شورای ترور

بحران کارآمدی و اصلاحات در سازمان ملل متحد

شصت و چهارمین نشست مجمع عمومی سازمان ملل متحد، مدتی است که به کار خود پایان داده است و رسانه های خبری و شبکه های اطلاع رسانی توجه خود را به دستاوردها و بررسی نتایج این دور از نشست سالانه مجمع عمومی سازمان ملل معطوف کرده اند. مسائل متعددی در این دور از اجلاس در دستور کار مجمع قرار گرفت که از مهم ترین و کلان ترین آن ها می توان به مسئله مبارزه با تروریسم، خلع سلاح و کنترل تسلیحات هسته ای و هیدروژنی و... اشاره داشت.

سوای از مسائل فوق یکی دیگر از مسائلی که البته سالیان سال است در نشست های عمومی مجمع عمومی سازمان ملل مطرح می شود و البته در این دوره با تاکید بیشتری نسبت به گذشته مطرح شد، بحث تغییر و ایجاد یک سری اصلاحات در بخش های مختلف این نهاد عالی بین المللی بود که از سوی قدرت ها و کشورهای متعددی مانند روسیه، آلمان، هند، مصر، ایران و تعداد زیادی از کشورهای آمریکای لاتین و کشورهای جنبش عدم تعهد مطرح شد. در این میان شدیدترین انتقادها از ناحیه معمر قذافی رئیس جمهور لیبی صورت گرفت.

او در سخنرانی خود که قرار بود فقط پانزده دقیقه باشد یک ساعت و نیم حرف زد و با انتقاد از عملکرد سازمان و ضرورت تغییر و تحول در آن، شورای امنیت سازمان ملل را شورای ترور لقب داد. او همچنین در پشت جایگاه، منشور سازمان ملل را پاره کرد و کاغذ پاره های آن را به سمت هیأت رئیسه مجمع پرتاب کرد. سوای از معمر قذافی که البته سیاستمدار نامتعادلی است، دیگر طرفداران اصلاحات و تغییر در سازمان ملل با انتقاد از عملکرد خنثی این سازمان در سال ها و دهه های اخیر آن را با یک بحران کارآمدی مواجه دانستند که در صورت عدم تغییر و اصلاحات باید و شاید، خاصیت خود را در آینده ای نزدیک از دست خواهد داد و به سرنوشت سلف خود، جامعه ملل دچار خواهد شد.

البته بحث اصلاحات در سازمان ملل از همان زمان که این سازمان قدم به عرصه وجود گذاشت، از سوی برخی از کشورهای عضو و شخصیت های سیاسی معتبر که به وجود نقایصی در ساختار این سازمان پی برده بودند مطرح شد، اما با تمام این ها هیچ گاه تلاش های منتقدان و معترضان جدی گرفته نشد و معماران سازمان ملل از همان اول خشت بنا را کج نهادند.

شصت و چهار سال از تاسیس سازمان ملل متحد می گذرد و هیچگاه این سازمان به اندازه وضعیت فعلی در معرض انتقاد و اعتراض نبوده است. سازمان ملل با دو هدف حفظ و تقویت صلح جهانی و بسترسازی جهت توسعه همکاری های هر چه بیشتر میان کشورهای جهان، طراحی و تأسیس شد، لکن امروزه پس از گذشت بیش از شش دهه در می یابیم کمتر کسی است که از عملکرد این سازمان دفاع نماید. دلیل این امر را می توان در نقایصی جستجو کرد که از همان ابتدا دامن گیر ساختار این سازمان بوده است.

برای اثبات ضعف این سازمان در تثبیت و تضمین صلح جهانی ذکر همین مسئله کفایت می کند که کشورهای جهان در فاصله سال های ۱۹۴۶ تا ۱۶۸۹ ششصد و هشتاد بار هم باهم جنگیده اند و میلیون ها انسان جان خود را در این جنگ ها از دست داده اند. اما آن چه که در سال های اخیر باعث شد که ضعف سازمان ملل را در سامان دهی نظام مطلوب جهانی بیش از پیش آشکار شود، مسئله آغاز بحران عراق در سال ۲۰۰۳ میلادی بود. آمریکایی ها در این برهه از تاریخ وقتی که در متقاعد کردن اعضای دائم شورای امنیت در حمله به عراق موفق نشدند و در کسب مجوز از سوی این شورا ناکام ماندند، با مطرح کردن تئوری جنگ پیش دستانه و تشکیل یک ائتلاف بین المللی که هیچ گونه پشتوانه قانونی در حقوق بین المللی نداشت، عملا سازمان ملل را دور زدند و بدون توجه به منشور ملل و تعهداتی که در قبال این سازمان داشتند، عراق را تحت اشغال نظامی خود درآوردند.

نادیده گرفته شدن سازمان ملل در این مقطع تاریخی باعث شد که بسیاری، کارآمدی این سازمان را در حل و فصل بحران های بین المللی دست کم بگیرند و ماهیت آن را از اساس زیر سوال ببرند. پس از اشغال عراق، کوفی عنان، دبیرکل وقت سازمان ملل در گزارش سالانه خود در همان سال اعلام کرد که سازمان ملل شدیدترین بحران تاریخ حیات خود را پشت سر می گذراند و عملکرد آمریکا را در بحران عراق آن هم بدون رأی سازمان ملل را یک اقدام غیر قانونی قلمداد کرد که پیامدهای منفی فراوانی را متوجه این سازمان عالی بین المللی کرده است.

سوای از مسائل اما آن چه که مسئله اصلاحات را در سازمان ملل به یک امر ضروری تبدیل کرده است، بروز مسائل جدید بین المللی است که عرصه نظام جهانی را نسبت به زمان تأسیس این سازمان کاملا دگرگون کرده است. سازمان ملل در سال ۱۹۴۵ در برهه ای که همه چیز تحت الشعاع جنگ جهانی دوم بود و فقط چهل و نه کشور در آن عضویت داشتند پا به عرصه وجود گذاشت. لکن در شرایط کنونی چیزی در حدود ۱۹۲ کشور در این سازمان عضویت دارند که همین امر در وهله اول باعث می شود که این سازمان باید در برخی از مسائل مورد بازنگری های اساسی قرار گیرد. در کنار این مورد بروز مؤلفه های جدیدی مانند ظهور قدرت های سیاسی،‌ اقتصادی و نظامی جدید در عرصه نظام بین المللی، گسترش تروریسم، تکثیر روزافزون سلاح های هسته ای، رشد بی رویه قاچاق مواد مخدر، گسترش فقر جهانی، بروز معضلات زیست محیطی، بحران مواد غذایی و... نیز از جمله مسائلی هستند که اصلاحات را در این سازمان به جهت انطباق با شرایط کنونی و کارآمدی هر چه بیشتر در مواجهه با چالش های پیش رو به امری ضروری تبدیل کرده اند.

آخرین تلاشی که در راستای بحث اصلاحات در سازمان ملل و تطبیق آن با شرایط نوین جهانی صورت گرفت، به سال ۲۰۰۳ میلادی بازمی گردد که کوفی عنان، دبیر کل وقت سازمان ملل، یک گروه شانزده نفره از سیاستمداران باسابقه را مامور تحقیق درباره به روز کردن نیازهای این سازمان کرده بود. ریاست این هیأت را آناند پانیارا چان، نخست وزیر سال های گذشته تایلند، برعهده داشت و سیاستمداران با سابقه ای مانند عمرو موسی، برنت اسکوکرافت، دیوید هانی و... نیز در این هیأت او را همراهی می کردند. این گروه بعدها گزارشی را در ۹۵ صفحه منتشر کرد و اعلام کرد که جهان در حال حاضر با شش تهدید بزرگ مواجهه است که عبارت انداز:

۱) افزایش بی رویه فقر و تخریب محیط زیست

۲) گسترش تروریسم

۳) جنگ های داخلی در اقصی نقاط جهان

۴) جنایات سازمان یافته در ابعاد جدید

۵) تکثیر بی رویه سلاح های کشتار جمعی

۶) جنگ میان ملت ها

این گروه هم چنین برای اصلاح ساختار سازمان ملل، یکصد پیشنهاد ارائه کرد و قرار شد که در نشست عمومی سازمان ملل در سال ۲۰۰۵ میلای مورد بحث و بررسی اعضاء قرار گیرد که این مسئله با توجه به کارشکنی هایی که از سوی برخی قدرت های بزرگ مانند آمریکا و انگلیس صورت گرفت دستاورد چندانی را به دنبال نداشت. به اعتقاد بسیاری از کارشناسان ایجاد هرگونه اصلاحات در سازمان ملل منوط به عبور از سدی مستحکم به نام آمریکا است که در شرایط کنونی اهرم های قدرتمندی را برای فشار آوردن به سازمان ملل در اختیار دارد و همین امر باعث شده است ماهیت این سازمان تا حد زیادی تحت الشعاع سیاست های یکجانبه گرایانه کاخ سفید قرار گیرد.

آمریکایی ها در حال حاضر تنها ابرقدرت جهان به شمار می روند و ۲۲ درصد بودجه سازمان ملل را نیز تأمین می کنند و چه بسا با عملکرد خود در سال های پس از فروپاشی اتحاد شوروی نشان دادند که خواهان افزایش اختیارات خود در این سازمان هستند. لذا با هر گونه حرکتی که به نحوی به کاهش قدرت این کشور در سازمان ملل منجر شود مخالفت خود را نشان داده اند. بسیاری از تحلیل گران بر این باورند که آمریکایی ها هر چند در تاسیس سازمان ملل نقش بسزایی را ایفا کردند اما سالهاست که با سیاست های یکجانبه گرایانه خود در جهان باعث بی اعتباری این سازمان نیز شده اند که در نهایت به اعتبار و کارآمدی این سازمان لطمه وارد کرده است.

برخی نیز بر این باورند که آمریکا به این دلیل از تأسیس سازمان ملل حمایت می کرد تا این سازمان به عنوان یک نهاد مشروعیت بخش، سیاست های این کشور و متحدانش را در عرصه بین المللی توجیه قانونی کند و به عبارتی سازمان ملل تاسیس شد تا مکمل قدرت آمریکا در جهان باشد. اما در شرایط کنونی که آمریکا از یک سو هیچ گونه مخالف قدرتمندی را در برابر خود نمی بیند که مشروعیت اقدامات و سیاست های کاخ سفید را زیر سؤال برد و از سوی دیگر هیچ گونه سیستم متعارض قدرتمند دیگری را نیز در عرصه بین المللی در برابر سیستم لیبرال خود نمی بیند که بتواند چالشی اساسی در برابر این کشور ایجاد کند، لذا نگاه خود را به نهادهایی مانند سازمان ملل تغییر داده و به سیاست های یکجانبه گرایانه روی آورده است.

با تمام آن چه که گفته شد باید ذکر شود که اکثریت کارشناسان مسائل حقوق بین الملل براین باورند که منشور سازمان ملل نیاز چندانی به اصلاح ندارد و آنچه که نیازمند اصلاح و بازنگری است برخی ساختارهای سازمان مانند بخش های دبیرخانه، مجمع عمومی و شورای امنیت هستند که باید مطابق با شرایط و نیازهای جدید مورد بازنگری و از نو سازمان دهی شوند. از میان قسمت های ساختاری سه گانه فوق، مهم ترین مسئله در فرایند اصلاحات در سازمان ملل، اصلاح و بازنگری در قسمت شورای امنیت این سازمان است که از آن به عنوان اصلی ترین نهاد اجرایی سازمان ملل یاد می شود. اکثر انتقاداتی که از عملکرد سازمان ملل به عمل آمده است به عملکرد این شوراء و قانون حق وتو باز می گردد تا دیگر قسمت های سازمان ملل.

اساسی ترین مسئله در فلسفه وجودی و اهداف شورای امنیت سازمان ملل متحد عبارت است از اولویت دادن صلح بر عدالت. ترکیب این شورا از سال ۱۹۴۶ تا کنون بدون هیچ گونه تغییر دست نخورده باقی مانده است. بیشترین انتقاد از شورای امنیت تا کنون از سوی کشورهای عربی مطرح شده است، چرا که ترکیب کنونی شورای امنیت به گونه ای است که هرگونه تلاش در راستای جلوگیری از زیاده روی های اسرائیل و احقاق حقوق اعراب و مخصوصا ملت فلسطین را با چالش و مانع مواجه کرده است. وجود پنج عضو دائمی و دارای حق وتو در شورای امنیت باعث شده است که اصل برابری اعضاء و دولت ها در این سازمان زیرپا گذاشته شود. چرا که تشکیلات و ساختار شورای امنیت به گونه ای است که فقط برای تنبیه خطاکارانی ایجاد شده که عضو دائمی شورا نباشند چراکه این شوراء‌ نمی تواند بر ضد اعضای دائمی خود که دارای حق وتوی مصوبات شوراء هستند، وارد عمل شود و قانونی را تصویب کند. علاوه بر این بارها مشاهده شده است که دولت یا دولت هایی خود را در زیر چتر حمایت یکی از اعضای دائمی قرار داده اند و بدین ترتیب توانسته اند خود را از زحمت مواجهه با سازمان ملل رهایی بخشند. نمونه های بارز این امر را می توان در حمایت دو بلوک از کشورهای متحد در دوران جنگ سرد و حمایت های بیش از اندازه آمریکا از اسرائیل در این شوراء تبیین کرد.

در بحث بازنگری شورای امنیت نظرات ارائه شده عمدتا حول دو محور زیر قرار گرفته اند :

۱) افزایش اعضای شوراء

۲) اصلاح آیین نامه های شوراء

درخواست افزایش اعضای شورای امنیت به دهه ۱۹۹۰ میلادی باز می گردد و در این باره تقریبا نوعی اجماع نظر وجود دارد که باید بر تعداد اعضاء دائم و غیردائم افزوده شود، اما اختلاف بر سر این است که چه کشورهایی به عنوان عضو دائم به رسمیت شناخته شوند و آیا تعداد امتیازات وتو نیز باید افزایش یابد یا خیر؟. به عنوان مثال کشورهای آسیایی همواره از داشتن یک نماینده دائمی که چین باشد ناراضی و همواره خواهان افزایش سهم خود بوده اند. در حال حاضر از قاره آسیا کشورهایی مانند ژاپن، هند، اندونزی و غیره آمادگی خود را برای عضویت دائمی اعلام کرده اند اما آمریکایی ها فقط از عضویت ژاپن حمایت کرده اند و پاکستانی ها هم با پذیرفته شدن هند به عنوان عضو دائمی شدیدا مخالفت خود را اعلام کرده اند. در میان کشورهای آمریکای لاتین، برزیل، آرژانتین و... برای این مهم اعلام آمادگی کرده اند و برزیلی ها هم تا کنون موفق شده اند که حمایت روس ها را در این باره به دست آورند. در کشورهای پیشرفته اروپای غربی هم مدعیان زیادی وجود دارد که از جمله مهم ترین آن ها می توان به آلمان و ایتالیا اشاره کرد.

این دو کشور که هم اکنون وارد نوعی رقابت نیز در این باره شده اند درصددند که با کسب عضویت در این شوراء از دیگر رقبای خود عقب نمانند. آلمان ها در سال ۲۰۰۵ میلادی به همراه سه کشور ژاپن، هند و برزیل ائتلافی را تشکیل دادند و به گونه ای هماهنگ در پنجاه و نهمین نشست عمومی سازمان ملل خواهان اصلاحات گسترده در سازمان ملل و مخصوصا شورای امنیت شدند و آمادگی خود را نیز برای تصدی این سمت به طور رسمی اعلام کردند. در کشورهای قاره آفریقا هم کشورهایی نظیر مصر، نیجریه و آفریقای جنوبی خواستار این امتیاز شده اند. مصری ها همواره خواستار اختصاص یک کرسی برای کشورهای عربی و جهان اسلام بوده اند و در این راستا آمادگی خود را اعلام کرده اند و در این باره با اندونزی که خود را به عنوان پرجمعیت ترین کشور اسلامی و نماینده اسلام میانه رو می داند به نوعی وارد رقابت نیز شده است.

دیگر کشورهای آفریقایی هم که از مهم ترین قدرت های سیاسی و اقتصادی قاره آفریقا به شمار می روند به نوعی برای کسب حمایت وارد چانه زنی با قدرت های عمده جهانی شده اند. کوفی عنان، دبیر کل سابق سازمان ملل، در گزارشی که بر اساس پیشنهادات کمیته شانزده نفره اصلاحات سازمان ملل تدوین شده بود، اعلام کرد که اعضای شوراء امنیت باید از پانزده عضو به بیست و چهار عضو ارتقاء یابند و تعداد اعضای دائمی این سازمان نیز از پنج عضو به یازده عضو افزایش یابند. البته در گزارش کوفی عنان به هیچ وجه درخواست افزایش امتیازات وتو مطرح نشده و سقف آن را در همین میزان فعلی کافی و مناسب ارزیابی شده بود. کوفی عنان در ادامه گزارش خود هشدار داده بود که در صورت عدم اصلاحات در این شورا، این نهاد در آینده به شدت تضعیف خواهد شد و کارکردهای خود را از دست خواهد داد.

در مورد اصلاح آیین نامه های شورای امنیت، نیز تا کنون دیدگاه و نظرات مختلف و متعددی مطرح شده است که قسمت اعظم آن به مسئله حق وتو باز می گردد. در مورد وتو، ذکر این نکته کاملا ضروری است که مسئله وتو به هیچ وجه در منشور سازمان ملل وجود ندارد و به اصرار ایالات متحده آمریکا و اتحاد جماهیر شوروی در کنفرانس سانفراسیسکو در ۲۴ اکتبر ۱۹۴۵ میلادی بود که در یکی از کنفرانس های مقدماتی تشکیل سازمان ملل مطرح و گنجانده شد.

امتیاز حق وتو در حقیقت باعث شده است که بسیاری از تلاش های ملل و دول جهان برای احقاق حقوق و اجرای عدالت با شکست مواجه شود چرا که کشور دارنده این امتیاز می تواند به تنهایی مصوبه ای را که چه بسا مورد قبول تمامی کشورهای عضو سازمان ملل باشد را ساقط و آن را باطل کند. مثال بارز این مسئله را چنانکه در قسمت پیشین نوشتار نیز به آن اشاره شد در مسئله حمایت های همه جانبه آمریکا از اسرائیل عنوان کرد که بارها و بارها تلاش جمعی بسیاری از کشورهای جهان را که خواستار محدود کردن اسرائیل از طریق سازمان ملل شده بودند، را ناکام گذاشته است. استفاده غیرمنصفانه از حق وتو باعث شده است که بسیاری از کشورهای جهان، مخصوصا کشورهای پیرامونی و حاشیه ای سازمان ملل را به دید یک آلت دست از سوی کشورهای قدرتمند جهانی بنگرند و برای این سازمان یک نقش منفی در مناسبات جهانی قائل شوند. برخی از این کشورها خواستار لغو این امتیاز شده اند ولی برخی دیگر از کشورها خواستار تعدیل و قانونمند تر شدن این امتیاز برای کشورهای دارنده آن شده اند.

به هر حال با توجه به قدرت گیری روندهای نوین سیاسی در قسمت های مختلف دنیا در آینده قطعا بحث اصلاحات در شورای امنیت با جدیت بیشتری دنبال خواهد شد و از هم اکنون بسیاری از کشورها در این باره مواضع خود را مشخص کرده اند. اما آن گونه که در شرایط حال حاضر می توان قضاوت کرد، این تلاش ها در راستای اصلاحات در سازمان ملل فقط و فقط در حد یک تئوری باقی مانده و تا کنون یک اراده جدی برای تحقق اصلاحات در سازمان ملل به وجود نیامده است. چرا که هنوز بلوک های قدرتمندتری که بتوانند در برابر سیستم فعلی قدم علم کنند به وجود نیامده است و در مراحل اولیه تکاملی خود قرار دارند و گمان نمی رود که در آینده نزدیک بتوانند از توانمندی کافی در نظام بین المللی برخوردار گردند. اما با تمام این ها آن چه که باعث می شود دورنمای اصلاحات را در سازمان ملل امیدوارانه تر تحلیل کرد بروز چالش های جدیدی است که هم اکنون در ساختار و بدنه سیستم کنونی به وجود آمده است و در آینده قطعا هم منشأ تحولات بسیاری در سازمان ملل خواهد شد که نمونه بارز آن را در فرایند چند قطبی شدن نظام جهانی کنونی مشاهده کرد.

نویسنده: سید محمد رضا - موسوی

منبع: سایت - باشگاه اندیشه - تاریخ شمسی نشر ۲۴/۱۱/۱۳۸۸