چهار درس از نهادسازی

بازارها برای زندگی مردم فقیر بسیار بااهمیت هستند و نهادها نقشی مهم در چگونگی تاثیرگذاری بازارها بر استانداردهای زندگی مردم ایفا كرده و به آن ها برای حفظ خود كمك می كند

مسلما مهم‌ترین رویكرد اقتصادی كشور، اجرای سیاست‌های اصل «۴۴» است، اما تجربهء كشورهای مختلف نشان‌داده صرف انجام اقداماتی چون كاستن از بار تصدی‌های دولتی، مقررات‌زدایی، خصوصی‌سازی، آزادسازی قیمت‌ها، آزادسازی تجارت خارجی و...، هر چند ضروری است، اما لزوما نمی‌تواند موجب افزایش كیفیت عملكرد اقتصادی شود. مقالهء حاضر با توجه به این رویكرد ضرورت نهادگرایی برای رشد و توسعهء متوازن را مورد توجه قرار می‌دهد.

● بازار و نهاد

بازارها برای زندگی مردم فقیر بسیار بااهمیت هستند و نهادها نقشی مهم در چگونگی تاثیرگذاری بازارها بر استانداردهای زندگی مردم ایفا كرده و به آن‌ها برای حفظ خود كمك می‌كند. نهادهای كارآمد موجب ایجاد تفاوت در موفقیت اصلاحات بازار می‌شود. بدون وجود نهادهای قضایی قدرتمند كه موجب تضمین اجرای قراردادها می‌شود، فعالیت‌های تجاری برای كارآفرینان بسیار پرخطر خواهد بود. بدون وجود نهادهای كارآمد كنترل‌كنندهء رفتار مدیران، بنگاه‌ها منابع گروه‌های ذی‌نفع خود را تلف می‌كنند. به تبع نهادهای ضعیف به ویژه به فقرا آسیب می‌رسانند. برآوردها نشان می‌دهد كه فساد می‌تواند برای فقرا سه برابر افراد ثروتمند هزینه داشته باشد. برخی از كشورها به طور موفقیت‌آمیزی اصلاحات بازارگرا را برای بهبود اكثریت مردم خود به اجرا درآورده‌اند، ولی در بعضی از كشورها، بازارها به مردم انگیزهء وارد شدن به تجارت گسترده‌تر، توانایی استفادهء كامل از مهارت‌ها و منافع خود و فرصت‌های افزایش درآمد را نمی‌دهند. این سوال پیش می‌آید تحت چه شرایطی اقتصاد بازار می‌تواند عملكردی مطلوب داشته باشد و نتایج _مورد انتظار این عملكرد مناسب را آشكار سازد؟ و چه مجموعهء سیاست‌ها و اقداماتی برای ایجاد شرایط و بستر مناسب برای تكیه بر اقتصاد بازار ضرورت دارد؟ چگونه نهادها می‌توانند موجب ایجاد بازارهای جامع و یكپارچه شوند و رشد باثبات را تضمین كنند و در نتیجه به طور قابل ملاحظه‌ای موجب بهبود درآمد مردم و كاهش فقر شوند؟

اقتصاد بازار تنها هنگامی می‌تواند مسالهء تخصیص منابع و دستیابی به اهداف اقتصادی جامعه را به نحو مطلوب سامان‌دهی كند كه نهادهای پشتیبانی‌كنندهء آن از قبل ایجاد شده باشد. در كشورهای در حال توسعهء جهان مانند: آمریكای لاتین، آسیای مركزی و آفریقا و...، بازارها به خوبی كار نمی‌كنند. یعنی بازارها به آن‌ها انگیزهء لازم را برای ورود به تجارت گسترده‌تر، توانایی استفادهء كامل از مهارت‌ها و منابع خود،‌یا فرصت برای افزایش درآمدها و انباشت دارایی‌های خود نمی‌دهند.

درآمد حاصل از مشاركت در بازار یكی از عوامل مهم در افزایش رشد اقتصادی كشورها و كاهش فقراست. پس چرا برخی از نظام‌های بازاری جامع و یكپارچه هستند و اجازه می‌دهند تا منافع به سوی فقرا و نیز ثروتمندان، مردم روستایی و نیز مردم مناطق شهری جریان یابد؟ و چرا بازارهای دیگر منطقه‌ای و تجزیه شده‌اند؟

● اصلاحات نهادی

اقتصاد‌دان‌های نهادگرا همواره بر این نكته تاكید داشته‌اند كه مسیر اصلاحات اقتصادی از مسیر اصلاحات نهادی می‌گذرد. منظور از اصلاحات نهادی ایجاد نهادهای لازم، اصلاح نهادهای موجود و اصلاح‌‌پذیر و حذف نهادهای ناكارآمد اصلاح‌ناپذیر است، به طوری كه نهادهای اصلاح شده بتوانند به مثابهء بستری مناسب كاركرد روابط اقتصادی را تسهیل كنند. این توصیهء نهادگرایان یك گام اساسی و رو به جلو است.

بازار هنگامی به خوبی كار می‌كند كه دارای قواعد، سازوكارهای اجرایی و نهادهای مورد نیاز برای بهبود مبادلات بازار باشد. به طور كاملا متمایز نهادها موجب انتقال اطلاعات، اجرای قراردادها و حقوق مالكیت و كنترل درجهء رقابت می‌شوند و در انجام این كار به مردم برای ورود به فعالیت‌های بازاری مثمرثمر فرصت و انگیزه‌های لازم را می‌دهند. پرسش این است كه این نهادهای بازاری از كجا نشات می‌گیرند؟ نهادها می‌توانند توسط دولت‌ها یا جوامع ایجاد شوند و می‌توانند رسمی یا غیررسمی باشند.

● نهاد سازی

ایجاد نهادها مستلزم گذشت زمان است و فرآیند آن در درون هر كشور به دلیل تضادهای سیاسی یا اقتصادی و شرایط اجتماعی ممكن است متوقف شود یا روند رشدیابنده به خود بگیرد. نهادسازی عموما یك فرآیند تجمعی است كه در آن تغییرات وسیع در حوزه‌های مختلف از تغییرات در سایر حوزه‌ها حمایت و آن را تكمیل می‌كند. پیدا كردن حوزه‌هایی كه در آن پیشرفت باید صورت گیرد مهم است. تغییرات در یك حوزه می‌تواند موجب فشار بر تغییرات در سایر حوزه‌ها شود.اصلاحات از نظر سیاسی برای تمام كشورها تغییراتی دشوار در طول زمان است.از نهادسازی چهار درس مهم می‌توان آموخت:

۱) نهادها باید برای تكمیل وضع موجود برحسب رفتار سایر نهادهای حمایت‌كنندهء رسمی و غیررسمی، توانایی‌های انسانی و فن‌آوری‌های در دسترس، طراحی شوند. دلیل این امر این است كه موضوعاتی چون در دسترس بودن و هزینهء نهادهای حمایت‌كننده، سطوح موجود فساد، درجهء شفافیت و ظرفیت انسانی و فن‌آوری اساسی، عوامل اصلی تعیین‌كنندهء تاثیر یك نهاد خاص هستند. همین مساله نشان می‌دهد كه چرا نهادهایی كه به اهداف خود در كشورهای صنعتی دست می‌یابند در كشورهای در حال توسعه در این زمینه موفق نیستند. بخش عمده‌ای از اقدامات برای نهادسازی با هدف اصلاح وضع موجود برای تكمیل سایر نهادها و برای تشخیص این كه چه چیزی نباید ایجاد شود یا در یك زمینهء خاص بنا نهاده شود، دقیقا به اندازهء تشخیص این كه چه چیزی باید انجام شود، صورت می‌‌گیرد. بهترین اقدام در طراحی نهادی یك مفهوم ناقص است.

۲) باید برای شناسایی نهادهایی كه موثر هستند و نهادهایی كه تاثیرگذار نیستند، نوآوری به خرج داد. حتی در كشورهایی با درآمد و ظرفیت‌های مشابه، به دلیل تفاوت‌های موجود در شرایط منطقه‌ای-تفاوت‌هایی كه ناشی از هنجارهای اجتماعی یا شرایط جغرافیایی متغیر هستند-نوآوری می‌تواند به شناسایی اشكال جدید نهادی كمك كند. كشورها می‌توانند از گسترش نوآوری‌های موفقیت‌آمیز و استفاده از نوآوری‌های بخش خصوصی منتفع شوند. ولی همچنان باید ظرفیت لازم را برای پذیرش عواقب آزمایش‌ها داشته باشند.

۳) نهادها باید گروه‌های مختلف بازیگران بازار را از طریق جریان آزاد اطلاعات و تجارت آزاد با یكدیگر مرتبط كنند. مبادلهء كالاها و خدمات خارج از شبكه‌ها موجب ایجاد تقاضا برای نهادهای حمایت‌كننده از بازار خواهد شد. مبادلهء اطلاعات از طریق بحث آزاد موجب ایجاد تقاضا برای تغییرات نهادی از طریق به حساب آوردن مردم، تغییر رفتارها و ارایهء نظرها برای ایجاد تغییراتی خارج از جامعهء مورد نظر می‌شود. بنابراین، مرتبط كردن گروه‌های مختلف مردم در شبكه‌های اطلاعات و تجارت آزاد كه موجب دسترسی بیش‌تر به بازارها می‌شود، یك اولویت برای سیاستگذارانی است كه به ایجاد نهادهای حمایت‌كننده از بازار اقدام می‌كنند.

۴) نهادها باید موجب افزایش رقابت میان حوزه‌های قدرت، بنگاه‌ها و افراد شوند. رقابت بیش‌تر موجب افزایش اثربخشی نهادهای موجود، تغییر در انگیزه و رفتارهای مردم و ایجاد تقاضا برای نهادهای جدید می‌شود. در كشورهای در حال توسعه، اغلب به دلیل ساختارهای نهادهای موجود، رقابت بسیار كمی وجود دارد. رقابت میان حوزه‌های قدرت تا حدود زیادی بیانگر نهادهای موفق و بهبود تقاضا برای این نهادهاست. رقابت میان بنگاه‌ها و افراد نیز همین وضعیت را دارد.

● چگونگی حمایت نهادها از بازارها

فروشندگان كوچك در مبادلات بازارهای نقدی فعال هستند كه در آن خریداران و فروشندگان به صورت چهره به چهره با مبادلهء منصفانه محصولات استانداردی كه تشخیص كیفیت آن ساده است، مواجه هستند. بنگاه‌های بزرگ چندملیتی كه محصولات متفاوت‌تری را مبادله می‌كنند، با مشكلات بزرگ‌تری در تشخیص كیفیت مواجهند و باید تفكیك بیش‌تری از نظر زمان و فضا بین یك بخش از مبادله و بخش دیگر برقرار كنند. اغلب اقتصادها دارای هر دو نوع بازارهای مورد اشاره در بالا هستند. ولی بازارهای نوع اول در كشورهای در حال توسعه عمومیت بیش‌تری دارد و بازارهای نوع دوم در كشورهای صنعتی گسترده‌تر است.

بازارهای توسعه یافته یعنی بازارهای جهانی‌تر، جامع‌تر و یكپارچه‌تر، فرصت‌و حق انتخاب بیش‌تری ارایه می‌كنند. بازارهای توسعه‌نیافته، عمدتا در كشورهای فقیر، بیش‌تر جنبهء منطقه‌ای و تجزیه شده دارند. در نتیجه، در مقایسه با كشاورزان كانادایی، كشاورزان فقیر در بنگلادش فرصت‌های كم‌تری و نهادهای رسمی كم‌تری مانند بانك‌ها و دادگاه‌های رسمی برای كاهش مخاطرات و نیز افزایش فرصت‌های پیش روی خود دارند.

سوال این است كه چه عاملی فرصت‌های بازار را محدود می‌كند؟ پاسخ عبارت است از: هزینه‌های مبادلهء ناشی از اطلاعات اندك و تعریف و اجرای ناقص مالكیت و نیز موانع موجود بر سر راه ورود مشاركت‌كنندگان جدید. چه چیزی موجب افزایش این فرصت‌ها می‌شود؟ نهادهایی كه بازده حاصل از مبادلهء بازار را افزایش داده و خطرات را كاهش می‌دهند، موجب افزایش كارآیی می‌شوند.

با وجود این، تمام نهادها موجب گسترش بازارهای جامع نخواهند شد. طرح‌های نهادی كه از طریق شرایط تاریخی تكامل می‌یابند یا توسط سیاستگذاران هدایت می‌شوند ضرورتا برای تمام جوامع یا برای رشد اقتصادی و كاهش فقر بهترین هستند. برای مثال، دفاتر دولتی بازاریابی كشاورزی در آفریقا، به جای كمك به كشاورزان، اغلب منجر به درآمد پایین‌تر برای آن‌ها شده است.

چالش اصلی برای سیاستگذاران، شكل دادن به توسعهء نهادی به شیوه‌هایی است كه موجب تقویت توسعهء اقتصادی شود.

ساختارهای نهادی به طور قابل ملاحظه‌ای در كشورهای مختلف و در زمان‌های مختلف متفاوت است. بانك‌ها، بنگاه‌ها و كشاورزان خود را سازمان‌دهی و با یكدیگر به شیوه‌های متفاوت مقابله می‌كنند. در برخی از كشورها قوانین ورشكستگی به نفع بستانكاران است و در دیگر كشور‌ها به نفع بنگاه‌های بدهكار. در كشورهای صنعتی، برخی از بنگاه‌ها دارای مالكیت متمركز هستند و در كشورهای دیگر مالكیت پراكنده وجود دارد. برخی از كشاورزان كالاهای خود را از طریق تعاونی‌ها به بازار عرضه می‌كنند، ولی دیگران از طریق عقد قرارداد با تجار این كار را انجام می‌دهند.

نهادهای دولتی نیز به همین گونه متفاوت هستند. در برخی از كشورها دولت‌ها به شدت متمركزند، در كشورهای دیگر، بخش عمدهء قدرت به دولت‌های محلی واگذار شده است. هنجارها و رفتارهای اجتماعی مرتبط با مبادلات بازار نیز در كشورهای مختلف با یكدیگر تفاوت دارد. در برخی از كشورها، ورشكستگی لكهء ننگ ابدی تلقی می‌شود، در حالی كه در دیگر كشورها، یك مساله معمول تجاری است.ضرورتی ندارد كه نهادها حتما شكل قوانین و مقررات رسمی به خود گیرند. آن‌ها می‌توانند ترتیبات غیررسمی، مبتنی بر هنجارهای اجتماعی باشند. این نهادها در مبادلات تجاری هم در كشورهای غنی و هم در كشورهای فقیر با اهمیت هستند. نهادهای غیررسمی در كشورهای فقیر با اهمیت بوده و این نهادها به ویژه در نواحی فقیرتر، از اهمیت بیش‌تری نسبت به نهادهای رسمی برخوردارند. در كشورهای فقیر، وضعیت خاصی حكمفرماست، در این كشورها بیش‌تر مردم در خارج از چارچوب‌های رسمی یا عمومی فعالیت می‌كنند. در چنین شرایطی وجود شبكه‌های غیررسمی موجب افزایش مبادلات می‌شود.

همچنین خانوارها در مقایسه با خانواده‌های ثروتمند دسترسی بیش‌تری به منابع غیررسمی دارند.به طور آشكار، هیچ‌گونه مسیر منحصربه‌فردی برای رشد و كاهش فقر وجود ندارد. اشكال نهادی متفاوت كه امروزه در بازارهای توسعه‌یافته وجود دارد در واكنش به تاریخ خاص هر كشور تكامل یافته است. نیروهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی موجب شكل‌گیری نهادهای عمومی و خصوصی در كشورها می‌شود. برای مثال در ژاپن قرن نوزدهم اصلاحات امپراتوری میجی حجم گسترده‌ای از نظریه‌ها و اشكال جدید نهادی را به دنبال داشت. در بسیاری از مناطق به شدت فقیر دنیای امروز، نهادسازی مولد به وسیلهء تضادهای سیاسی و اجتماعی به تاخیر افتاده است. یكی از ویژگی‌های اساسی تمام نظام‌های بازار در كشورهای صنعتی وجود دولتی قوی است كه می‌تواند از نظام قانونی رسمی كه مكمل هنجارهای رایج است، حمایت كند و نیز وجود دولتی است كه خود به قوانین احترام می‌گذارد و از اقدامات مستبدانه خودداری می‌كند.

ایجاد نهادهای بازاری كارآمد، چالش اصلی برای جوامع و اقتصاد آنان است. نهادهایی كه از بازار حمایت می‌كنند از طریق اثر قدرتمند خود بر رشد اقتصادی، نیرویی با اهمیت برای كاهش فقر به شمار می‌روند. همچنین شواهد فزاینده‌ای وجود دارد كه نشان می‌دهد هزینه‌های شكست نهادی اغلب به فقیرترین افراد جامعه تحمیل می‌شود. فساد نوعی مالیات است كه بیش‌ترین آسیب را به افراد فقیر وارد می‌كند، این آسیب هنگامی كه افراد فقیر خواهان دریافت خدمات عمومی هستند، از طریق تقاضای اندك برای رشوه‌خودنمایی می‌كند. در بسیاری از موارد، نظام‌های قانونی و قضایی به دلیل بی‌سوادی و ناتوانی در ارایهء شكایت قانونی به خوبی در خدمت فقرا قرار ندارند. شكست دولت برای حمایت از مالكیت اغلب به گونه‌ای نامناسب موجب آسیب رسیدن به فقیرترین مردم می‌شود، زیرا آن‌ها قادر نیستند برای حمایت از خود در مقابل آسیب‌ها اقدامی انجام دهند.

شكست نهادهای مربوط به سیاست عمومی برای ایجاد یك محیط با ثبات اقتصاد كلان نیز فشار بیش‌تری را بر فقرا وارد می‌آورد. فقرا اغلب در مقابل بحران‌های اقتصاد كلان آسیب‌پذیرتر هستند و بررسی‌های بین كشوری نشان می‌دهد كه مردم فقیر به طور نامناسبی در معرض تورم، به عنوان یكی از مهم‌ترین نگرانی‌ها قرار دارند. همچنین عدم دسترسی به نهادهای مالی كه فقرا را قادر می‌سازد تا در زمان مناسب پس‌انداز و در هنگام نیاز به منابع مالی استقراض كنند، موجب می‌شود كه در مقابل كسادی‌های اقتصادی آسیب‌پذیر شوند.نهادهای خصوصی همیشه در خدمت منافع فقرا یا افراد محروم جامعه نیستند. انحصارهای خصوصی اغلب قیمت‌های بالایی را برای كالاهای ضروری كه در آن اجازهء دسترسی بیش‌تر گروه‌های مختلف به كالا را می‌دهد، دریافت می‌كنند. سازوكارهای بحث‌های غیررسمی محلی ممكن است به نفع گروه‌های خاص منحرف شود و شبكه‌ها یا انجمن‌ها نیز بر اساس روابط اجتماعی ممكن است افرادی را كه عضویت ندارند محروم كنند.

رابطهء مثبت بین توسعهء اقتصادی و شاخص‌های موفقیت نهادی تاحدود زیادی مستندسازی شده است. مطالعات انجام شده، نشان‌دهندهء طیف گسترده‌ای از نهادهایی است كه از بازارها حمایت می‌كنند.

سید حسین امامی