کاهش بودجه روستاها و عشایر

اولویت بندی اعتبارات مدیریت و توسعه روستایی و عشایری باید با رویکرد توسعه اشتغال و درآمدزایی باشد

اعتبارات بودجه از نظر ترکیب طرح‌ها و برنامه‌های مربوطه دچار کاستی جدی بوده و بسیاری از تکالیف برنامه پنجم به ویژه در خصوص توسعه کسب‌وکارهای روستایی مورد توجه قرار نگرفته است

توسعه روستایی از جایگاه و اهمیت حیاتی در تحقق الگوی پیشرفت و عدالت برخوردار است. از این رو لایحه بودجه ۱۳۹۳ به عنوان چهارمین لایحه برنامه پنجم،‌ باید توجه خاصی نسبت به این موضوع و عملیاتی کردن تکالیف برنامه پنجم در خصوص توسعه روستایی داشته باشد. با این وجود نسبت به مجموع کل مصارف بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه ۱۳۹۳ که ۲۱۸۸۰۰ میلیارد تومان است،‌ سهم اعتبارات مدیریت و توسعه روستایی و عشایری تنها ۵/۱ درصد است و این میزان در مقایسه با سهم حدود ۳۰ درصدی روستاها از جمعیت کشور بسیار نامتناسب به نظر می‌رسد.

بر اساس پژوهشی که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی صورت گرفته مجموع اعتبارات مدیریت و توسعه روستایی و عشایری در لایحه بودجه ۱۳۹۳ مبلغ ۳۲۹۵ میلیارد تومان است که ۲۷ درصد آن تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و ۷۳ درصد آن از نوع هزینه‌ای به شمار می‌رود. لذا می‌توان اظهار کرد بودجه عمرانی مدیریت و توسعه روستایی و عشایری سهم بسیار پایین‌تری نسبت به اعتبارات هزینه‌ای آن داشته و این امر می‌تواند تقویت زیرساخت‌های مناسب نواحی روستایی و عشایری را دچار مشکل کند.

همچنین در این بودجه تامین و استانداردسازی سامانه گرمایشی مدارس با اولویت مدارس روستاها‌، حمایت از توسعه و نگهداری شبکه‌های روستایی و تولید برق تجدید‌پذیر و پاک،‌ اعطای حداقل ۸ درصد از اعتبارات عمرانی استان‌ها برای اجرای طرح‌های عمران و بهسازی روستاهای استان و هشت هزار میلیارد ریال از محل فروش سهام شرکت‌های دولتی برای تهیه و اجرای طرح‌های هادی و پروژه‌های دارای اولویت در زمینه بهسازی روستاها،‌ احداث و نگهداری راه‌های روستایی،‌ آبرسانی روستایی،‌ احداث خانه بهداشت و توسعه ورزش روستایی‌، از جمله موارد مهمی است گرچه در ماده واحده قانون بودجه ۱۳۹۲ مدنظر قرار گرفته است،‌ ولی ماده واحده لایحه ۱۳۹۳ توجه خاصی به آنها نداشته است.

علاوه بر این بر اساس این پژوهش، بررسی برنامه‌های فصل مسکن و عمران شهری،‌ روستایی و عشایری حاکی از آن است که برخی برنامه‌ها با وجود اینکه عنوان آنها روستایی است؛‌ اما هیچ طرحی در خصوص نواحی روستایی ندارند. نمونه آنها طرح‌های برنامه «حمل و نقل شهری و روستایی» است که صرفا مربوط به تقویت قطار شهری کلان‌شهرها بوده و حتی برنامه چندانی برای حمل‌ونقل شهرهای کوچک و متوسط نیز ندارد. همچنین در فصل عمران و مسکن شهری، ‌روستایی و عشایری در مجموع دارای ۴۹ طرح تملک دارایی سرمایه‌ای ملی است که از این میان تنها ۱۰ طرح به طور مشخص به نواحی روستایی و عشایری اختصاص دارد و می‌تواند در بسترسازی برای توسعه و عمران روستایی موثر باشد.

از سوی دیگر اعتبارات طرح‌های عمده عمران روستایی و عشایری نسبت به سال ۱۳۹۲ کاهش قابل توجهی داشته‌اند. برای نمونه اعتبارات آب آشامیدنی،‌ آسفالت راه‌های روستایی و ساماندهی عشایر در مقایسه با ارقام مصوب سال ۱۳۹۲ به ترتیب ۷۳،‌ ۶۴ و ۲۲ درصد کاهش یافته است. با این حال احیای یک ردیف مجزا برای آب آشامیدنی روستایی تحت عنوان «تکمیل مجتمع‌های آبرسانی اولویت‌دار روستایی» در فصل مسکن و عمران شهری،‌ روستایی و عشایری به صورت طرح ملی و کددار،‌ یک گام رو به جلو در این بودجه به شمار می‌رود.

از دیدگاه نگارندگان این پژوهش نکات قابل توجه بودجه ۱۳۹۳ نسبت به بودجه ۱۳۹۲ اختصاص ۱۵۰ میلیارد تومان برای کمک به توسعه زیربناهای روستایی،‌ تکمیل مجتمع‌های آبرسانی و زیرساخت‌های نواحی صنعتی و کمک‌های فنی و اعتباری به توسعه اشتغال روستایی و نیز ۲۴۰ میلیارد تومان نیز برای خدمات زیربنایی ارتباطات و فناوری اطلاعات در مناطق محروم،‌ روستایی و کمتر توسعه یافته است،هرچند که متاسفانه سهم نواحی روستایی از این اعتبار قابل احصا نیست.

در این پژوهش همچنین با اشاره به اینکه تحلیل اجزای اعتبارات مدیریت و توسعه روستایی و عشایری نشان‌ می‌دهد رویکرد اساسی لایحه بودجه ۱۳۹۳ همانند سال‌های پیش از نوع خدماتی،‌عمرانی و کالبدی است؛‌ به تخصیص ۶۶ درصد از کل اعتبارات تخصیصی به مدیریت و توسعه روستایی و عشایری اشاره شده است. در مقابل اشتغال و کسب‌وکارهای روستایی فاقد ردیف مشخص بوده و تنها سهم آن در ۱۵۰ میلیارد تومانی دیده شده که به توسعه زیربناهای روستایی،‌ تکمیل مجتمع‌های آبرسانی و زیرساخت‌های نواحی صنعتی و کمک‌های فنی و اعتباری به توسعه اشتغال روستایی اختصاص داده شده است.

بخشی از این ردیف را می‌توان در راستای تکالیف بندهای «ز» و«ک» ماده ۱۹۴ قانون برنامه پنجم توسعه مبنی بر ساماندهی و استقرار فعالیت‌های کارآفرینی و اشتغالزای کوچک و متوسط و توسعه اشتغال خانوارهای روستایی و عشایری ارزیابی کرد. از سوی دیگر اهداف کمی این اعتبارات در توسعه کارآفرینی روستایی و بنگاه‌های اقتصادی کوچک و متوسط در روستاها مشخص نیست و لذا نحوه عملیاتی شدن این تکالیف برنامه‌ای در لایحه بودجه ۱۳۹۳ دچار ابهام و کاستی است. همچنین از آنجا که دستگاه اجرایی این ۱۵۰ میلیارد تومان مشخص نشده است،‌ معاونت نظارت و برنامه‌ریزی راهبردی مسوول این اعتبارات است که این امر به دلیل عدم تعیین برنامه و هدف خاص برای اعتبارات مذکور، از اثربخشی آن می‌تواند، بکاهد. بنابراین در خوش‌بینانه‌ترین حالت،‌ سهم مشخص تقویت کسب‌وکارهای روستایی،‌ ۵درصد از اعتبارات مدیریت و توسعه روستایی و عشایری لایحه بودجه ۱۳۹۳ است.

به این ترتیب می‌توان چنین نتیجه گرفت که اعتبارات بودجه هم از نظر ترکیب طرح‌ها و برنامه‌های مربوطه دچار کاستی جدی بوده و بسیاری از تکالیف برنامه پنجم به ویژه در خصوص توسعه کسب‌وکارهای روستایی مورد توجه قرار نگرفته است.

برای نمونه هیچ ردیف و حکم مشخصی برای تسهیل و تشویق سرمایه‌گذاری در نواحی روستایی و عشایری و نیز توسعه گردشگری،‌ صنایع دستی،‌ فرآوری پسماند و تولید انرژی پاک،‌ توسعه بازارهای محلی و تقویت توان تولید عشایر در نظر گرفته نشده است.

این در حالی است که بودجه‌های سنواتی،‌ ابزار تحقق اسناد برنامه توسعه و سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی نظام بوده و دولت باید رویکرد شفاف و روشنی نسبت به موارد فوق در راستای تحقق عدالت اجتماعی و افزایش کیفیت زندگی در نواحی روستایی اتخاذ کند. از سوی دیگر در شرایط بین‌المللی موجود‌، نحوه استفاده از منابع باید به نحوی باشد که حداکثر بازدهی و دستاوردها در زمینه رشد و عدالت را به ارمغان آورد.

از سوی دیگر به دلیل عدم شفافیت‌، مشخص نیست که چه میزان از برنامه بیمه رایگان روستاییان و شهرهای زیر ۲۰ هزار نفر،‌ برنامه توانمندسازی اجتماعی،‌ کمک‌های فنی- اعتباری توسعه صادرات صنایع دستی،‌ وجوه اداره شده و یارانه سود تسهیلات گسترش کسب‌وکارهای خانگی،‌ برنامه توسعه فرش دستباف،‌ تامین آمبولانس موردنیاز شبکه اورژانس کشور با اولویت مراکز بهداشتی- درمانی روستایی،‌ خدمات زیربنایی ارتباطات و فناوری اطلاعات در مناطق محروم‌،‌ روستایی و کمتر توسعه‌یافته و تامین مسکن محرومان سراسر کشور به نواحی روستایی و عشایری اختصاص می‌یابد ؟ علاوه بر این اعتبارات، طرح‌ها و برنامه‌های مهمی مانند راه‌های روستایی،‌ توسعه اشتغال روستایی و دهیاری‌ها در ردیف‌های متفرقه قید شده است. این موضوع،‌ زمینه را برای عدم تخصیص از سوی دولت فراهم کرده و ارزیابی و نظارت بر عملکرد دستگاه مربوطه را نیز دشوار و یا غیرممکن می‌کند. علاوه بر این اعتبارات توسعه اشتغال روستایی توام با مواردی از قبیل کمک به توسعه زیربناهای روستایی و تکمیل مجتمع‌های آبرسانی قید شده و هدفگذاری‌های مجزا،‌ مشخص و روشنی در لایحه بودجه برای آن وجود ندارد و مشخص نیست که چه میزان اعتبار،‌ چگونه و در چه بخش‌هایی به اشتغال اختصاص خواهد یافت؟

در این پژوهش پیشنهادهایی هم به دولت برای اصلاح این لایحه پیشنهاد شده که عبارتند از:

۱- به منظور ایجاد شفافیت،‌ انسجام،‌ پیوستگی و حصول دقت در اعتبارات توسعه روستایی و عشایری و نیز تدوین جامع طرح و برنامه‌‌های توسعه روستایی،‌ معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور باید کلیه اعتبارات مربوط به مدیریت و توسعه روستایی و عشایری را تحت فصلی با عنوان «توسعه روستایی و عشایری پایدار» تنظیم و ارائه کند.

۲- اختصاص شفاف بخش قابل توجهی از اعتبارات «کمک به توسعه زیربناهای روستایی و..) به توسعه زیرساخت‌های کارآفرینی روستایی با هدف‌گذاری مشخص. با توجه به ارتباط مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست‌‌جمهوری با روستاها و دستگاه‌های اجرایی مربوطه پیشنهاد می‌شود عبارت « مرکز توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست‌جمهوری» به انتهای ردیف کمک به توسعه زیربناهای روستایی و...» (اعتبارات ردیف‌های متفرقه) افزوده شود و تخصیص این اعتبارات براساس ارائه برنامه از سوی مرکز

صورت پذیرد.

این مرکز می‌تواند با استفاده از بخش عمده ۱۵۰ میلیارد تومان برآوردی، ‌در راستای بندهای «ز» و «ک» ماده ۱۹۴ قانون برنامه پنجم توسعه،‌ مطابق برنامه و دستور کار مدون و نوآورانه و با هدف‌گذاری مشخص نسبت به ساماندهی و استقرار فعالیت‌های کارآفرینی و اشتغالزای کوچک و متوسط اقدام کند. چنین اقداماتی باید بر اساس مطالعات امکان‌سنجی و طرح توسعه صورت گیرد.

بهره‌برداری از این فعالیت‌های کارآفرینی باید‌ از طریق پیوند بین جامعه محلی (روستاییان و عشایر) و متخصصان مجرب (به ویژه دانش‌آموختگان کارآفرین) انجام می‌شود به نحوی که ضمن توسعه اشتغال پایدار و سودده برای خانوارهای روستایی و عشایری،‌ فرصت‌های شغلی مناسبی را نیز برای دانش‌آموختگان مجرب به ارمغان می‌آورد. در راستای شفافیت بیشتر،‌ این امر در تصویب قانون بودجه ۱۳۹۳ باید به صورت روشن تصریح شود.

۳- توجه مشخص به ساماندهی حمل‌بار و مسافر روستایی در راستای بهبود عدالت اجتماعی و کاهش شکاف شهری- روستایی.

۴- اصلاح اولویت‌بندی اعتبارات عمرانی مدیریت و توسعه روستایی و عشایری با رویکرد توسعه اشتغال و درآمدزایی.

۵- سهم ۵/۱ درصدی اعتبارات نواحی روستایی و عشایری از کل اعتبارات لایحه بودجه ۱۳۹۳ نمی‌تواند، نقش چندانی در کاهش مهاجرت ایفا کند. لذا اعتبارات این حوزه باید با تاکید بر تقویت گردشگری روستایی و کشاورزی،‌ صنایع دستی،‌ کسب‌وکارهای خانگی‌، فرآوری پسماندهای خانگی و کشاورزی و تولید انرژی پاک بازبینی شود.

۶- توجه به افزایش سرمایه دولت در صندوق مادر تخصصی حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی و شرکت مادرتخصصی مدیریت منابع آب ایران به منظور تامین سهام صندوق و شرکت در مشارکت‌های موضوع آیین‌نامه اجرایی بند «م» ماده ۱۹۴ قانون برنامه پنجم توسعه. طبق ماده ۶ آیین‌نامه اجرایی این بند که در تاریخ ۲/۷/۱۳۹۲ به تصویب هیات وزیران رسید،‌ معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی موظف شده است، با هماهنگی وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و نیرو هر ساله صرفا از سر جمع اعتبارات آن دستگاه‌ها پس از بررسی و تایید فهرست طرح‌های اولویت‌دار موضوع این آیین‌نامه،‌ در قالب مبادله موافقت‌نامه،‌ سهمی را در چارچوب ردیف بودجه‌ای مصوب به عنوان «افزایش سرمایه دولت در صندوق و شرکت به منظور تامین سهام صندوق و شرکت در مشارکت‌های موضوع این آیین‌نامه» به دستگاه‌های اجرایی اختصاص دهد.

۷- توجه مشخص برای فعالیت‌های فرهنگی و قرآنی روستایی و عشایری.

۸- توجه ویژه به ترمیم و نگهداری و ایمن‌سازی شبکه راه‌های روستایی.

۹- توجه خاص به ارائه خدمات به کوچندگان ذیل برنامه ساماندهی عشایر.