکاران، خلاصه مطالعات طرح استراتژی توسعه صنعتی کشور، تهران، موسسه انتشارات علمی دانشگاه صنعتی شریف، ۱۳۸۲.

۴- Jomo.K.S. (۲۰۰۱) “Rethinking the Role of Government Policy in Southeast Asia”, pp. ۴۶۰-۵۰۸, In Joseph E. Stiglitz & Shahid Yusuf, Rethinking the East Asia Miracle, a co-publication of the World Bank and Oxford University Press.

پاورقی:

۱- HPAE (High – Performing Asian Economies)

معصومه محمودیان