فرجام حساب ذخیره ارزی

اگر چه انحراف از اهداف تشکیل حساب ذخیره ارزی از اواخر دولت اول خاتمی آغاز شده و در دولت دوم او ادامه یافت اما این دولت احمدی نژاد بود که در عمل عدم پایبندی خود را به اهداف صندوق نشان داد

اگر چه انحراف از اهداف تشکیل حساب ذخیره ارزی از اواخر دولت اول خاتمی آغاز شده و در دولت دوم او ادامه یافت. اما این دولت احمدی نژاد بود که در عمل عدم پایبندی خود را به اهداف صندوق نشان داد.

انتشار این خبر، سبب شد که بار دیگر تغییرات دولت محمود احمدی‌نژاد در ساختار اداری کشور که با انحلال ناگهانی و جنجالی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به اوج خود رسیده بود، دستمایه تحلیلها و گزارشهای گوناگون قرار گیرد و برخی افراد نظیر دکتر مردوخی دبیر سابق این هیئت اظهار داشتند که انحلال هیئت امنای صندوق ذخیره ارزی ، انحلال خود صندوق ذخیره ارزی رادر پی خواهد داشت، اگرچه دولت نهم، دلیل این اقدام خود را" اصلاحات ساختاری، حذف مجاری موازی تصمیم‌گیری و تسریع انجام وظایف و ماموریت‌های دولت"، ذکر کرده است؛ ولی ملاحظه عملکرد دولت نهم در خصوص استفاده از حساب ذخیره ارزی و برداشتهای بی رویه از این حساب بخصوص برای مصارف جاری همچون کسری بودجه و یا به طور کلی اموری که فلسفۀ تشکیل حساب را با چالش مواجه ساخته است، این ایده را تقویت می کند که هدف دولت از این اقدام سهولت استفاده از حساب ذخیره ارزی است.

هیئت وزیران در جلسه ۲۲ اردیبهشت ماه ۱۳۸۷، با اصلاح آیین نامه اجرایی ماده اوّل برنامه چهارم توسعه ( ایجادحساب ذخیره ارزی) وظایف هیئت امنای صندوق ذخیره ارزی را به کمیسیون اقتصاد دولت منتقل کرد و همچنین در کل مواد و تبصره‌های این آیین نامه عبارت کمیسیون اقتصاد جایگزین « هیئت امنا » و دبیرخانه کمیسیون اقتصاد جایگزین عبارت «دبیرخانه هیئت » شد.

● دلایل تشکیل حساب ذخیره ارزی

ایجاد صندوق های تثبیت و پس انداز از محل درآمد های نفتی (یا مازاد درآمد های نفتی) رویه شناخته شده و تجربه موفقی است که دولتهای کشور های نفت خیز برای مقابله با مشکلاتی از قبیل نوسانات قیمت نفت که تاثیر زیادی بر بودجه این کشورها دارد تاسیس کرده اند.

حساب ذخیره ارزی با هدف ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به انواع دیگر ذخایر و توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری، تامین بخشی از اعتبار موردنیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیر دولتی،فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه های توسعه، کاهش اثر نوسانات ناگهانی در قیمت نفت بر اقتصاد (به خصوص غیر قابل پیش بینی کردن تحولات اقتصادی ) ،ایجاد اطمینان و ثبات بیشتر ، همچنین هدایت درآمدهای فراوان و ناگهانی ناشی از افزایش قیمت نفت وکاستن اثر آن برحجم نقدینگی تشکیل شده است.

در یک تقسیم بندی می توان اهداف شکل گیری این صندوق را در موارد زیر خلاصه کرد:

۱) کاهش شوک پذیری اقتصاد کشور و به طور خاص بودجه دولت از نوسانات بازار جهانی نفت خام(مدیریت منابع)

۲) افزایش پس انداز ملی در سال های رونق در آمد های نفتی(ذخیره درآمد های بین نسلی)

۳) ایجاد اطمینان در عاملین اقتصادی

۴)تامین مالی سرمایه گذاری بخش خصوصی

تاریخچه حساب ذخیره ارزی در ایران

حساب ذخیره ارزی (که بعدها به صندوق ذخیره ارزی تغییر نام یافت) در سال ۱۳۷۹ پس از تجربه تلخ ناشی از کاهش شدید درآمد‌های نفتی، با توجه به اهداف پیش گفته، تشکیل شد. مطابق قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب است که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیر نفتی بودجه عمومی‌ ممنوع اعلام شده است.

● برداشت از حساب ذخیره ارزی

اگرچه انحراف از اهداف تشکیل حساب ذخیره ارزی از اواخر دولت اول خاتمی آغاز شده و در دولت دوم او ادامه یافت. اما این دولت احمدی نژاد بود که در عمل عدم پایبندی خود را به اهداف صندوق نشان داد. دلیل دولت نهم برای ‏برداشت‌هایی خارج از مفاد قانونی برنامه چهارم توسعه، اغلب تحت عنوان گسترش توسعه و عمران کشور بیان می شد. برای مثال در سال ۸۴، دولت چهار متمم بودجه به مجلس برد و توسط نمایندگان تصویب شد. این روند چنان ادامه یافت که احمد توکلی با این کلمات، اعتراض خود را نشان داد " دولت حساب ذخیره ارزی را به صورت ‏قلکی تصور می‌کند که هر وقت بخواهد از آن برداشت کند".

برای افزایش انضباط مالی بیشتر با تصویب مجلس قرار شد که این حساب در تاریخ اسفند۱۳۸۴ به صندوق ذخیره ارزی تبدیل شود که فصل ممیز آن با حساب ذخیره ارزی این بود که تصمیم گیری در آن منوط به رای هیئت امنای آن می شد نه صرفا دولت و بدین شکل در واقع از اختیارات دولت کاسته شد.

● نظارت بر صندوق ذخیره ارزی

از هیات ناظر بر صندوق ذخیره ارزی که در مواردی باعث محدود کردن دولت در برداشت از اعتبارات این صندوق گردیده بود، در قانون به عنوان هیات امنای صندوق ذخیره ارزی نام برده می شود. هیئت امنای صندوق ذخیره ارزی متشکل از برخی اعضای دولت شامل معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی، رئیس جمهور ،رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس کل بانک مرکزی، معاون اجرایی رئیس جمهور و دو نفر از وزرا به انتخاب رئیس جمهور بود.

● آثار انحلال هیات امنای صندوق ذخیره ارزی

در حالیکه در گذشته برخی کارشناسان خواستار تغییر در ترکیب هیات امنای صندوق ذخیره ارزی برای کاهش قدرت دولت در برداشت از آن شده بودند، دولت در اقدامی مخالف نظر ایشان، با انحلال این هیات امنا و واگذار کردن اختیارات آن به کمیسیون اقتصادی دولت، دامنه تاثیر گذاری خود را بر این صندوق بیش از پیش افزایش داد. دولت دلیل انحلال هیات امنای ذخیره ارزی را «اصلاحات ساختاری، حذف مجاری موازی تصمیم‌گیری و تسریع انجام وظایف و ماموریت‌های دولت» ذکر کرده است. باتوجه به اینکه در بین استفاده کنندگان از صندوق همیشه افرادی بوده اند که تأمین اعتبار از صندوق را خیلی زمان بر می دانستند، لذا در شرایط کنونی این اقدام می تواند درجهت کاهش مراجع تصمیم گیری مؤثر باشد. ولی باید این نکته را نیز مد نظر داشت که در این صورت ممکن است اهداف اصلی تشکیل صندوق جای خود را بیشتر به تمایلات بخش هایی از دولت که قدرت بیشتری دارند، بسپارد. البته انحراف از اهداف اصلی صندوق امریست که از همان نخستین سال تشکیل صندوق (۱۳۷۹) با برداشت از آن جهت تکمیل طرحهای عمرانی دولت ــ چیزی که اصلا ً در زمان تشکیل صندوق پیش بینی نشده بود ــ مرسوم گشت. ولی می توان گفت اکنون با انحلال هیأت امنا، زمینه انحراف مساعد تر شده است.

● نظر مخالفان

نظر بیشتر صاحب نظران و کارشناسانی که از این اقدام دولت به شدت انتقاد کردند را می توان در موارد زیر خلاصه کرد:

۱)افزایش قدرت برداشت دولت از صندوق ذخیره ارزی

هر چند در متن قانون برنامه سوم و چهارم به صراحت اشاره دارد که دولت در شرایط کاهش قیمت جهانی نفت به سطوح پایین تر از سطح پیش بینی بودجه سالانه، اختیار رجوع به مجلس برای اخذ مجوز برداشت از حساب ذخیره ارزی را دارد، اما متاسفانه برداشت های مکرر از حساب ذخیره ارزی طی سالهای اخیر به یک قاعده تبدیل شده است. با انحلال هیات امنای صندوق ذخیره ارزی دولت می تواند با موانع کمتری اقدام به برداشت از ذخایر این صندوق نماید که به بی انضباطی مالی بیشتر منجر می گردد و مشکلات و اثرات دیگری همچون افزایش پایه پولی و نقدینگی که خود باعث افزایش تورم می گردد را به همراه دارد.

نکته دیگر اینکه،کارکرد هیات امنا با کمیسیون، تفاوت های عمده و ماهوی دارد. هیات امنا کارش حفاظت و حراست، براساس قوانین و مقررات است، درحالی که کمیسیون زیرنظر خود دولت است و لزوما تابع تصمیمات دولت خواهد بود.

۲)کاهش سطح نظارت

نظر عده ای از مخالفین بر این بود که که کمیسیون اقتصادی دولت، کمیسیون پر کاری است و نمی تواند به شیوۀ هیات امنای صندوق با برگذاری جلسات مرتب دو هفته ای و بعضا هفته ای به کار صندوق نظارت کند و این به مفهوم کاهش نظارت بر این صندوق است.

۳) انحلال صندوق ذخیره ارزی

بسیاری از کارشناسان مخالف با انحلال هیات امنای صندوق ذخیره ارزی با توجه به افزایش تسلط دولت بر این صندوق، خطر فاصله گرفتن از اهداف این صندوق و انحلال آن را اخطار داده اند. آنان با استناد به برداشت ها ی بی رویه دولت که مغایر با اهداف تشکیل این صندوق است و همچنین کاهش شدید ذخیره ارزی (در زمان افزایش درآمد های نفت) بیش بینی می کنند که صندوق ذخیره ارزی منحل خواهد شد.

۴) خلاف قانون بودن این تصمیم

برخی مخالفان معتقدند که این اقدام هیات دولت حتی اگر از روی خیر خواهی هم باشد دلیلی نمی شود برای مستقل عمل کردن آن، زیرا این تصمیم در حیطه وظایف مجلس می باشد، از جمله این منتقدان دکتر نادران عضو کمیسیون اقتصادی مجلس می باشد که بیان داشته است که ترکیب هیات امنای حساب ذخیره ارزی در قانون برنامه مشخص شده و انحلال یا تغییر آن بدون مصوبه مجلس خلاف قانون است.

● پاسخ دولت به انتقادات

در پی انتقادات صورت گرفته به تصمیم دولت ، روابط عمومی شورای اطلاع رسانی دولت، جوابیه ای به رسانه ها ارسال کرد که برای آن، تیتر روند اعطای وام به بخش خصوصی از حساب ذخیره ارزی سرعت می گیرد، تعیین شده بود. در این جوابیه آمده بود که رسانه ها در اقدامی سوال برانگیز که نشانه ناآگاهی از مفاد و پیش زمینه های مصوبه هیات وزیران در خصوص انتقال اختیارات هیات امنای ذخیره ارزی به کمیسیون اقتصاد دولت است، سعی کرده اند این اقدام دولت را که گامی در جهت تسهیل دسترسی بخش خصوصی به منابع حساب ذخیره ارزی است، تلاش برای برداشت بیشتر دولت از حساب و اتلاف منابع در اقتصاد کشور جلوه دهند. در ادامه جوابیه آمده بود که پیش از این اعضای هیات امنای حساب ذخیره ارزی متشکل از رئیس سازمان مدیریت، رئیس کل بانک مرکزی، وزیر اقتصاد، دو نفر از وزرا و معاون رئیس جمهور در امور اجرایی بود که براساس مصوبه اخیر و با تفویض امور به کمیسیون اقتصاد دولت، علاوه بر نفرات فوق، سایر وزرای اقتصادی همچون وزیر جهاد کشاورزی، وزیر صنایع، وزیر بازرگانی و وزیر کار و امور اجتماعی نیز به جمع تصمیم گیرندگان درباره حساب ذخیره ارزی می پیوندند. حال آیا ترکیب جدید نسبت به ترکیب قدیم، قوی تر نیست و تصمیمات متخذه آنان جامع تر نیست؟

در این جوابیه با اشاره به این نکته که برداشت های دولت از حساب ذخیره ارزی براساس مصوبات مجلس است و ارتباطی به هیات امنای ذخیره ارزی و یا هم اکنون کمیسیون اقتصاد ندارد و کلیه آمار عملکرد این حساب در بانک مرکزی در حسابی جداگانه موجود است ادعای سهولت برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی با این تغییر، کاملاً بی مبنا دانسته شده بود. در ادمه این جوابیه، گزارشی از عملکرد حساب ذخیره ارزی آورده شده بود که مطابق آن، در دو سال نخست فعالیت دولت دکتر احمدی نژاد میزان اعطای وام به بخش خصوصی از محل حساب ذخیره ارزی ۵/۲ برابر چهار سال پایانی دولت قبلی بوده است.

● نتیجه گیری

تحلیل تصمیم اخیر دولت در انحلال هیأت امنای حساب ذخیره ارزی، بدون توجه به سایر سیاستهای دولت از عمق چندانی برخوردار نخواهد بود. اضافه شدن افرادی نظیر وزیر کار به جمع تصمیم گیران صندوق ذخیره ارزی، با توجه به اصرار این وزارتخانه بر طرحهای زود بازده - که با مخالفت برخی نهادهای دولتی نیز مواجه شده است-، بی تردید در آینده آثار خود را نشان می دهد. نکته دوم اینکه در این هفته در کنار خبر فوق، موضوع دیگری نیز در رسانه ها منتشر شد که با قرار دادن این دو ، در کنار هم می توان تحلیل دقیق تری ارایه داد؛ موضوع مورد اشاره، اختلاف توکلی و نادران با دولت دربارۀ واردات بنزین بود که بازتاب رسانه ای گسترده ای نیز داشت و طرفین بارها به یکدیگر پاسخ دادند. شاید در آینده نیز بروز مواردی از این دست به روشن تر شدن فضای بحث اقتصادی در ایران که از شفافیت چندانی برخوردار نیست کمک کند.