چگونه می توان به ایجاد بوروکراسی مبتنی بر لیاقت دست یافت

بوروکراسی مبتنی بر جانبداری حزبی احتمال کمی دارد که با شرایط زمان ما و با نیاز مبرم جامعه ما به کارآیی هرچه بیشتر سازمانهای عمومی سازگار باشد باید انگیزه های دیگری, غیر از غنیمت به حساب آوردن مشاغل دولتی برای حزب پیروز, یافت تا شالودهٔ نوپای حکومت حزبی و مبارزات حزبی را در جامعهٔ ما استحکام بیشتری بخشد

بوروكراسی به چنان نظام حكومتی اطلاق می‌گردد كه در آن اهرم‌های رهبری اقتصادی و اجتماعی جامعه در دست كارمندان عالی‌رتبهٔ اداری و كارشناسان و متخصصان است. چنین نظامی را تكنوكراسی نیز می‌نامند با این تفاوت كه تكنوكراسی به قدرت كارشناسان فنی و بوروكراسی به قدرت كارشناسان اداری اشاره دارد. بوروكراسی بنا به تعریف هارولد لسكی Harold Lasky "آن نظام حكومتی را گویند كه كنترل آن در دست مقامات اداری است. مشخصات چنین نظامی دلبستگی وافر به جریان عادی اداری و قربانی كردن انعطاف‌پذیری در پیشگاه مقررات اداری و تأخیر در اتخاذ تصمیم و امتناع از مبادرت به آزمایش و تجربه است".

بوروكراسی‌های قرن بیستم با بوروكراسیهای قرن هجده و نوزده متفاوت است، به این علت كه خصلت دولت تغییر پذیرفته و حیطهٔ اقدامات و اختیارات دولت بسی وسعت یافته است. عامل تعیین كننده در خصلت بوروكراسیهای نوین همان تمدن صنعتی معاصر است. صنایع بزرگ، تقسیم كار، پیشرفت علوم عملی، تمركز قدرت اقتصادی و آگاهی روز افزون دولت به مسئولیت خود در برابر تودهٔ كارمندان، جملگی از عوامل مؤثر در تعیین خصلت بوروكراسی جدید می‌باشد. ویژگیهای بوروكراسی را در دورهٔ فئودالی و صنعتی باید به طور جداگانه بررسی كرد. در دورهٔ فئودالی، سازمانهای اداری محدود و فاقد تقسیم كار و تخصص و مسئولیت‌ها نامشخص و نامعلوم بود. ملاك ارتقا و ترفیع در دستگاههای اداری نه تخصص و شایستگی بلكه حمایت اشراف بود. در دوره فئودالی، مشاغل و مقامات اداری موروثی بود و همین امر راه را برای تبدیل بوروكراسی به یك كاست Caste هموار می‌گرداند. تا قبل از قرن نوزدهم، بوروكراتها می‌كوشیدند تا برای خود قدرتی نظیر قدرت آریستوكراتها به وجود آورند و مانند آریستوكراسی(اشراف سالاری) یك كاست یا طبقهٔ ممتاز را تشكیل دهند و یا در زمرهٔ آریستوكراتها درآیند. در دورهٔ فئودالی، فروش مشاغل و مقامات دولتی یك سنت جاری بود. در نتیجه بوروكراسی كه مقامات و مناسب را نه در پرتو شایستگی بلكه در سایهٔ اعطای مبلغ هنگفتی پول به دست آورده بود، به منافع كشور یا دولت به طور كلی بی‌اعتنا بود و به نوبهٔ خود می‌كوشید تا به هر طریق ممكن ثروت هنگفتی گرد آورد و از امتیازات طبقاتی آریستوكراسی برخوردار گردد.

نقش انقلاب صنعتی

انقلاب صنعتی مسائل تازه‌ای را در زمینه سازمانهای اداری مطرح ساخت. خصایص صنعت، تخصصی شدن مشاغل، استخدام افراد بر مبنای صلاحیت و شایستگی در سازمانهای اداری انعكاس یافت و رعایت اصل سلسله مراتب الزام‌آور گردید. رویهٔ قوم و خویشبازی و توصیه و حمایت به تدریج از میان رفت و استخدام بر مبنای امتحانات رقابت‌آمیز معمول گردید. استقرار اصل رقابت در ابراز شایستگی بیشتر بوروكراسی را از در انحصار یك طبقه بودن، خارج ساخت و امكان تبدیل بوروكراسی به یك كاست موروثی را از میان برد. توسعه وظایف دولت و سازمانهای دولتی تدوین و اجرای یك سلسله مقررات اداری را اجتناب ناپذیر ساخت و به موازات گسترش سازمانهای دولتی و ایجاد دوایر بی‌شمار، پیچیدگی مقررات اداری افزایش یافت تا بدان حد كه مانع بزرگی در راه رابطهٔ دمكراتیك مردم با مقامات اداری گردید. در قرن بیستم، جایگزین‌شدن اقتصاد ارشادی به جای اقتصاد آزاد و لزوم برنامه‌ریزی اجتماعی و اقتصادی، قدرت و نفوذ بوروكراتها را تا بدان پایه رساند كه هر یك از وزیران لوایح وزارتخانه خود را با صواب‌دید آنان تدوین و تنظیم می‌كرد. وسعت قلمرو اقدامات دولتهای جدید، وجود متخصصان و كارشناسان را اجتناب‌ناپذیر ساخته است. با وجود این، جامعه‌شناسان در مورد میزان قدرت و نفوذ بوروكراتها اختلاف نظر دارند.

بررسی نظریات

در برابر نظریهٔ ماكس وبر مبنی بر اینكه قدرت بوروكراتها را نمی‌توان به وسیله رهبران سیاسی مهار كرد، "باتومور" اعتقاد دارد كه قدرت تعیین خط مشی بوروكراسی هر اندازه افزایش یافته باشد، در نهایت امر بوروكراسی تابع نظارت و كنترل رهبران سیاسی است و مبارزه میان احزاب سیاسی چنین نظارتی را به طور مؤثر امكان‌پذیر می‌سازد. باتومور چنین عقیده دارد كه بوروكراتها یك طبقهٔ خاص نیستند بلكه نمایندگان طبقات اجتماعی می‌باشند. بوروكراتها فاقد آگاهی و تشكیلات طبقاتی هستند و قدرت خود مختاری آنان به دو دلیل محدود است. اولاً به این دلیل كه بوروكراتها وابستگی طبقاتی دارند، ثانیاً به این دلیل كه بوروكراتها مستقیماً تحت نظارت رهبران سیاسی می‌باشند، خواه تحت نظارت یك حزب یا چندین حزب. به عبارت دیگر وابستگی اقتصادی بوروكراتها به دولت آنان را ناگزیر از بی‌طرفی و اطاعت و فرمانبرداری می‌سازد.سی. رایت. میلز C. Wright Millis ، جامعه‌شناس آمریكایی از تحقیقات خود دربارهٔ بوروكراسی این كشور چنین نتیجه می‌گیرد كه فقدان یك بوروكراسی اصیل یعنی مستقل از اعمال نفوذهای حزبی و سیاسی سبب ایجاد گروهی از نخبگان قدرتمند غیر مسئول گردیده است. از نظر خصایص روانی، مهم‌ترین مشخصهٔ بوروكراتها، احتیاط و محافظه كاری آنان است. بوروكراتها از یك سو باید مطیع و فرمانبردار دولت باشند و از سوی دیگر در برابر قوهٔ مقننه مسئولیت دارند. به علاوه بوروكراتها در معرض انتقاد شدید عامه قرار دارند و مجموعهٔ این وابستگی‌ها و مسئولیت‌ها بوروكراتها را به مجسمهٔ مقررات اداری تبدیل می‌كند و توانایی هرگونه تحرك و جنبشی را در خارج از حیطهٔ فعالیت‌های اداری از آنان سلب می‌نماید. به این سبب است كه بوروكراتها در بحرانهای سیاسی همواره مهر خاموشی بر لب می‌زنند و تنها به حفظ موقعیت خویش می‌اندیشند. در جوامع صنعتی پیشرفته، محافظه كاری و بی‌اعتنایی بوروكراتها به تحولات سیاسی از عامل دیگری سرچشمه می‌گیرد. در این گونه جوامع به سبب پیشرفت تكنولوژی بوروكراتها به تخصص و مهارت فنی خود متكی هستند و به خوبی می‌دانند كه هر حزب سیاسی كه زمام امور را به دست گیرد به دانش تخصصی و مهارت تكنیكی آنان سخت نیازمند است. یكی از خطوط اصلی مبارزات سیاسی در كشورهای پیشرفته، مخالفت سیستم بوروكراتیك به عنوان مانعی در راه تحقق دموكراسی است. منتقدان سیاسی چه در نظامهای لیبرال و چه در جوامع سوسیالیستی بر این عقیده‌اند كه سیستم بوروكراتیك فرد را به صورت پیچ و مهرهٔ ماشین عظیم اداری یا موجودی مسلوب الاختیار درآورده است. به طور كلی معایب سیستم بوروكراتیك را می‌توان در چند اصل زیر خلاصه كرد:

۱-نیاز شدید هیئت وزرا به گروهی از متخصصان كه در طرح‌ریزی برنامه‌ها آنان را یاری كنند، دولت‌های جدید را به صورت سلسله مراتبی از متخصصان درآورده است و از آنجا كه طرح و اجرای هر برنامه‌ای بستگی به دانش خاص و انحصاری بوروكراتها دارد، نظارت و كنترل اعمال و مقاصد آنان امری بس‌دشوار می‌گردد. در چنین مرحله‌ای، بوروكراسی با اتكا بر مهارت فنی و تخصصی خود، ادارهٔ اجتماع را حق انحصاری می‌گرداند و به همین سبب به جزر و مدهای سیاسی به كلی بی‌اعتنا است.

۲-بت معبود بوروكراسی مقررات اداری است. مقررات اداری كه بدواً برای تنظیم اقدامات اداری و تسهیل مشكلات مردم به وجود آمده بود، در مرحلهٔ بعد به صورت چارچوبی در می‌آید كه بوروكراسی را در خود محبوس می‌گرداند. بوروكراسی از آنجا كه در برابر قوه مقننه مسئول است، به رعایت دقیق مقررات اداری بیش از جنبه‌های انسانی كار خود، یعنی گره گشایی از كار فروبستهٔ مردم را به فراموشی می‌سپارد.

۳-بوروكراسی محتاط و محافظه كار است و در برابر هرگونه انعطاف‌پذیری سرسختانه مقاومت می‌ورزد.

چگونه می‌توان به ایجاد یك بوروكراسی مبتنی بر لیاقت مثبت دست یافت؟

برای به وجود آوردن یك بوروكراسی مبتنی بر لیاقت توجه به راهبردهای زیر می‌تواند مؤثر باشد:

۱-تشخیص كلی هدفهای سازمانی به نحوی كه قابلیت اعمال داشته باشد: صرف‌نظر از تشخیص نسبی هدفها، این مقاصد باید ـ با توجه به امكانات گوناگون سازمانی از قبیل مقدورات انسانی، مالی، تكنولوژیكی و همچنین با در نظر گرفتن امكانات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی محیطی كه سازمان در آن به وجود می‌آید و به زندگی خود ادامه می‌دهد ـ قابلیت اعمال داشته باشد.

۲-ایجاد یك شالوده سازمانی صحیح و متناسب با نیازهای ویژهٔ سازمان

۳-طبقه‌بندی منطقی مشاغل سازمان: مراد از طبقه‌بندی منطقی و اصولی نوعی از طبقه‌بندی مشاغل است كه با شرایط و اوضاع و احوال خاص یك سازمان اداری و با نظام ارزشهای فرهنگی جامعه سازگار باشد. می‌توان گفت كه یك نظام طبقه‌بندی مشاغل سودمند برای یك سازمان فقط می‌تواند در پرتو وقوف كامل به انواع طبقهٔ مشاغل، نتایج خوب و بد هر نوع در شرایط محیطی خاص آن و با در نظر گرفتن نیازها و مقتضای عوامل ویژهٔ هر سازمان به وجود آید. نداشتن یك طرح طبقه‌بندی صحیح و متناسب در یك سازمان، بوروكراسی را دستخوش هرج و مرج شدید خواهد ساخت؛ در این صورت كارمندان ممكن است با عناوین شغلی متفاوت كارهای یكسانی را انجام دهند و از مقام و مرتبهٔ اداری متفاوت و حقوق و مزایای مادی مختلفی برخوردار باشند و…. سازمان در چنین وضعی كه تبعیض و نابسامانی بر آن حاكم است احتمال دارد كه نتواند كارمندان لایق را در خود نگاهدارد و یا با روحیهٔ قوی و امیدوار آنان را به كار وادارد.

---