چگونگی انجام اصلاحات بودجه ای ـ بخش اول

آن‌چه در پی می‌آید بخش نخست از متن کامل مقاله پژوهشی در مورد "چگونگی انجام اصلاحات بودجه‌ای" است که به چگونگی برگزیدن راهکارهای اصلاحی و رویکردهای عملیاتی و تحول نهادی برای شروع اصلاحات بودجه‌ای می‌پردازد. سرویس مسائل راهبردی ایران به دنبال بررسی سیاست‌ها و روش شناسی نظام بودجه ریزی در ایران ، به منظور تسهیل دسترسی خبرنگاران سیاستی و سیاست پژوهان اقتصادی، این مقاله را که حاصل پژوهشی با همین نام در دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس است، منتشر می‌کند.
● مقدمه:
اصلاح نظام بودجه ریزی تا حدود زیادی تابع تحولات و اصلاحات نهادی است، بدین معنی که تغییراتی اساسی در قواعد اداره کنندة رفتار سازمان‌ها و افراد دست اندرکار امور بودجه ایجاد شود . تفکیک میان «نهاد» (۱) و «سازمان» (۲) ( و توجه به تعامل این دو با هم ) کلید درک دشواری‌های بهبود مدیریت مخارج عمومی در کشورهای در حال توسعه است . سازمان‌های بودجه را می توان سر و سامان داد ( و در کشوری که وجود ندارند می توان چنین سازمان‌هایی را تأسیس کرد ) ولی مادامی که قواعد و رویه‌ها تغییر نکنند، تغییری نیز در رفتار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی ایجاد نخواهد شد . مثلا صرف ادغام دو وزارتخانه دارایی و سازمان برنامه‌ریزی (معاونت برنامه‌ریزی) به تنهایی نمی تواند به یکپارچگی فرآیند تدوین بودجه های عمرانی(سرمایه ای) و بودجه های جاری بیانجامد . عکس این قضیه نیز صادق است، بدین معنی که تغییر در مقررات و قوانین نمی‌تواند نتایج ملموس چندانی به بار بیاورد مگر این که بلافاصله پس از آن بهبود سازمانی هم به جریان بیفتد . بر همین مبنا بهبود مقررات بودجه ای در جهت افزایش هماهنگی و انسجام بودجه‌های جاری و سرمایه‌ای راه به جایی نخواهد بود، مگر این که سازمان و تشکیلات وزارتخانه (معاونت) برنامه‌ریزی نیز متناسب با آن اصلاح شود . بدین ترتیب بدیهی است که بهبود و اصلاح مدیریت مخارج عمومی نیازمند اصلاحات نهادی (مقررات و رویه‌ها) به همراه بهبود و توسعه سازمانی است.
الف) ملاحظات راهبردی
۱) برگزیدن راهکارهای اصلاحی کلی
صرفنظر از دو وضعیت افراطی راهبرد اصلاحی «سریع و بی عیب و نقص» ( آرمانی ولی غیر واقع‌بینانه ) و راهبرد اصلاحی « آرام و پر اشتباه » ( بدترین حالت ممکن )، آن‌چه که در عمل برای اجرای یک برنامه راهبردی اصلاحی دنبال می شود گزینه های بینابینی از یک راهبرد اصلاحی « آرام و بی عیب و نقص » و یک راهبرد اصلاحی « سریع و توأم با اشتباه » است.به عنوان یک پیش فرض کلی، راهبرد اصلاحی «آرام و بی عیب و نقص» همواره بر راهبرد دوم ارجحیت دارد، زیرا احتمال تداوم پذیری آن بیش تر است . افزایش کارایی منابع مالی بخش دولتی در کوتاه مدت را باید به همان اندازه مورد توجه قرار داد که بهبود پاسخگویی مالی نهادهای دولتی در بلند مدت . برقراری این موازنه میان انعطاف پذیری و خودمختاری زیاده از حد، شاید دشوارترین جنبة اصلاح نظام مدیریت مخارج عمومی باشد . وضعیت های افراطی را آسان می توان تعریف کرد و مردود دانست . ولی از آن جا که هیچ چیزی مطلقًا بد یا مطلقًا مفید نیست، یک حرکت اصلاحی نباید به حذف کامل یک یا چند عامل و استقرار کامل عوامل دیگر به جای آن‌ها منجر شود . مثلا اصلاحاتی که به نام انعطاف پذیری و آزادی عمل مدیریت دست به حذف کامل کنترل‌های مالی پیش از وقوع می‌زند و سازوکارهای پاسخگویی مدیران دولتی را از میان می برد، عملا به معنی استقبال از فساد گسترده مالی است . از دیگر سو، حفاظت سرسختانه از منابع مالی دولتی از طریق ارائه فهرست بلندی از کنترل های خرد مدیریتی(۳) ، بی هیچ تردیدی به کاهش شدید کارایی در بخش دولتی می انجامد . یافتن نقطه «بهینه» در حد فاصل این دو وضعیت افراطی همواره کار دشواری است و با توجه به شرایط خاص کشور، بخش و شرایط زمانی موجود باید در این باره تصمیم گرفت.
۲) رویکرد «لا ک‌پشتی – خرگوشی» (۴) در تحول نهادی
نکته بسیار مهم و راهبردی در اجرای اصلاحات بودجه ای، تشخیص صحیح این امر است که در چه حوزه هایی می توان تغییرات را با آهنگ سریع پیش برد ( با اندک هزینه ای در قالب انحراف جزئی از مسیر بهینه بلندمدت) و در چه حوزه هایی لازم است تغییرات را تدریجی و با دقت و احتیاط زیاد اعمال کرد تا زیربنای نهادی مستحکمی شکل گرفته و اصلاحات تداوم‌پذیر باشد. بنابراین در پاسخ به این پرسش که « سرعت بهینه» پیشبرد اصلاحات بودجه ای به چه میزان است، فقط می توان گفت سرعت اصلاحات به شرایط و موقعیت «بستگی دارد»، هر چند این پاسخ معمولا به مذاق مقامات اجرایی چندان خوش نمی آید. اما این پاسخ به ویژه در وضعیت مبهم و پیچیده دوره گذار کنونی (برای اغلب کشورهای در حال توسعه) کاملا صحیح است . برای درک بهتر موضوع می توان این امر را به پرسشی در حوزه ترافیک جاده ای مبنی بر این که « سرعت بهینه حرکت در جاد ه چه میزان است » ارتباط داد. بدون تردید پاسخ منطقی به این پرسش به وضعیت ترافیک بستگی خواهد داشت (رعایت حداکثر سرعت مجاز و تداوم حرکت با سرعتی قابل قبول) « لاک پشتی – خرگوشی» شعار مقامات کنترل ترافیک بزرگراه های کشور ایتالیا در دهه ۱۹۶۰ برای توصیف سرعت بهینه حرکت و رفتار مطلوب رانندگان در بزرگراه‌ها بود که پیام آن را در این عبارت می توان خلاصه کرد؛ « برحسب وضعیت ترافیک، آهسته یا با سرعت برانید». برای این که تمثیل خود را کامل کرده باشیم این جمله را نیز ما اضافه می کنیم که بدترین شیوه برای راندن در یک جاده پر ازدحام و در شرایطی که دید راننده نیز کامل نیست (مثلا شرایط مه‌آلود) این است که به حرکت با سرعت ثابتی (چه آهسته و چه سریع) اصرار بورزیم.
۳) چند نکته حاشیه‌ای مهم
۳ -۱) بیهودگی اصلاحات بخشنامه‌ای
اقدام برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی بدون وجود سازوکارهای اجرایی برای اعمال نظم جدید و بدون نظارت مؤثر، نتیجه ای نخواهد داشت . برای اداره امور و هدایت اصلاحات و اعمال نظم جدید، وجود ظرفیت‌های سازمانی و انسانی بسیار ضروری است . برای تجهیز نیروها، تدارک امکانات ، نظارت بر امور و ایجاد سازوکارهای اعمال نظم جدید، باید منابع و زمان کافی اختصاص یابد و مقاما ت ذ یربط خود را متعهد به پیشبرد اصلاحات کنند . ولی دو گرایش متفاوت در سیاستمداران وجود دارد که ایشان را به طفره رفتن از وظایفی که در این زمینه برعهده آن‌ها است سوق می دهد . نخست، علاقه وافری است که سیاستمداران و مقامات دولتی به اعلام « حل شدن مسأله » دارند. از این روست که گاه صرفًا معرفی یک شیوه جدید تقسیم بندی مخارج یا نامگذاری اقلام بودجه، بدون این که حتی توجهی به سایر عناصر و لوازم بهبود و اصلاح نظام و فرایند بودجه شده باشد، به خودی خود یک گام اصلاحی به حساب می آید. گرایش دیگر، عادت ذاتی مقامات اجرایی به کنترل کردن دیگران از طریق صدور بخشنامه و دستورالعمل است. شواهد بسیاری وجود دارد که نشان می‌دهد اگر تغییری هم بدین شیوه رخ بدهد، گذرا و موقتی خواهد بود.
۳-۲) اخذ ، تطبیق یا ابداع؟
موضوع مهم دیگری که در حاشیه باید به آن اشاره کرد این است که آیا امکان دارد که بتوان روش‌های بودجه نویسی یا حسابداری را عینا از سایر کشورها « وارد » کرد و برای انجام اصلاحات در داخل مورد استفاده قرار داد . معمولا به این پرسش یا پرسش هایی نظیر آن، پاسخ های آری، یا نه داده می شود . در مورد عبارت« بهترین روش» که پیش تر نیز به آن اشاره کردیم، وضع به همین منوال است . یعنی عده‌ای تصور می‌کنند نصب این برچسب بر روی یک روش وارداتی، آن را برای همه شرایط و وضعیت‌ها مطلوب می سازد. اما همان گونه که در واردات فناوری گفته می شود، پاسخ صحیح به چنین پرسشی این است که : « بستگی به شرایط دارد.» قواعد و مقررات رسمی و مدون را می توان به آسانی وارد کرد ، ولی قواعد نانوشته یا ضمنی را نمی توان وارد کرد . بنابراین واردات یا اقتباس روش های سازمانی از کشورهای خارجی فقط زمانی می‌تواند یک پیشنهاد عملی باشد که این روش‌ها مدون شده باشند . این امر در خصوص حوزه های« فنی » مدیریت مخارج عمومی مصداق دارد . اما حتی اتخاذ فنی‌ترین رویه‌ها و روش‌های اجرایی نیز مستلزم یک ارزیابی دقیق از شرایط موجود در کشور واردکننده است که نشان می‌دهد زمینه های لازم برای تغییر روش یا معرفی روش‌های جدید مهیا است. اما هنگامی که نهاد مورد نظر ماهیتا بر قواعد غیر رسمی و مدون نشده استوار است، مثلا در حوزه های مدیریت اجتماعی یا حاکمیت سیاسی یا نظام انگیزشی کارکنان، شالوده های اصلی آن باید درونزا و «ساخت داخل » باشد و در صورت الگوبرداری از کشورهای دیگر ، باید الگوی وارداتی را طی مدت زمان طولانی به تدریج درونی کرد و با شرایط داخلی تطبیق داد. در چنین مواردی « فرایند» و« سبک» ( « مالکیت » ، « اشاعه روش » ، « جلب همدلی دیگران » ، ...) به اندازه نتیجه نهایی اهمیت دارد . در واقع گاه طی کردن مسیر به اندازه رسیدن به مقصد ارزش دارد و در بسیاری از کشورها « فرایند» همان اصلاحات است و اگر مسیر اصلاحات به درستی طی شود حتی در صورت تحقق نیافتن همه اهداف، می توان گفت اصلاحات موفق بوده است، زیرا تغییرات موردنظر در رفتار و مناسبات و در طرز تفکر افراد و نهادها حاصل شده است.
۳ -۳) کمک‌های (فکری) برای بهبود مدیریت مخارج عمومی
این واقعیت که اصلاحات نهادی به اجرا درآمده در کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای در حال گذار دارای آثار و عواقب اجتناب ناپذیر و غیرقابل پیش بینی دراز مدتی است و به عبارت دیگر « وابستگی به مسیر» (۵) در انجام اصلاحات، خطر بالقوه دادن مشاوره غلط و گمراه کننده، (یا توصیه هایی مفید که با واقعیت های موجود کشور میزبان تناسب نداشته باشد ) از سوی نهادهای بین المللی را به شدت بالا می برد. هزینه این اشتباهات را تمامی مردم این کشورها خواهند پرداخت . بنابراین به کلیه سازمان ها و نهادهایی که قصد ارائه راهنمایی و مشاوره (هر چند خیرخواهانه) به کشورهای در حال توسعه در زمینه اصلاحات بودجه ای را دارند باید این هشدار اخلاقی را داد که خطر ارتکاب چنین اشتباهاتی در حوزه اصلاحات نهادی به مراتب بیشتر است. بیان این ملاحظات و نکات حاشیه ای به معنی فراخواندن و دعوت به بی عملی نیست ) چه بی عملی هم عواقب ناگوار خود ر ا دارد ( ، بلکه می خواهیم بر اهمیت شناسایی خطرها و مخاطرات بالقوه در اصلاحات بودجه ای و ضرورت به حداقل رساندن این خطر ها تأکید کنیم . این خطرها را می توان با استفاده از سازوکارهای انعطاف پذیری که به صورت دوره ای نیز تعدیل می شوند ( در دادن مشاوره برای اصلاحات ) و با در نظر گرفتن میزان پاسخگویی مالی و تبعات حاکمیتی آن و همچنین با تمرکز بر ظرفیت‌سازی داخلی در تدوین راهکارهای اجرایی (تربیت متخصصان داخلی) ، به حداقل ممکن کاهش داد . در این راستا همکاری بیش‌تر و نزدیک‌تر با مخاطبان داخلی و استفاده بیش‌تر از متخصصان و کارشناسان داخلی، می تواند به حصول نتایج بهتر و سازگارتر با شرایط کشور میزبان کمک شایانی بکند. (مثالی از یک مداخله موفق توسط بانک توسعه آسیایی، در پرداخت یک وام ۲۵۰ میلیون دلاری به ایالت گجرات هند به منظور انجام اصلاحات در بخش دولتی، در جعبه ۱ ارائه شده است).
● جعبه ۱
وام ۲۵۰ میلیون دلاری بانک توسعه آسیایی (ADB) برای برنامه مدیریت منابع بخش دولتی ایالت گجرات هند
▪ اهداف پروژه:
هدف این برنامه حمایت از دولت گجرات هند در بهبود امور مالیه عمومی و تقویت فرایند به کارگیری منابع داخلی، بهبود تخصیص منابع و افزا یش کارایی در بخش دولتی، کاهش نقش دولت (محلی) در فعالیت های تجاری و توسعه سیاست های مبتنی بر بازار برای گسترش مشارکت بخش خصوصی در بخش‌های زیربنایی.
▪ دامنه پروژه:
این برنامه بر سه محور ذیل متمرکز است : ۱. بهبود وضعیت مالیه عمومی در ایالت گجرات و کمک به مدیر یت صحیح این امور؛ ۲. تجدید ساختار و محدود کردن فعالیت شرکت های متعلق به دولت (SOES) به منظور فراهم کردن زمینه مشارکت بخش خصوصی و واگذاری ابتکار عمل به بخش خصوصی در امور تجاری و کاهش بار اضافی شرکت های ناکارآمد دولتی بر بودجه و اقتصاد منطقه؛ ۳. تقویت چارچوب های سیاسی، مقرراتی، قانونی و نهادی لازم برای توسعه مشارکت بخش خصوصی در بخش‌های زیربنایی حیاتی (نیرو، بنادر ، جاده‌ها).
نکات مهم و برجسته برنامه :
ـ کاهش کسری بودجه تا سطوح قابل قبول و تداوم‌پذیر.
ـ اصلاح نظام مالیات های غیرمستقیم ، وضع مالیات بر ارزش افزوده(VAT) ، تعدیل مالیات‌های ایالتی عمده و اصلاح مالیا‌ت‌های شهری.
ـ دریافت عوارض از مصرف‌کنندگان خدمات دولتی برای بهبود تخصیص هزینه‌ها.
ـ عقلانی کردن مخارج و بهبود مدیریت سیاست‌های بودجه‌ای.
ـ برنامه‌ریزی و طراحی سازوکارهای لازم برای اصلاح وضعیت شرکت‌های متعلق به دولت.
ـ خصوصی سازی، محدود سازی جزئی فعالیت‌ها و تجدید ساختار، ادغام، اجاره دادن یا تعطیل کردن شرکت‌های متعلق به دولت.
ـ ایجاد سازوکارهای تأمین اجتماعی برای تخفیف آثار نامطلوب تجدید ساختار شرکت های متعلق به دولت.
ـ آغاز اصلاحات در بخش نیرو (تولید انرژی برق).
ـ تجدیدنظر در تعرفه های تولید نیروی برق برای حفظ نرخ بازدهی سرمایه ثابت در سطح ۳ درصد در این بخش.
ـ بهبود برنامه ریزی سرمایه گذاری در بخش نیرو و ایجاد چارچوبی برای توسعه مشارکت بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری در جاده‌ها و بنادر و آغاز سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در جاده‌سازی و پل‌سازی تا آغاز سال ۱۹۹۷.
ـ تقویت قابلیت های دپارتمان ( اداره) راه ها و پل‌های گجرات برای مدیریت و کمک به اجرای پروژه‌های جاده‌سازی و پل‌سازی بخش خصوصی.
منبع: "India&#۰۳۹;s Economic Survey" ۱۹۹۶-۱۹۹۷
۴) رویکردهای عملیاتی
برای یافتن بهترین رویکردها و راهکارهای عملیاتی برای بهبود مدیریت مخارج عمومی در کشورهای در حال توسعه، علاوه بر ملاحظات راهبردی یاد شده در بندهای ۱ الی ۳، باید چهار پیش فرض را نیز در نظر گرفت.
نخست، باید بدانید که مسأله اطلاعات یک معظل عمده در این کشورها است .
دوم، باید نقاط شروع مناسبی را برای آغاز اصلاحات پیدا کرد . از یک سو بدیهی است که آغاز همزمان اصلاحات نظام بودجه به صورت سراسری و همه جانبه عملا ناممکن و غیر واقع بینانه است؛ از سوی دیگر بی عملی کامل در جبهه اصلاحات نهادی، به معنی استقبال از اتلاف نیرو و کاهش توان ادامه اصلاحات است در فاصله این دو حد افراطی، باید نقاط شروع خوبی را برای آغاز اقدامات سازنده پیدا کرد .
سوم، « وابستگی به مسیر » یک واقعیت انکارناپذیر است . اشتباهات نهادی و سازمانی سال ها پس از آغاز اصلاحات فاش خواهند شد، که دیگر برای جبران اشتباه دیر شده است، مشاوران خارجی هم از پی کار خود رفته اند و بدان ها دسترسی ندارید و باید تبعات بسیار مخرب و آثار زیانبار آن بر تخصیص منابع و توان پاسخگویی دولت در قبال عملکرد بودجه ای خود را تحمل کنید .
چهارم ، کشورها باید با امکاناتی که در اختیار دارند اصلاحات را به پیش ببرند . این به معنی بسنده کردن به نیروی انسانی موجود، مقابله با عادات و میراث به جا مانده از دستگاه دیوانسالاری عظیم دولتی، غلبه بر مقاومت های افراد و گروه های ذی نفع که منافع شان در نتیجه اصلاحات لطمه می بیند و غیره است . تمام این عوامل را می توان تا حدودی تغییر داد، با آن ها مبارزه کرد، از آن ها بهره برداری کرد و شاید عمدا آن ها را نادیده گرفت، ولی آنان که وظیفه متحول ساختن نهادها و سازمان‌های دست اندرکار بودجه ( یا کمک به این فرایند ) را برعهده دارند نمی توانند از آن‌ها غفلت کنند .
چهار پیش فرض فوق تشکیل دهنده شالوده و زیربنای دو راهکار مرتبط به هم در کمک به اجرای اصلاحات است :
۱) تقویت و تحکیم پیوندهای درون نظام؛
۲) زمینه سازی برای شکل گیری «هسته های کارآمد» (۶).
۴-۱) تقویت و تحکیم پیوندهای درونی: پایه و اساس ظرفیت‌سازی
در بسیاری از کشورهای در حال توسعه و همچنین اقتصادهای در حال گذار، به دلیل فقدان خطوط ارتباط نظام‌مند میان سازمان های دولتی و بی میلی مدیران دولتی نسبت به تسهیم اطلاعات خود (که دارایی شخصی محسوب می شود) با سایر سازمان ها، سیاست هایی که تدوین می شوند از هماهنگی و انسجام برخوردار نبوده و تصمیم گیری‌ها نقطه ای و پراکنده است . این وضعیت، مانع بزرگی بر سر راه اجرای اصلاحات است . بنابراین چالش عمده در ابتدای راه اصلاحات ، بهبود ارتباطات بین نهادها و سازمان های دست اندرکار بودجه و کاهش هزینه دستیابی به اطلاعات در درون بخش دولتی است . مشکل می توان با قاطعیت درباره تقویت یک سازمان دولتی خاص یا سازمانی دیگر از سازمان های وابسته به دولت تصمیم گرفت؛ زیرا نتیجه و ماحصل مناقشه هایی که بین دیوانسالاران درمی گیرد کاملا نامطمئن و نامعلوم است و خطر بالقوه سرمایه گذاری در سازمانی که ادامه بقای آن در بدنه دولت نامشخص است، بسیار بالا است . بنابراین برای کمک به بهبود مدیریت مخارج عمومی در کشورهای در حال توسعه باید تلاش ها را برای تقویت ارتباطات میان عناصر تشکیل‌دهنده نظام تدوین و اجرای بودجه، شامل وزارتخانه های اصلی و همچنین ارتباط آن‌ها با دولت های ایالتی و محلی، متمرکز ساخت . تقویت پیوندهای ارتباطاتی وسازمانی در درون نظام :
۱) موجب پیش داوری در مورد مسیر مناسب گذار برای کل نظام نخواهد شد؛
۲) هزینه دادوستدها را مستقیما کاهش می دهد؛ و
۳) به احتمال قریب به یقین آثار و پیامدهای مثبتی بر بهبود شفافیت و شکل گیری مدیریت مالی پاسخگو در بدنه دولت خواهد داشت (جز در کشورهایی که با مشکلات زیربنایی در حاکمیت خود مواجه هستند ). حتی هنگام پشتیبانی از به جریان افتادن یک رویه بودجه ای به خصوص، باید سازمان مربوطه را به برقراری تعامل مثبت با سایر سازمان‌های دولتی تشویق کرد . این تشویق نباید صرفا لفظی باشد، بلکه در کمک های اعطایی باید مشوق هایی هم برای تبادل داوطلبانه اطلاعات با سازمانهای دیگر و آموزش و همکاری در نظر گرفت. از همین نکته استفاده می‌کنیم تا رویکرد دومی را که در اینجا قصد معرفی آن را داریم، مطرح کنیم.
۴-۲) هسته‌های کارآمد
تقویت و تحکیم پیوندهای سازمانی و ارتباطی در درون نظام بودجه نقش تسهیل کننده دارد، ولی به تنهایی نمی تواند کاربرد قواعد و مقررات جدید و روش‌های سازمانی نوین را عینیت بخشیده و نهادینه کند . این امر مستلزم وجود عوامل پویایی برای عینیت بخشیدن به تحول است که بتواند پیام های مثبتی را ایجاد کند تا از طریق کانال های ارتباطی بهبود یافته به دیگر بخشهای نظام منتقل شود . این عوامل یا کانون‌های تحول را « هسته های کارامد » نامیده ایم، که باید به صورت برنامه ریزی شده و با هدف آن ها را ایجاد کرد تا برخی از کارکردها و وظایف کلیدی (دقیقًا انتخاب شده) دولت را به شیوه نوین انجام دهند. ملاک انتخاب این نوع کانون ها، نقشی است که می توانند در به حداکثر رساندن پیوندهای مؤثر در درون بخش دولتی ایفا کنند ( و در همین جا ارتباط هسته های کارآمد با مطلبی که در بند« الف» بیان کردیم مشخص می شود). نظیر این نقش را « آلبرت هیرشمن » در نظریه رشد نامتوازن خود که ۳۰ سال پیش ارائه کرده بدین ترتیب برای « هسته‌های رشد» بیان کرده است: « هسته‌های کارایی باید عمدتًا براساس ظرفیتی که در اشاعه و ترویج روش های نوین نهادی و سازمانی در سرتاسر نظام مدیریت مالیه دولتی دارند انتخاب و ایجاد کرد.»
علاوه بر ملاک فوق، یک هسته کارامد باید ویژگی‌های ذیل را نیز دارا باشد:
▪ کوچک باشد،
▪ در گزینش اولیه نیروی انسانی و همچنین در ارزیابی عملکرد ایشان شدیدا شایسته‌سالار باشد،
▪ دارای رویه‌های سازمانی انعطاف‌پذیر و ساده‌ای باشد،
▪ حقوق و مزایای مکفی به کارکنان خود پرداخت کند( این امر ممکن است مستلزم عقد قراردادهای کاری با شرایط و دوره زمانی ثابت و نرخ ثابت بدون مزایای اضافی، باشد تا امکان پرداخت حقوق کافی بدون لزوم تجدیدنظر در ساختار و سطوح حقوق و دستمزد بخش دولتی را فراهم کند)،
▪ دارای منابع مالی و سرمای های کافی باشد،
▪ تا حد امکان از استعدادها و تخصص های داخلی استفاده کند و فقط در موارد بسیار ضروری مشاوران خارجی را به کار بگیرد،
▪ یک تشکیلات انتقالی و موقت با رویه های متناسب با این ماهیت باشد که امکان انتقال پرسنل به سایر سازمانهای دولتی را پس از طی دوره انتقالی پیش بینی کرده باشد،
▪ علاوه بر انجام وظایف خاصی که برای آن تعیین شده است، نقش آموزش حین عمل را در همکاری با سایر سازمان‌ها و دستگاه‌های دولتی ایفا کند.
یک نمونه از چنین هسته‌هایی را می‌توان در حوزه سرمایه‌گذاری دولتی معرفی کرد . برنامه ریزی واقع بینانه برای سرمایه‌گذاری بخش دولتی بر مبنای ارزیابی اقتصادی پروژه ها و تأمین مالی مبتنی بر هزینه های واقعی، کلید تخصیص کارآمد و مؤثر منابع کمیاب است . اما بهبود ظرفیت وزارتخانه مرکزی (مثلا وزارت دارایی یا برنامه ریزی) بدون ایجاد ظرفیت کافی در سطح بخش ها برای کنار گذاشتن طرح های خام و نامطمئن و جستجو و انتخاب پروژه های خوب، نتیجه چندانی نخواهد داشت . برای وزارتخانه های اجرایی که هر یک متولی یک بخش هستند نیز ایجاد این قابلیت ها و ظرفیت ها در بخش های خود، به زمان و انرژی فراوانی نیاز دارد، در این اثنی به یک سازوکار مؤثر نیاز داریم که متضمن نتایج بوده و فرآیند گذار را نیز تسریع کند . در رویکرد هسته کارامد ، یک تیم موقت را می توان در وزارتخانه مرکزی تشکیل داد و مسئولیت سرمایه گذاری دولتی را به این تیم واگذار کرد . این تیم باید تعداد محدودی از نیروهای زبده و تحلیلگران اقتصادی خبره را به همراه یک مشاور خارجی با تجربه، که همگی علاوه بر تخصص حرفه ای دارای مهارت های ارتباطی قوی باشند را به کار بگیرد . تیم مزبور در مواقع لزوم به وزارتخانه های اجرایی مشاوره خواهد داد، که این کار از طریق اعزام یک تیم کوچک در مراحل مناسبی از فرایند بودجه به وزارتخانه‌های نیازمند انجام می‌شود . بدین‌ترتیب تخصص و دانش حرفه‌ای تیم مشاوره و آشنایی کارکنان وزارتخانه با مسائل و مشکلات خاص بخش در کنار یکدیگر قرار گرفته و به طرز مؤثرتری می تواند برای مشکلات اجرایی چار ه‌یابی کند.
این تیم به نوبت از هر یک از وزارتخانه ها بازدید کرده و در تعامل با کارکنان آن‌ها ضمن یافتن راه‌حل‌های بهتر و اتخاذ تصمیمات حساب شده‌تر، آموزش حین عمل را نیز به کارکنان وزارتخانه های میزبان منتقل می کند. رابطه تیم مشاوره با وزارتخانه های اجرایی مبتنی بر همکاری متقابل و صادقانه خواهد بود، زیرا طرفین می دانند که تصویب پروژه ها اساسا توسط مرجع دیگری انجام خواهد گرفت . در این نوع همکاری‌ها است که می توان تبادل غیررسمی اطلاعات و رایزنی‌های غیررسمی را نیز ترویج داد . پس از آن که وزارتخانه‌های اجرایی توانایی و قابلیت‌های لازم برای تدوین طرح‌ها و پروژه ها را کسب کردند، تیم مزبور در وزارتخانه مرکزی منحل شده و اعضای آن به فراخور حال ممکن است وظایف دیگری را در همان وزارتخانه مرکزی یا وزارتخانه‌های اجرایی به عهده بگیرند.

پاورقی:
۱. Institution.
۲. Organization.
۳. Micromanagement.
۴. Torto- Hare.
۵. Path dependence.
۶. Efficient nuclei.

منبع : خبرگزاری ایسنا