دفاع از بودجه ریزی دولت نهم

تحولات لایحه بودجه ۱۳۸۷, تأکیدی دیگر بر ظرفیت های قانون اساسی

مقاله پیش روی که به سایت رستاک ارسال شده در مقام دفاع از نحوه بودجه ریزی دولت فعلی است. به رغم آنکه استدلال های این مقاله کاملا مورد تائید رستاک نیست ولی به دلیل آنکه به زبان کارشناسی به این موضوع پرداخته شده برای انتشار در سایت قرار گرفته است. نقد متناسب به این مقاله و بودجه ۷۸ نیز به زودی منتشر خواهد شد. بانیان رستاک از ابتدای فعالیت خود عنوان نمودند که از طرح مباحث انتقادی نسبت به خود و هر گونه تضارب آراء به شرط کارشناسی بودن مطالب استقبال می کنند. اینک نمونه ای از این مطالب در پی می آید

دولت نهم با اصول محوری«عدالت گستری»، «مهرورزی با بندگان خدا»، خدمت‌گذاری به آحاد ملت» و «تعالی و پیشرفت مادی و معنوی کشور« سعی در شکستن حصارهای نهادینه شده و سنتی غیر کارشناسی در برخی زمینه‌ها همچون مصرف بی‌رویه یارانه حامل‌های انرژی (اجرای سهمیه بندی بنزین)، تمرکز نهاد برنامه ریزی کشور به مقولات برنامه ریزی و توسعه ای (و فراغت آن از ابزار تنبیه و تشویق بودجه و تخصیص آن) و... نموده است. تحولاتی که همچون اصول چهارگانه فوق آرمان‌های کلیه دولت‌های پس از انقلاب اسلامی بوده است اما جسارت این تحول را به لحاظ مسائلی همچون گرفتاریهای ابتدای انقلاب، جنگ و... و البته عادت کردن به روش موجود[۱] نیافته بودند. در این میان تحول عظیم این دولت در استفاده از ظرفیت‌های مغفول مانده قانون اساسی کشور (اصل ۵۲) و اصلاح شیوه بودجه نویسی از روش رایج سنتی به روش بودجه‌ریزی عملیاتی از مهمترین نکات قوت دولت برشمرده می‌شود.

نگارنده که به حسب تحصیل در مؤسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه، و موقعیت شغلی از ابتدا با حساسیت این تحولات را بررسی می‌کرد توقع داشت ستون‌های روزنامه‌ها و تریبون‌های اقتصاددانان و دست‌اندر کاران فعلی و گذشته بودجه‌ریزی را مملو از نقد مثبت و بیان مزایای این تحول مشاهده کند. امری که متأسفانه خلاف آن اتفاق افتاد به گونه‌ای که این تحول میمون و مبارک را با الفاظ ناشایستی همچون «عقب گرد تاریخی»، «بودجه‌ریزی پارتیزانی»، بودجه ملوک‌الطوایفی»، «بودجه انبانی»، «تدوین بودجه با رسوم قاجار»، «سرهم بندی بودجه» و... آلودند. البته این طیف از منتقدین را به می توان گروه های اصلی مدیران سابق دست‌اندر کار بودجه‌ریزی که در ۳۰ سال گذشته شهامت ایجاد تحول را نداشته‌اند، مخالفان انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور که فرصت تنظیم اولین لایحه پس از این تغییر را فرصت نقد دانسته‌اند. برخی نمایندگان مجلس که می‌خواهند از فرصت تصویب بودجه در مجلس جهت درج خواسته‌های منطقه خود در سند بودجه سالانه دولت حداکثر استفاده را نمایند [۲] و البته مهمتر از این دو گروه کارشناسان دلسوزی که بدون اطلاع کافی از میزان این تغییرات اقدام به داوری نموده‌اند تقسیم نمود.

به هر حال از آنجایی که اینجانب افتخار شاگردی برخی از این عزیزان را داشته‌ و در سالیان گذشته ساعت‌ها پای جلسات سخنرانی ها و سمینارهای ایشان از خرمن علم و تجربه شان خوشه چیده‌ام و همواره مقالات ارزشمندشان را همچون جزوات دروس دانشگاهی بارها و بارها مرور کرده‌ام، ضمن احترام به آموخته‌‌ها و تجربیات ایشان و به استناد مستنداتی نظیر «پیشنهاد چارچوب کلی لایحه بودجه ۱۳۸۷ کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری مرداد ۱۳۸۶»، «گزارش توجیهی چارچوب کلی پیشنهادی لایحه لایحه بودجه ۱۳۸۷ کل کشور، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری مرداد ۱۳۸۶»، « بخشنامه بودجه سال ۱۳۸۷ کل کشور و دستورالعمل‌های آن»، «ارزیابی چارچوب پیشنهاد دولت در خصوص لایحه بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، آبان ماه ۱۳۸۶» و توضیحات مسئولین ذیربط در جلسات توجیهی و مصاحبه‌های منتشر شده ایشان قصد بررسی چارچوب پیشنهادی را بطور مختصر داریم.

۱) اهداف کلی چارچوب پیشنهادی دولت:

۱-۱) ارائه اطلاعات کافی پشتیبانی کننده محتوای سند بودجه و تمرکز تبصره‌های بودجه به آن دست از احکامی که تسهیل کننده اجرای بودجه هستند.

۲-۱) تأکید بیشتر بر برنامه‌ها، اهداف و شاخص‌های کمی به عنوان مبنای بودجه پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی و در نتیجه تسهیل دستیابی به هدف‌های پیش‌بینی شده در اسناد بخش و فرابخشی برنامه چهارم و در راستای سند چشم‌انداز.

۳-۱) افزایش اختیارات دستگاههای اجرایی در راستای تسریع در اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد.

۴-۱) منظور کردن ساز و کارهای تشویقی در بودجه‌ برای افزایش انگیزه مدیران و کارکنان با هدف افزایش بهره‌وری.

۵-۱) واگذاری اختیار تخصیص اعتبارات فعالیت‌ها و طرح‌ها به دستگاه‌های اجرایی.

۶-۱) تأکید بر حفظ و نگهداری سرمایه‌گذاری انجام شده.

۷-۱) مبادله سند قرارداد بودجه با دستگاه‌های اجرایی در سطح کلی اهداف کمی برنامه.

۸-۱) نظارت کلان راهبردی توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری، نظارت عملیاتی توسط دستگاه‌های اجرایی و نظارت‌های مالی و حقوقی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و دیوان محاسبات

بر این اساس دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند ضمن تعیین اهداف کمی بر حسب برنامه‌های اجرایی و همچنین اقدام‌های اجرایی، کلیدی‌‌ترین و اولویت دارترین محورهای کاری خود در سال ۱۳۸۴ را به همراه بودجه‌های پیشنهادی به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری ارسال کنند.

۲) الگوی پیشنهادی دولت

در الگوی پیشنهادی دولت، لایحه بودجه با ۸ تغییر عمده محتوایی نسبت به بودجه‌های پیشین همراه خواهد بود که عبارتند از:

۱-۲) حذف تبصره‌های فعلی بودجه.

۲-۲) محدود کردن ردیف‌های متفرقه و انتقال اعتبارات برخی ردیف‌های متفرقه به ذیل اعتبارات دستگاه‌های اصلی..

۳-۲) تجمیع اعتبارات دستگاههای اجرایی ذیل تعداد محدودی دستگاه اصلی.

۴-۲) ساماندهی طرح‌های عمرانی.

۵-۲) لزوم ارائه برنامه یکساله از سوی تمامی دستگاههای اجرایی برای دریافت اعتبار.

۶-۲) تمرکز زدایی و اعطای اختیار بیشتر به استان‌ها در نحوه هزینه کرد منابع.

۷-۲) ساماندهی بودجه های تحقیقاتی.

۸-۲) تقویت نظارت عملیاتی توسط دستگاههای اصلی بر نحوه هزینه کرد بودجه توسط دستگاههای اجرایی.

۳) بررسی الگوی پیشنهادی دولت

اگر چه الگوی پیشنهادی دولت شامل ۸ تغییر عمده فوق می‌باشد اما منتقدین با صرفنظر کردن از ۵ تغییر عمده محتوایی (ردیف‌های ۴-۲ الی ۸-۲) و تمرکز برروی ردیف‌های (۱-۲ الی ۳-۲) با نقد الگوی پرداخته‌اند.

در حقیقت ۵ تغییر معمول مانده تغییرات اساسی محتوایی لایحه در جهت تسریع در اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی و ۳ تغییر اول تغییرات شکلی لایحه را شامل می‌شوند.

بهر حال در چارچوب پیشنهادی دولت تبصره های فعلی بودجه حذف و صرفا ماده واحده و احکام محدودی با هدف کمک به عملیاتی کردن بودجه، بخش اول لایحه بودجه را تشکیل می‌دهند و برخی احکام که به نظر دولت برای اجرای بودجه لازم تشخیص داده شده است در قالب لایحه جداگانه‌ای با عنوان«لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت – بخش دوم» با قید فوریت به مجلس ارائه شده است که فوریت آن نیز به تصویب مجلس محترم رسیده است.

بطور کلی برای یک حکم بودجه‌ای (متناسب با بودجه سالیانه) چهار ملاک کلی وجود دارد:

۱-۳) حکم یکساله باشد.

۲-۳) در اجرای بودجه (انعطاف‌پذیری، تفکیک و توزیع اعتبارات و غیره) به آن حکم نیاز باشد.

۳-۳) براساس قوانین موضوعه از اختیارات قوه مجریه نباشد.

۴-۳) اصلاح قوانین مصوب هم نباشد.

با توجه به این توضیح در لایحه بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور ۲۰ تبصره با ۲۷۷ حکم حجیم و اساسی وجود داشت که از این تعداد ۱۲۶ حکم بودجه‌ای می‌‌باشند و از این ۱۲۶ حکم هم فقط ۶۶ حکم نیازمند تصویب در مجلس بودند (۵۲ مورد از اختیارات دولت و ۸ مورد دیگر قوانین موضوعه آنها موجود است.) و ۱۵۱ حکم دیگر کلاً غیر بودجه‌ای بودند.

بدین ترتیب مشخص است که حذف تبصره‌های زائد و تنظیم لایحه تبصره‌های دائمی از چه اهمیتی برخوردار است.

در این زمینه البته دولت‌های پیشین در زمان مدیریت منتقدین امروزی نیز تلاش هایی در جهت دائمی کردن برخی احکام در قوانینی نظیر «قانون وصول برخی از درآمدهای دولت» در سال ۱۳۷۶ ، «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» در سال ۱۳۸۰ و «الحاقیه آن» در سال ۱۳۸۴ داشته است.

بخش دیگر تغییرات مربوط به حذف ردیف‌های متفرقه و انتقال آن ذیل دستگاه‌های اصلی تا حدممکن است. از آنجا که شفافیت اصلی‌ترین ویژگی بودجه‌ریزی عملیاتی است، این اقدام از اجرایی ترین اقدامات در راستای بودجه‌ریزی عملیاتی بر شمرده می‌شود چرا که فلسفه وجودی اعتبار در ردیف‌های متفرقه عدم امکان پیش‌بینی دقیق برنامه و موارد هزینه و مهم‌ترین موارد آن مربوط به هزینه‌های پیش‌بینی نشده جاری و عمرانی است.

و بالاخره چالش برانگیزه‌ترین موضوع تجمیع اعتبارات دستگاه‌های اجرایی است. اگر چه بنابر اخبار منتشر شده در جلسات کارشناسی که با حضور نمایندگان دولت و نمایندگان برگزیده مجلس[۳] تشکیل شده است موافقت گردیده است ردیف بودجه هر دستگاهی که اساسنامه و وظایف آن به تصویب مجلس رسیده در جدول ردیف بودجه دستگاه‌ها بیاید و براین اساس دیگر ردیف بودجه دستگاه‌ها به ۶۰ دستگاه محدود نخواهد شد. بدین‌ترتیب چندان ضرورتی در پرداختن به محاسن یا کاستی‌های آن احساس نمی‌شود.

البته در همین جلسات مقرر شده است ۲ جدول به ۱۲ جدول بودجه اضافه شود که یکی جدول فهرست سیاست‌ها و برنامه‌های دولت و دیگری جدول تفاوت‌های بودجه سال ۸۷ با سال ۸۶ خواهد بود.

بدین ترتیب و با افزودن ۲ جدول فوق و تحولات ذکر شده می‌توان امیدوار بود که لایحه بودجه سال ۱۳۸۷ نویدی است بر آغاز دوره جدیدی از بودجه نویسی که لایحه بودجه آن برنامه یکساله ا‌یست منطبق بر برنامه‌های پنجساله توسعه و در راستای اهداف سند چشم‌انداز که در آن اهداف نظیر انضباط مالی، تخصیص بهینه منابع و مصارف با پیش‌بینی اولویت‌ها و افزایش اثر بخشی مد نظر بوده است.

در پایان و بدون آنکه قصد جسارت حضور هیچ یک از منتقدین گرانقدر داشته باشیم می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد:

اصلاح نظام بودجه ریزی همواره مورد نظر برنامه‌ریزان کشور بوده است به گونه‌ای که نگاهی به یکصد سال گذشته نشان می‌دهد در این دوران بودجه‌ریزی همواره در کانون توجهات قرار داشته است و البته عجیب نیست اگر بگوئیم در این دوران عمدتاً کارشناسان بین‌المللی مبنای تحولات ساختاری در بودجه بوده‌اند، به طوری که چکیده تقویم تاریخی مهمترین تحولات بودجه‌ای را بشکل ذیل می‌توان بیان نمود:

▪ مورگان شوستر امریکایی تخستین کارشناسی بود که در سال ۱۲۹۰ هجری شمسی و با مأموریت رسمی بمنظور سر و سامان دادن به وضعیت مالی ایران وارد کشور شد.

▪ دکتر میلیسیپو کارشناس امریکایی دیگری است که از سال ۱۳۰۱، ایران آمد و البته در فاصله زمانی سالهای ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ نظام بودجه‌ریزی ایران را پی‌ریزی نمود.

▪ در سال ۱۳۴۵ پیشنهاد لایحه بودجه از وزارت دارایی به نخست وزیر و سازمان برنامه سپرده شد.

▪ از سال ۱۳۵۲ و بموجب قانون برنامه بودجه تنظیم لایحه بودجه از وظایف سازمان برنامه و بودجه بر شمرده باشد.

▪ پس از پیروزی انقلاب اسلامی و به استناد اصل ۵۲ قانون اساسی مقرر گردید: « بودجه سالانه کشور "به ترتیبی که در قانون مقرر می شود" از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی به مجلس شورای اسلامی تسلیم گردد.

اما همچنان و پس از گذشت قریب به ۳۰ سال هیچ لایحه و یا طرحی به قانون نحوه تنظیم و اجرای بودجه (موضوع اصل مذکور) نپرداخته است و برای اولین بار الگوی پیشنهادی دولت و مجلس در سال ۸۶ ارائه شده است.

▪ در فاصله سال‌های ۱۳۶۵ تا ۱۳۷۶ پروژه‌ای تحت عنوان «اصلاح نظام بودجه‌ریزی» در سازمان برنامه‌و بودجه بررسی شد.

▪ پس از برنامه سوم پروژه «اصلاح نظام بودجه‌ریزی» به مؤسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه واگذار شد که نتایج آن براساس تبصره ۴۸ قانون بودجه سال ۱۳۸۰ مبنای اصلاحات طبقه‌بندی بودجه واقع شد.

▪ بدین ترتیب سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نحوه طبقه‌نبدی اقلام بودجه‌‌ای کشور را در لایحه سال ۱۳۸۱ بر مبنای نظام طبقه بندی آمارهای مالی دولت[۴] (GFS) تغییر داد.

▪ در نیمه دوم سال ۱۳۸۳ به درخواست سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور دانشگاه صنعتی شریف مجری طرح «اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور» شناخته شد. تیم مطالعاتی این طرح متشکل از مدیران دیروزی و با سابقه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و منتقدین امروزی تحول لایحه بودجه[۵] نتیجه فاز صفر پروژه را در اواخر سال ۱۳۸۴ به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تحویل داد.

▪ در سال ۸۵ در کنار بودجه سالانه کتاب اهداف و برنامه‌ها هم به عنوان ضمیمه ارائه شد.

و بالاخره قبل از اینکه نقطه تمت را بر انتهای این مقاله بگذاریم با تأکیدی بر این نکته که بدون شک الگوی پیشنهادی نیز دارای کاستی هایی است که بایستی در جهت اصلاح آن نقد سازنده داشت، چند بند از عناوین اشکالات روش رایج بودجه نویسی را از پروژه مورد اشاره (که توسط دانشگاه صنعتی شریف انجام شده است) بازخوانی می‌کنیم:

▪ تکثر دستگاهها و ردیف‌های بودجه‌ای و تفصیل سند بودجه.

▪ عدم تعریف ارتباط دقیق بین اهداف بودجه سالانه با اهداف برنامه توسعه.

▪ وجود ضعف در عملیاتی شدن اهداف، استراتژی‌‌ها و سیاست‌های کلی برنامه در بودجه سالانه.

▪ در اقلیت بودن دستگاه‌های ستادی در مقابل دستگاه‌های اجرایی در بررسی بودجه توسط هیأت وزیران.

▪ طرح مجدد پیشنهاد دستگاههای اجرایی از طریق برقراری ارتباط با کمیسیون‌های ذیربط یا فراکسیون‌های خاص.

▪ نبود مکانیزم مشخص برای بررسی لایحه بودجه در کمیسیون خاص مجلس.

▪ بی‌حد و مرز بودن تغییرات لایحه در مجلس.

▪ نبود آئین‌نامه اجرایی مواد ۶۱ ، ۷۱ و ۸۹ قانون محاسبات عمومی.

▪ نبود ضمانت اجرایی ماده ۹۰ قانون محاسبات عمومی.

▪ عدم هماهنگی ماده ۱۱۳ قانون محاسبات عمومی با ماده ۴۰ قانون برنامه و بودجه.

▪ نبود ضمانت اجرایی ماده ۳۴ قانون برنامه و بودجه.

▪ نبود آئین‌نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۱۵ قانون برنامه و بودجه.

▪ نارسایی‌های نظام حسابداری عمرانی براساس دستورالعمل مصوب ۱۳۵۲ [۶]

یزدان رضائی

[۱] ویژگی ساختار دولت آن است که وقتی به شرایطی عادت کرد. دیگر سخت می‌تواند با وضعیت سخت‌تر کنار آید.

[۲] اصرار نمایندگان بر پیگیری شیوه قبلی بودجه‌نویسی است در حالیست که به اعتقاد برخی نمایندگان در روش سنتی سابق نیز قدرت مانور نمایندگان و توانایی آنها در تغییر ارقام بودجه از حدود ۱۰ درصد تجاوز نمی‌کرد.

[۳] رسانه‌های الکترونیک نمایندگان دولت را داودی، برقعی، دانش جعفری، عسگری و کردبچه و نمایندگان مجلس را با هنر، توکلی، عبداللهی و ناداران، حکمی و مفتح ذکر کرده‌اند.

[۴] Finance Statistics Government یا نظام آمارهای مالی دولت که اجرای آن توسط کارشناسان صندوق بین المللی پول مورد تآکید قرار دارد.

[۵] تیم مطالعاتی این پروژه عبارت بودند از آقایان مسعود نیلی، محمدعلی نجفی، مسعود روغنی زنجانی، محمد کردبچه، علینقی مشایخی، جمشید پژویان و حسن درگاهی.

از این تیم آقای محمد کردبچه عضو ستاد بودجه ۱۳۸۷ معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری می باشند.

[۶] به نقل از مقاله دکتر مسعود نیلی با عنوان تحلیلی بر نظام بودجه‌ریزی کشور در ماهنامه صنعت و توسعه (شماره ۴ - بهمن ۸۵)