لزوم تغییر ساختار اداری به منظور مبارزه با فساد اداری

یکی از عوامل مهمی که نشان می دهد چرا فساد اداری از میان نمی رود و منشأ فساد آن چیست رابطه نظام اقتصادی و اجتماعی با فساد اداری است

یکی از عوامل مهمی که نشان می‌دهد چرا فساد اداری از میان نمی‌رود و منشأ فساد آن چیست رابطه نظام اقتصادی و اجتماعی با فساد اداری است. در جامعه‌ای که نیروی محرک آن پول است، پول و تلاش برای به دست آوردن آن عامل تعیین کننده موفقیت در کسب و کار و رفاه شخصی و معیار ارزشیابی فرد در جامعه است.

یکی از عوامل مهمی که نشان می‌دهد چرا فساد اداری از میان نمی‌رود و منشأ فساد آن چیست رابطه نظام اقتصادی و اجتماعی با فساد اداری است. در جامعه‌ای که نیروی محرک آن پول است، پول و تلاش برای به دست آوردن آن عامل تعیین کننده موفقیت در کسب و کار و رفاه شخصی و معیار ارزشیابی فرد در جامعه است. در واقع قدرت سیاسی نیز در این جامعه بر اساس پول قرار دارد.

در جامعه مانند جامعه ما که در آن یک بخش خصوصی و یک بخش بزرگ دولتی و منابع قابل ملاحظه‌ای وجود دارد و بخش دولتی در حوزه‌های مختلف اقتصادی (تولید و توزیع) فعالیت می‌کند رقابت برای بدست آوردن و تصاحب منابع هم از سوی اعضای بروکراسی (به صورت کسب حقوق و امتیازات بیشتر، رانت خواری، سوء استفاده مالی و اختلاس وجوه دولتی) به وجود می‌آید و هم از سوی بعضی گروههای ذینفع خارج از بروکراسی (برای بدست آوردن امتیازات دولتی، وام‌ها، کمک‌ها، سفارشات و ... به منظور کسب سود).

برای این منظور صاحبان مؤسسات اقتصادی، شرکت‌ها و سازمانهای بخش خصوصی علاقمندند تماس‌ها و ارتباطات غیر رسمی نزدیک با مقامات رسمی در رده‌های بالای دستگاه اداری موقعیت تصمیم‌گیر برقرار کنند زیرا این مقامات می‌توانند سفارشهای سود آوری به آنها بدهند و به اصطلاح قراردادهای "نان و آب دار" به آنها ببندند و یا امتیازات انحصاری، وام و سایر کمک‌های دولتی به آنها اعطا کنند.

با آغاز قرن بیست و یکم، ضرورت ایجاد تحول در نظام اداری و انجام اصلاحات ساختاری با وضوح بیشتری نمایان می‌شود. در جهان متحول که منابع آن در برابر نیازها و انتظارات، روز به روز کاستی می‌گیرد، دولت‌ها برای کارآمد شدن تحت فشارهای شدیدی هستند و از ساز و کارهای گوناگون برای رفع مشکلات یاری گرفته‌اند. ابزارهای اصلاحی دولت‌ها در زمینه‌های مختلف شکل گرفته‌اند اما از آن میان، آسیب‌شناسی اداری بیشترین کاربرد را در کشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه داشته است.

تجربه جوامع پیشرفته امروزی نشان می‌دهد این جوامع تنها پس از اصلاحات اجتماعی و سیاسی همه جانبه از جمله اصلاح ساختار اداری به ویژه ایجاد سازمانهای نوین و استفاده از فناوری جدید به پیشرفت اقتصادی و فرهنگی و بالا بردن سطح زندگی مردم خود دست یافته‌اند. کشورهای توسعه نیافته به دلیل ضعف‌های گوناگون در رده "نظام‌های ناکارآمد" قرار دارند و این از مشخصه‌های مهمی است که وقتی با شرایط دیگری جمع شود و در کنار آنها قرار گیرد عاملی در تثبیت وضعیت توسعه نیافتگی و تشدید آن می‌شود.

در نظام اداری ناکار آمد، انواع بی‌نظمی به صور و اشکال گوناگون ظهور می‌کنند از جمله پیچیدگی بیش از حد، نارسایی و نقص در قوانین و مقررات و اجرای آنها، بی‌توجهی نسبت به قوانین و دستورات مقامات و رده‌های بالا توسط مأموران و رده‌های مراتب پائین، ضعف نیروی انسانی، سازش کار‌گزاران دولتی با افراد و گروههای با نفوذ، شالوده‌های سست و نامتناسب سازمانی، انحصار مشاغل، ضعف سیستم مدیریت و ..... که در نهایت این بی‌نظمی‌ها و به عبارت دیگر این الگوهای رفتاری بر روی هم تأثیر گذاشته و حتی اثر یکدیگر را تشدید می‌نمایند.

نکته مهم دیگری که پرداختن به آن با تأکید بر زوایای مختلف ضرورت دارد این است که نظام اداری در این گونه کشورها به علت عدم تعیین کمیت و کیفیت نظام‌های اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی عاری از معیارهای مناسب اجتماعی، اقتصادی و .... بوده و نتیجه چنین کمبودهایی عدم موفقیت این نظام در به کار گیری همه امکانات دستگاههای اجرایی و قوانین و مقررات به صورت مجموعه‌ای هماهنگ و جهت دار در خدمت اهداف جامعه خواهند بود.

به طور کلی می‌توان گفت که عامل اصلی سبب‌ساز لزوم تحول و اصلاح در مدیریت دولتی، معضلات ناشی از اندیشه‌های کلاسیک مدیریت دولتی است اما دو عامل دیگر نیز موجب تردید در مبناهای فکری آغازین شد:

۱) موفقیت‌های بخش خصوصی

۲) تغییرات شرایط جهانی

در گزارش دفتر حسابداری آمریکا آمده است:

"بیش از دو دهه است که شماری از سازمانهای بخش خصوصی تشخیص داده‌اند که باید فرهنگ و فرایندهای خود را در جهت بقا در مواجهه با تغییرات شدید محیط، تغییر دهند در نتیجه آنها اختیار را نامتمرکز کرده‌اند. ساختارهای سازمانی را پهن کرده و بر شمار کارکنانی که با عوامل محیطی درگیرند افزوده‌اند. توجه خود را بر نیازهای مشتری متمرکز نموده و این تغییرات به بهبود کیفیت، سرعت و پاسخگویی آنها افزوده است".

استفاده از تجربه بخش خصوصی در بخش دولتی به نهضت مدیریت گرایی مشهور شد که مفهوم آن این است که مدیریت دولتی نیز باید مانند بخش خصوصی عمل کند و تأکید اصلی آن بر کارایی باشد نه چیز دیگر. بدین منظور مدیریت دولتی به سمت بازاری کردن خود حرکت کرد که دو مبحث کوچک سازی و خصوصی سازی در آن بسیار جدی گرفته شد.

بخش خصوصی بعد از دهه ۱۹۹۰ با توجه به رقابت جهانی و سرعت مواجهه با تغییرات، اختیار را نامتمرکز کرد، سلسه مراتب را کاهش داد، بر عامل کیفیت تأکید کرد و به مشتریان خود نزدیک شد در نتیجه در ذهن بسیاری از مؤلفان رشته مدیریت دولتی این تصور به وجود آمد که چون بازارها شکل کارآمدتری از تخصص را فراهم می‌آورند و رقابت و حاکمیت مشتری هزینه کمتری به بار می‌آورد باید شرایطی فراهم شود که مدیریت دولتی نیز مانند مدیریت در بخش خصوصی عمل کند.

اما مدیریت دولتی با چالش دیگری هم روبرو بود و آن تغییر شرایط محیطی و لزوم انطباق و مواجهه با آن بود. بعد از دهه ۱۹۷۰ اقتصاد جهانی دگرگون شد. ورود به بحث تجارت آزاد، رقابت جهانی و تأکید بر بهره‌وری، رقابت شدید بین دولت‌ها، توسعه تکنولوژی اطلاعات و نارضایتی عمومی از عملکرد دولتها موجب شد که این سئوال به ذهن اندیشه‌وران برسد که آیا مدیریت دولتی در چنین محیط رقابتی و دگرگونی‌پذیری می‌تواند بهترین باشد؟ جواب آنها به یقین منفی بود به همین سبب اعتقاد داشتند که ساختار، فرایند و محتوای فعالیت‌های دولت باید تغییر کند.

اما در کشور ما ساختار اداری جدید در حدود یک قرن پیش از مدل بوروکراسی فرانسه و بلژیک اقتباس شد بدون اینکه مانند جوامع مدرن سیر تکاملی را طی کرده باشد. در نخستین مرحله پیدایش و توسعه آن (پیش از انقلاب مشروطیت) به دلیل آنکه ساختار اجتماعی و نظام سیاسی عقب مانده‌ای که در آن زمان وجود داشت مانع مهمی در راه استقرار استقرار بوروکراسی مدرن بود، سازمان اداری جدید بیشتر روی کاغذ باقی ماند و با آن چه در عمل وجود داشت تفاوت بسیار زیادی می‌کرد. در واقع الگوی جدید بوروکراسی اقتباس شده از غرب بر ساختار کهنه و سنتی نظام اداری پیشین به گونه‌ای شتابزده و بدون اصلاح ساختار اجتماعی و سیاسی پیدا شد. تازه پس از انقلاب مشروطیت به ویژه در یکی دو دهه پیش از جنگ جهانی دوم و دو سه دهه پس از آن بود که با پیدایش دولت ملی بوروکراسی جدید در کشور ما شکل گرفت هر چند که ویژگی‌های اجتماعی، فرهنگی و سیاسی به ویژه تأثیر نظام سیاسی که همچنان تا کنون باقی است به تدریج باعث روی آوردن بسیاری از کارمندان دستگاه اداری به ویژه در سطوح میانی و پائین تر به فعالیت‌های واسطه‌گری و گسترش فساد اداری گردید. حاکمیت روابط به جای ضوابط و حامی پروری و خویشاوند نوازی افزایش یافت. ایجاد سازمان‌های اداری موازی به ویژه تأسیس شرکت‌های جدید دولتی از عوامل دیگری بود که هزینه‌های دستگاه اداری را به شدت افزایش داد و به گسترش فساد اداری کمک نمود بدین سان دستگاه ادرای همچنان متمرکز و با ویژگی‌های خاص گرایانه و غیر عقلانی و ناکارا باقی مانده و هیچ گونه اصلاح اساسی در آن به عمل نیامده است. اقدامات جزیی و اندکی هم که گاهی برای افزایش کارایی در برخی سازمانها صورت گرفته نتوانسته تأثیر قابل توجهی در کاهش مسائل و مشکلات کنونی دستگاه اداری و بهبود کارایی آن داشته باشد و اغلب بی‌نتیجه مانده است.

● پیشینه تاریخی فساد اداری در ساختار اداری امروز ایران

فساد طبق تعریفی که در فرهنگ "وبستر(۱)" آمده است عبارتست از "پاداش نامشروع که برای وادار کردن فرد به تخلف از وظیفه تخصیص داده می‌شود". به عبارت دیگر فساد اداری عبارت از استفاده غیر قانونی از اختیارات اداری دولتی برای نفع شخصی است. در این تعریف به طور ضمنی فرض شده است که مجموعه‌ای از قوانین و ضوابط مدرن اداری وجود دارد که چهار چوب فعالیت‌های مجاز اداری را تعیین می‌کنند، آنگاه هر گونه رفتار اداری که مغایر با این قوانین بوده و انگیزه ارتکاب آن انتفاع شخصی باشد فساد اداری تلقی می‌شود. چنین تعریفی از فساد هنگامی جامعیت می‌یابد که قوانین اداری کامل، واضح، عادلانه و فراگیر باشند و برای کلیه فعالیت‌های اداری و دولتی ضوابط دقیقی را معرفی کنند. لیکن نباید فراموش کرد که در هر جامعه گروهی از افراد، نفوذ و قدرت سیاسی بالایی دارند و می‌توانند برای انتفاع شخصی، قوانین را تغییر دهند. چنین رفتارهایی بر اساس تعریف فوق، فساد تلقی نمی‌شود چون با نقض قوانین همراه نیستند این نکته مهمترین نقص تعریف فساد اداری می‌باشد.

نگاهی به ویژگی‌های ساختار ادرای سنتی و محیط اجتماعی و سیاسی آن در مرحله نخست پیدایش و توسعه بوروکراسی امروزین در ایران به روشن شدن این مطلب کمک می‌کند. در نظام استبدادی پیش از مشروطیت، دستگاه اداری دولت در واقع ماشین عظیم زور و ستم بود که بر اساس سیستم مقاطعه کاری قرار داشت؛ به مقاطعه دادن درآمدهای مختلف دولت مرسوم و رایج بود. هدف این سازمان بزرگ برداشت درآمدها و ثروت جامعه بود نه انجام دادن خدمات عمومی یا توسعه اقتصادی که هدف دولتهای امروزی است. بنابراین دستگاه اداری دولتی در واقع وسیله استفاده شخصی و کسب ثروت در دست مقامات رسمی بود. بیشتر مقامات بالای اداری در دست شاهزادگان،‌ امرا، خوانین و مالکان بزرگ بود. رشوه‌خواری، تقلب، اخاذی و سرقت در دستگاه اداری رایج بود و مقامات بالای اداری و رجال سیاسی در این اعمال با یکدیگر رقابت می‌کردند.

● فساد اداری در ساختار اداری جدید ایران

پس از ایجاد بوروکراسی جدید در ایران که همراه با ایجاد دولت ملی و ارتش ملی بود برخی از شیوه‌های فساد اداری که در گذشته وجود داشت از میان رفت. همانگونه که ذکر شد در دوره پیش از مشروطیت اصولاً هدف دولت و دیوان سالاری برداشت ثروت‌ها و درآمدها بود و فساد اداری اساساً حالت سیستمی داشت. با ایجاد بوروکراسی مدرن، فساد اداری کاملاً از میان نرفت اما بسیار کاهش یافت. مدرنیزه کردن دولت، ایجاد دولت ملی، ارتش ملی و بوروکراسی مدرن به از میان رفتن شیوه‌های فساد اداری که پیش از آن رایج بود کمک کرد. ایجاد سازمانها و نهادهای نوین، اصلاح نظام مالیاتی و معمول گردیدن قوانین جدید که از کشورهای اروپایی اقتباس گردید و نیز محدود شدن قدرت‌های محلی و ایجاد حکومت متمرکز، نفوذ بوروکراسی نوین دولتی را به سراسر کشور گسترش داد و به کاهش فساد اداری کمک کرد.

در جریان جنگ جهانی دوم و اشتغال کشور با وجود شرایط سخت اقتصادی هنوز فساد اداری در سطحی گسترده همچون سالهای بعد رواج نداشت اما از سالهای دهه ۱۳۴۰ که درآمد دولت بیش از پیش وابسته به نفت شد و به ویژه در دهه ۱۳۵۰ که با افزایش ناگهانی قیمت نفت در آمدهای نفتی ایران تقریباً چهار برابر شد فساد اداری رو به گسترش نهاد.

با پیروزی انقلاب اسلامی و تأکید مقامات عالیه کشور مبنی بر افزایش شفافیت عملکرد‌ها، پاسخگویی سازمان‌های دولتی و مبارزه با فساد اداری و تهیه و تصویب قوانین و بخش‌نامه‌های بسیاری در این زمینه، همه حاکی از وجود اراده سیاسی لازم برای حرکت

منسجم به سوی مبارزه با فساد اداری بود اما تا رسیدن به نقطه مطلوب فاصله زیادی داریم. دولتی شدن بیش از پیش اقتصاد کشور، به وجود آمدن شبکه‌های اجتماعی غیر رسمی، شبکه قاچاق کالا و گسترش وظایف حکومت در زمینه واردات مواد غذایی، دارویی، کاغذ و کالاهای فراوان دیگر، ناکارآمدی دستگاههای نظارتی، عدم ایفای نقش مناسب نهادهای مدنی در نظارت بر عملکرد نظام اداری، ضعف نظام ارزیابی عملکرد، فقدان نظام کنترل مدیریت، نارسا بودن شیوه‌ها و روش‌های اداری و قدیمی بودن آنها، مبهم بودن قوانین و مقررات، ناکارآمدی ساختارهای اداری، دخالت بیش از حد دولت در امور اقتصادی و انحصارات دولتی همراه با سوء تدبیرها، زمینه گسترش فساد را فراهم نمود به گونه‌ای که افکار عمومی و شهروندان از این وضعیت ابراز نارضایتی و نگرانی کردند. در همین راستا در تاریخ ۱۰/۲/۸۰ فرمان مهمی از سوی مقام معظم رهبری در جهت مبارزه با فساد در نظام اداری و اقتصادی کشور صادر گردید. در این فرمان تأکید شده است که "خشکانیدن ریشه فساد مالی و اقتصادی و عمل قاطع وگره‌گشا در این باره مستلزم اقدام همه جانبه به وسیله قوای سه گانه مخصوصاً دو قوه مجریه و قضائیه است".

از این رو سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور طرح مطالعاتی تدوین برنامه مبارزه با فساد و ارتقای سلامت در نظام اداری را در دستور کار خود قرار داد. سپس ادامه تدوین و اجرایی کردن آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرده شد.

مسایل اداری سازمانهای خدماتی دولتی و ضعف‌ کارایی آنها در پاسخ‌گویی به نیازهای جامعه همواره مورد توجه کارشناسان بوده است و در طی سالهای گذشته هم گام‌هایی در جهت اصلاح برداشته شده است اما دست اندرکاران و مردم کماکان از عدم کفایت خدمت رسانی سازمانهای دولتی ابراز نارضایتی می‌کنند. دولت هم با توجه به همین واقعیت‌ها، اصلاحات اساسی در سیستم اداری را در قالب تحول اداری در چارچوب برنامه سوم در دستور کار خود قرار داد.

مطابق نتایج حاصل از یک مطالعه در اقتصاد ایران، یک ارتباط قوی و مثبت بین بودجه دستگاههای دولتی و فساد اداری وجود دارد لذا عمده‌ترین گام، کاهش حجم دستگاههای دولتی یا به عبارتی دیگر کوچک کردن بخش دولتی است که می‌تواند نقش مهمی در کاهش بودجه دولت و هم زمان کاهش فساد اداری داشته باشد. اجرای سیاستهای خصوصی‌سازی عامل مهمی در کوچک کردن بخش دولتی به حساب می‌آید. افزون بر آن، افزایش انضباط مالی و اقتصادی در هزینه کردن بودجه دستگاههای دولتی امری ضروری است. در این راستا پوشش بیش‌تر و مؤثرتر دستگاههای حسابرسی و نظارتی گام مهمی به شمار می‌رود. در این میان نقش سازمان بازرسی کل کشور و عملکرد آن بیش از مراجع دیگر مورد توجه و توقع مردم و مقامات است. این سازمان با وجود کمبودهای مالی، پرسنلی و قانونی، توان خود را در جهت نظارت بر اجرای صحیح قوانین و حسن جریان امور در دستگاههای اداری به کار گرفته است اما نکته قابل توجه این است که با گستردگی ادارات، سازمانها، نهادها، ارگانها و شرکتهای موجود و اشتغال نیروی چند میلیونی در آنها احاطه کامل سازمان بر همه این موارد و تحقیق بموقع درباره ارتشاء، سوء استفاده‌ها و کشف آنها در وضعیت موجود، کار راحتی به نظر نمی‌رسد.

به هر حال تجربه طولانی بوروکراسی جدید ایران نشان می‌دهد که اقدامات جزیی و پراکنده یا موسمی و نگریستن به مسائل بوروکراسی از دیدگاهی صرفاً فنی و بدون بررسی و تحلیل جامعه شناختی ساختار اداری به هیچ عنوان راه درمان بیماری مزمن دستگاه اداری کشور نخواهد بود و جز با اصلاحات اساسی مسائل فراوان موجود در نظام اداری به ویژه فساد اداری حل نخواهد شد.

با در نظر گرفتن مسائل ویژه‌ای که در شرایط کنونی جامعه مطرح می‌شود چنانچه توسعه را مهم‌ترین هدف دولت در نظر بگیریم و از آنجا که برنامه‌های توسعه به رهبری بوروکراسی و از طریق دستگاه اداری اجرا می‌شود اهمیت اصلاح ساختار اداری به روشنی نمایان می‌گردد. بدون اصلاح ساختار اداری و افزایش کارایی سازمانهای رسمی، نظام اداری به جای آنکه نقش تسهیل کننده و پیش برنده در توسعه داشته باشد می‌تواند به مانع عمده‌ای در اجرای برنامه‌های توسعه تبدیل شود.

نویسنده: آیت باقری

پی‌نوشت‌ها:

۱- Webester

منابع و مأخذ:

۱- فرجاد، محمد حسین. بررسی مسائل اجتماعی ایران: فساد اداری- اعتیاد- طلاق. (تهران: اساطیر، ۱۳۷۷)

۲- حبیبی، نادر، فساد اداری (عوامل مؤثر و روشهای مبارزه). (تهران: اساطیر، ۱۳۷۷)

۳- عباس زادگان، محمد. فساد اداری (تهران: دفتر پژوهشهای فرهنگی، ۱۳۸۳)

۴- صمدی، عباس. تحول اداری چرا؟ به چه هدف؟ و چگونه؟ فصلنامه تحول اداری، ۱۳۸۰، شماره ۳۳

۵- مجموعه مقالات دومین همایش علمی و پژوهشی نظارت و بازرسی در کشور. (تهران: سازمان بازرسی کل کشور- دانشکده مدیریت دانشگاه تهران، ۱۳۸۰)