دولت و مسئله پیمانكاری

كندی رشد توسعه مهندسی در ایران در مقایسه با سایر كشورهای در حال توسعه سئوالی است كه ذهن بسیاری از سیاستگزاران ملی, پژوهشگران و از جمله مهندسان را به خود اختصاص داده است

●مقدمه

كندی رشد توسعه مهندسی در ایران در مقایسه با سایر كشورهای در حال توسعه سئوالی است كه ذهن بسیاری از سیاستگزاران ملی، پژوهشگران و از جمله مهندسان را به خود اختصاص داده است. این درحالی است كه فعالیت مهندسی در ایران ریشه ای تاریخی دارد. فراتر آنكه مدارس مهندسی نوین نیز در ایران همزمان با برخی كشورهای در حال توسعه و در بسیاری موارد زودتر از سایر كشورهایی كه در حال حاضر وضعیتی بهتر از ایران دارند شروع به كار كرده است. روش مدیریت و نظام تربیت مهندسان در این مدارس نیز گرته گرفته از نظام های آموزشی جهان پیشرفته است. هر چند نظام آموزشی ایران همانند هر نظام دیگری احتمالا دارای كاستی هایی است كه امكان برطرف كردن و بهبود دارد، پذیرش فارغ التحصیلان دانشگاه های ایران در دانشگاه های معتبر جهان و اجازه به كار آنان در كشورهای توسعه یافته نشان از آن است كه ریشه مشكل در نظام آموزشی ایران قرار ندارد.

این مقاله در پی آن است كه ریشه مشكل كندی رشد توسعه مهندسی عمران را در نظام ساخت و ساز ایران جست وجو كند. البته این ارجاع به این مفهوم نیست كه تنها دلیل كندی رشد مهندسی، ناكارآمدی نظام ساخت و ساز ملی است و سایر عوامل موثر نبوده اند بلكه تلقی از آن به عنوان یك دلیل موثر و پایه ای است. در هر صورت منطق پایه برای این ارجاع مشكل آن است كه نهایتا رشد هر پدیده ای نیازمند محیط مساعد برای توسعه است. چنانچه نظام ساخت و ساز ملی ایران شرایط مناسبی را برای بالندگی مهندسی عمران در ایران فراهم می آورد، قاعدتا این كشور با سابقه ۷۰ساله تربیت مهندسی، ظرفیت اقتصادی بالا، میزان تقاضای گسترده داخلی و دسترسی آسان به بازارهای منطقه ای می بایست در ردیف پیشرفته ترین كشورهای تازه توسعه یافته قرار می گرفت. منظور از نظام ساخت و ساز در این بررسی صرفا ناظر بر عناصر و روابط درون حوزه مهندسی نیست. بلكه نحوه كاركرد سیستم مهندسی در محیط اقتصادی و اجتماعی ایران مورد توجه است. به عبارت دیگر این مقاله مسئله مهندسی به ویژه نظام ساخت و ساز را از منظر درونی مهندسی نگاه نمی كند بلكه در پی آن است كه این مسئله را از یك منظر بیرون رشته ای اقتصاد سیاسی مورد بررسی قرار دهد.

از منظر اقتصاد سیاسی توسعه، محصول كارآمدی، ظرفیت مولد، سازگاری و داد و ستد مثبت نهادهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی یك جامعه است. در این نگاه توسعه مهندسی در خلاء وجودی نهادهای اقتصادی كارآمد كه هزینه مبادلات خدمات و محصولات مهندسی را كاهش دهند و عدم قطعیت را در بازار به حداقل برسانند امكان پذیر نیست. مضافا آنكه توسعه، نیازمند نهادهای اجتماعی و حقوقی پشتیبان همچون نهادهای حرفه ای در بستر جامعه مدنی و نهادهای سیاسی است كه از یك سو امنیت توسعه را فراهم آورد و از سوی دیگر مبادلات بین المللی را گسترش دهد.

نظام ملی ساخت و ساز در ایران به شدت تحت كنترل و مداخله دولت قرار دارد. از این رو است كه بررسی توسعه مهندسی در ایران نیازمند بازنگری رابطه دولت و بازارهای مهندسی است. در اواخر دهه ۹۰ میلادی و با اوج گرفتن گفتمان جهانی شدن و موج خصوصی سازی در كشورهای مختلف اعم از توسعه یافته و در حال توسعه اساسا رابطه دولت بازار در تمام حوزه های اقتصادی مورد بازنگری قرار گرفت. این موج در ایران نیز تحت عنوان سیاست های تعدیل اقتصادی و برنامه های خصوصی سازی در برنامه های اول تا چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ایران انعكاس یافت. به رغم متاثر بودن نظام برنامه ریزی ملی ایران از این تحولات جهانی هیچ گاه رابطه دولت بازار به طور عام و رابطه دولت و بازارهای مهندسی به طور خاص مورد بازنگری جدی قرار نگرفته است. به عبارت دیگر دولتمردان ایرانی با بی توجهی به الزامات نهادی خواهان توسعه و همراهی با تحولات جهانی بوده اند. حال آنكه این امری غیرممكن بوده است. كندی توسعه مهندسی در ایران در حوزه مورد بحث این مقاله موید این ادعا است.

۲ دولت و نظام ملی ساخت و ساز در ایران

نظام ساخت و ساز ملی كلی ترین سیستمی است كه چارچوب فعالیت های مهندسی ساختمان را شكل می دهد. سایر سیستم ها اعم از قوانین، مقررات، آیین نامه ها، استانداردها، سیستم های حرفه ای، قواعد ناظر بر فعالیت های بازارهای مهندسی، نظام های قراردادی و حقوقی مرتبط، روابط تخصصی بین المللی و نظام هایی از این دست همه به عنوان زیرسیستم های نظامی ساخت و ساز عمل می كنند. با این وجود بسته به آنكه از چه منظری به این نظام نگاه شود تصاویر متفاوتی حاصل می شود. از منظر درون حرفه ای نظام ساخت و ساز متشكل از مهندسان اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی به عنوان عرضه كنندگان خدمات مهندسی، سایر نیروهای انسانی ماهر و عرضه كنندگان مصالح و تجهیزات فنی و روابط حرفه ای حاكم بر فعالیت آنها است. لیكن از منظر اقتصاد سیاسی این سیستم در درون یك سیستم بزرگتر دیگری كه محیط كار این سیستم را فراهم می سازد فعالیت می كند. بدون وجود سیستم محیطی شامل نظام اقتصادی و همچنین نظام سیاسی و اجتماعی، نظام ساخت و ساز امكان فعالیت ندارد و اساسا بازاری به وجود نمی آید كه در آن خدمات مهندسی مورد مبادله قرار گیرند.

هر چند این امر در ابتدا بسیار بدیهی به نظر می رسد و فارغ از هرگونه نوآوری می نماید، لیكن كاوز ۱۹۳۷، Coase برنده جایزه نوبل اقتصاد، نظریه هزینه مبادله خود را بر همین یافته بسیار مقدماتی لیكن بسیار مهم و حیاتی قرار داد. او این گونه استدلال كرد كه برخی بازارها آنقدر هزینه به یك طرف و یا طرفین مبادله تحمیل می كنند كه مانع رشد و توسعه فعالیت های بازار می شوند. بنابراین رشد و توسعه فعالیت ها نیازمند كاهش هزینه مبادله است. لازمه این كار شناسایی منابع هزینه در بازار است.

عوامل متعددی هزینه مبادله را شكل می دهند. به عنوان مثال می توان به اوریب اطلاعات بین عرضه كننده و خریدار كالا و یا خدمات، قدرت انحصاری و یا دارایی ویژه عرضه كننده و یا خریدار در بازار، نظام حقوقی ناظر بر قراردادها و میزان كارایی آن در الزام طرفین قرارداد به ایفای تعهدات، حد استقلال نظام داوری، میزان ثبات نظام پولی، مالی و تجاری كشور، سطح امنیت درون مرزی و برون مرزی، سطح همگرایی در روابط بین المللی یك كشور با جهان خارج و مسائلی از این دست اشاره كرد.

با این رویكرد بازار وقتی به كارآمدی حداكثر می رسد كه در آن هزینه مبادله به صفر میل كند. زیرا این هزینه از یك سو به عرضه كننده تحمیل می شود و قدرت رقابتی آن را كاهش می دهد و از سوی دیگر عرضه كننده درخواست دارد كه متقاضی این هزینه را پرداخت كند. لذا مستقیما بر قدرت خرید و تابع مطلوبیت خریدار اثر می گذارد. از این روی است كه گفته می شود كارایی بازار ارتباط مستقیمی با كاهش هزینه مبادله در آن دارد.

چنانچه عوامل تشكیل دهنده هزینه مبادله را به عوامل مستقیم و غیرمستقیم تقسیم كنیم، موضوع این مقاله بررسی عوامل مستقیم اثرگذار بر بازار مبادله كالاها و خدمات مهندسی است. بر این اساس انتظار از دولت كاهش هزینه مبادله در این بازار، تسهیل ارتباط آن با بازارهای مشابه بین المللی در عین حمایت از آن است. به عبارت دیگر نقش دولت تعریف قواعد بازی در این بازار و پایش اجرای آنها است. اگر دولت بخواهد خود بازیگران را انتخاب كند، خود به آنها سفارش ایفای نقش بدهد و خود بین آنها داوری كند نه تنها هزینه مبادله كاهش پیدا نمی كند بلكه هزینه ها به شدت افزایش می یابد و اساسا بازار به طور ناقص شكل می گیرد و شرایط رقابتی تامین نمی شود.

جلوتر نشان داده خواهد شد كه مبادله در بازار فعالیت های مهندسی ایران بسیار پرهزینه است. یكی از منشٲهای عمده هزینه در این بازار نحوه عملكرد دولت است.

بنابراین اصلاح نظام مهندسی در ایران در گرو تجدیدنظر در رابطه بین دولت و این نظام است. اصلاحات باید از تغییر رابطه دولت به عنوان فراهم آورنده بستر فعالیت نهادهای حرفه ای و كاهنده هزینه مبادلات آغاز شود. توسعه مهندسی نیازمند محیط مولد و بالنده ای است كه در آن نهادهای مهندسی كارآمد رشد كنند. این محیط باید دارای چنان كیفیتی باشد كه امكان پرورش و رشد بنگاه های مهندسی ایران را در مقیاس بین المللی در خود داشته باشد و به عنوان یك سكو برای ورود مهندسی ایران به صحنه رقابت جهانی مهندسی عمل كند. بدون وجود چنین محیطی نمی توان انتظار مشاهده رشد مهندسی را در ایران در سطح جهانی داشت. پیدایش و رشد بنگاه های مهندسی جهانی مقیاس در ایران نیازمند وجود محیط مساعد رشد و توسعه است. به قول آن شاعر هرگز از آب های خرد نهنگی برنخواهد خاست

در این مقاله ویژگی های كلی بازار مولد و كارآمد مهندسی و نقش دولت در شكل دهی آن بیان خواهد شد. بسیاری وقت ها این موضوع با حمایت دولت از پیمانكاران داخلی و یا پرداخت یارانه از سوی دولت اشتباه گرفته می شود. مقاله در پی آن نیست كه سیاست حمایتی دولت از بازارهای مهندسی را نقد كند، لیكن به طور كلی می توان بیان كرد كه سیاست های حمایتی زمانی سودمند هستند كه بنگاه ها را برای ورود به بازار جهانی آماده سازند وگرنه در دنیای بی رقابت بنگاه ها رشد نخواهند كرد. با این مقدمه بحث را با شناسایی اركان نظام ساخت و ساز در ایران و نقش و كاركرد آنها ادامه می دهیم. در ابتدا تصویری از وضع موجود نظام ساخت و ساز ارائه خواهد شد و در پی آن به نقد وضع موجود و ارائه پیشنهادهای پایه پرداخته خواهد شد.

۱۲ شناخت اركان نظام ملی ساخت وساز

به رغم آنكه در ایران نظامی تحت عنوان نظام ملی ساخت و ساز تعریف نشده است، در عمل مجموعه نظام فنی و اجرایی كشور و نظام مهندسی و كنترل ساختمان این نظام را در ایران شكل می دهند. اركان نظام ساخت و ساز در ایران عبارت از عوامل زیر است:

دولت

مهندسان، نیروهای انسانی ماهر و عرضه كنندگان مصالح و تجهیزات فنی

خریداران خدمات مهندسی

نهادهای بازار خدمات مهندسی شامل:

نظام های تایید صلاحیت برای ورود به بازار خدمات مهندسی

فرآیندهای رقابت در بازار

قراردادهای خدمات مهندسی و نظام های تضمین آنها

نظام های كنترل كیفیت و تضمین خدمات

بیمه مسئولیت های حرفه ای

نظام های حقوقی و داوری

نظام های حرفه ای

آیین نامه های فنی و استانداردهای مهندسی.

البته تركیب این عوامل در هر یك از دو نظام پیش گفته و نحوه داد و ستد آنها با یكدیگر در هركدام از آنها كاملا با هم تفاوت دارند. لیكن بیش و كم عناصر مقوم آنها یكی هستند.

اضافه بر اركان فوق نظام حقوقی هر كشوری در كاركرد بازارهای مختلف نقش بسیار عمده ای دارد. لیكن از آنجا كه این بررسی بر موضوع رابطه دولت و نظام ساخت و ساز متمركز است، به این موضوع نمی پردازد. در هر صورت ضروری است توجه داده شود كه عدم پرداختن به نظام حقوقی ناشی از كم اهمیتی آن نیست. مضافا آنكه سطح رقابت بازار مهندسی در كشور و سیاست پذیرش و یا طرد رقابت بین المللی نیز ركن دیگری از این نظام است. لیكن از آنجا كه موضوع رقابت بین المللی بخشی از سیاست تجاری دولت است، از ذكر مستقل آن خودداری شد. افزون بر این در این بررسی تاكید عمده بر نحوه كاركرد نظام ساخت و ساز در سطح ملی است، لذا آگاهانه این موضوع در حاشیه قرار داده شده است.

بحث با ارزیابی نقش دولت در نظام ملی ساخت و ساز ادامه پیدا می كند. این مقاله در پی آن است نحوه ای را كه دولت با هر یك از این اركان رابطه برقرار می كند شناسایی و نقد كند. مهم آن است كه دریابیم آیا این مداخلات دارای مبانی نظری استوار و متضمن نفع عمومی است یا خیر

عباس آخوندی*دكترای اقتصاد سیاسی و وزیر اسبق مسكن

---