بحران مالی شهرداری های آمریکا

جای نگرانی نیست

هریسبورگ نهمین شهر بزرگ پنسیلوانیا است، یک مرکز صنعتی فرسوده و پژمرده حوالی رودخانه سوسکوآنا که عمده شهرت آن به خاطر استقرار مرکز فرمانداری است.

با این وجود این شهر سال ۲۰۱۰ از هر گوشه جهان توجه سرمایه‌گذاران را به خود جلب می‌کرد، کسانی که می‌ترسیدند – و خیلی‌هایشان هنوز می‌ترسند – این شهر یکی از اولین قربانیان اوضاع آشفته مالی باشد. اولین شهر از زنجیره شهرهای آمریکایی که انتظار می‌رود کفایت مالی پرداخت بدهی‌هایشان را نداشته باشند یا اعلام ورشکستگی کنند.

رکود البته، نقش کمک‌کننده‌ای ندارد. در هر رکود اقتصادی، درآمدهای مالیاتی پایین می‌آیند و در عین حال نیاز به برنامه‌های اجتماعی – مثل غذا دادن به گرسنگان، بیمه بیکاری و غیره – افزایش می‌یابد. هر دو عامل فشار مضاعفی بر بودجه ایالتی و فدرال وارد می‌آورند و وضعیت خطرناک می‌شود. برای خود واشنگتن این مساله عمده‌ای نیست: دولت خیلی ساده از کسری بودجه استفاده می‌کند، اما برای تمام ایالت‌ها و شهر روستاها به جز ورمونت، لازم است که در هر زمانی (رکود یا غیر آن) میزان منابع ورودی و خروجی شان باهم تناسب داشته باشد.

طی دوره‌های رکود، فرمانداری‌های محلی و ایالتی هزینه‌هایشان را کاهش داده و به دنبال منابع جدید درآمد می‌گردند. از ذخیره روزهای بارانی که در روزهای رونق انباشته شده است، استفاده می‌کنند. هزینه‌های غیرضروری را می‌زنند. مالیات‌ها و کارمزد خدمات را بالا می‌برند. کارمندانشان را اخراج می‌کنند، حقوق‌ها را پایین می‌آورند، پرداخت‌های بازنشستگی را کم می‌کنند، بودجه مدارس را نحیف‌تر می‌کنند، پروژه‌های ساختمانی را نیمه کاره می‌گذارند، خدمات آتش‌نشانی و پلیس هم کمتر می‌شود. گاهی اوقات هم برای سرپا ماندن اوراق قرضه منتشر می‌کنند.

بیشتر مواقع اوراق قرضه شهرداری‌ها، اوراقی کم ریسک، مطمئن و کم بازده است. البته کاملا معادل اوراق قرضه خزانه‌داری که ریسک شان صفر فرض می‌شود نیستند، اما به طور تاریخی ریسک ورشکستگی آنها حدود سه دهم تا یک درصد است که مثلا از نرخ ریسک اوراق شرکتی خیلی پایین‌تر است. حجم اوراق قرضه شهرداری‌های آمریکا در سرتاسر جهان به بیش از ۸/۲ هزار میلیارد دلار می‌رسد – این رقم طی یک دهه اخیر دو برابر شده و در همین دوران رکود نیز بیش از ۳۵ درصد رشد داشته است.

سال ۲۰۱۰ فرمانداری‌های محلی و ایالتی با بحران مالی‌ای روبه‌رو شدند که از زمان رکود بزرگ سابقه نداشت – رقم کسری بودجه آنها به ۱۲۰ میلیارد دلار می‌رسید. درآمدهای مالیاتی هم به شدت پایین آمد. بسته‌ها و مشوق‌هایی هم که از واشنگتن می‌رسید ناگهان ته کشید. به ترتیب تحلیلگران وال استریت کم‌کم نگران شدند که شاید شهرداری‌ها از عهده بازپرداخت بدهی‌هایشان برنیایند و خطر ورشکستگی افزایش یافت. وقتی یک شهر، روستا یا ایالت ورشکست شود چه اتفاقی می‌افتد؟ باید گفت که بستگی به نوع بدهی‌اش دارد. شهرداری‌ها دو نوع اوراق قرضه متفاوت منتشر می‌کنند. یکی‌شان «تعهد جامع» دارد، به این معنا که فرمانداری تعهد می‌دهد برای بازپرداخت آنها مالیات‌ها را افزایش دهد یا از انجام دیگر اقدامات لازم برای تامینشان فروگذار نکند، اما همچنین اوراقی منتشر می‌شوند که ریسک بیشتری دارند، اوراق قرضه درآمدی که اغلب برای پروژه‌های ساخت و ساز مثل بیمارستان و دانشگاه و مجتمع‌های مسکونی منتشر می‌شوند از این نوع هستند. اغلب اوقات برای این نوع اوراق است که ورشکستگی یا ناتوانی در بازپرداخت اتفاق می‌افتد. طبق گزارش سرویس سرمایه‌گذاری مودی، بین سال‌های ۷۰ تا ۲۰۰۹ شهرداری‌ها تنها ۵۴ بار توان بازپرداخت اوراق قرضه را نداشته‌اند که آن اوراق هم بیشتر مربوط به پروژه‌های خانه‌سازی بوده است.

این مساله باز ما را به ماجرای هریسبورگ و یک واقعیت تلخ می‌کشاند: اگر فرمانداری نتواند بدهی‌هایش را بپردازد، خیلی ساده از این کار سرباز می‌زند. این شهر یک سال است که روی لبه تیغ حرکت می‌کند، اما مشکلات خیلی پیش از اینها آغاز شده‌اند. هریسبورگ از دهه نود ولخرجی‌های بی‌حساب و کتابش را شروع کرده است، همان سال ۹۰ تنها ۱۲۵ میلیون دلار برای بازسازی یک موزه جنگ داخلی آمریکا هزینه کرد و میلیون‌ها دلار دیگر برای ساخت چند پارکینگ و استادیوم بیسبال. حتی گزارش شده است که یک بار برای آنکه تپانچه‌ای که می‌گفتند متعلق به داک هالیدی بوده است را برای موزه غرب وحشی‌اش بخرد، ۱۲۵ هزار دلار اوراق قرضه منتشر کرد که البته این طرح هیچ وقت به جایی نرسید.

حالا، با کاهش درآمدهای مالیاتی و افزایش هزینه برنامه‌های اجتماعی، شهری که بیش از ۵ هزار سکنه ندارد، بیشتر از ۳۰۰ میلیون دلار بدهی بالا آورده است. (تنها همین امسال اقساط بدهی‌ها ۱/۱ برابر رقم کل اصل پول بوده است. حجم کل بدهی‌ها برای پروژه‌های بی‌مصرف به ۲۸۸ میلیون دلار رسیده است.) اوایل امسال شهرداری هریسبورگ اعلام کرد که ورشکستگی جزو گزینه‌هایش است، هرچند که حالا به نظر از لبه پرتگاه دور شده و با سرمایه‌گذاران بر سر بازپرداخت اقساط و رقم کل اصل پول مذاکره می‌کند. فرمانداری هم اعلام کرده است که برای کمک به بازپرداخت بدهی‌های شهرداری حدود ۳/۳ میلیون دلار وام خواهد داد.

در اداره هریسبورگ بی‌شک شاهد سوء مدیریت بوده‌ایم، اما سایر شهرداری‌ها نیز وضع بهتری ندارند. زمزمه‌های ورشکستگی درباره لس‌آنجلس، جفرسون کانتی، آلاباما و شهرهای نزدیک دترویت هم به گوش می‌خورد. والیو شهری که بیش از صد هزار سکنه دارد و در شرق خلیج سان فرانسیکو واقع شده، درحال حاضر با مشکلات عمده روبه‌رو شده است. ایالت‌هایی مثل کالیفرنیا و ایلیونز نیز با کمبود شدید منابع روبه‌رو هستند. تمام این وضعیت تحلیلگران وال استریت و ارزیابان اوراق قرضه را نگران ساخته است. اگر شهرهایی مثل هریسبورگ تصمیم بگیرند دست‌ها را به نشانه تسلیم بالا کنند، چه اتفاقی می‌افتد؟

مردیت ویتنی، تحلیلگر خبره‌ای که از مدت‌ها پیش درباره وضعیت آشفته این شهر هشدار داده بود حالا بیش از همه ابراز نگرانی می‌کند. ماه‌ها است که ویتنی می‌گوید، وقوع بحران مالی شهرداری‌ها به نظر همین بیخ گوش ما است؛ بودجه فرمانداری‌ها واقعا در مضیقه است و به نظر کمتر کسی به میزان خطر واقعی موجود توجه می‌کند. او همین پاییز مقاله بسیار تاثیرگذاری در این باره نوشت.

هفته پیش هم از برنامه تلویزیونی «۶۰ دقیقه» جزئیات بیشتری از تحقیقاتش را به گوش همگان رساند. ویتنی می‌گوید «این بحران آنطور که من می‌بینم می‌تواند ابعاد بزرگی پیدا کند. فکر می‌کنم بعد از مساله مسکن این مهم‌ترین موضوع روز آمریکا و بی‌شک بزرگ‌ترین تهدید برای اقتصاد این کشور است.» او پیش‌بینی کرده است که سال آینده شاهد ۵۰ تا ۱۰۰ اعلام ورشکستگی بزرگ باشیم.

سایر تحلیلگران پیش‌بینی‌های او را به چالش می‌کشند. مثلا آنها می‌گویند که ورشکستگی درباره اوراق بدون تعهد – بیمارستان‌ها و پروژه‌های ساختمانی و غیره – با سرعت کمتری نسبت به سال‌های گذشته اتفاق می‌افتد. لیگ ملی شهرها اشاره می‌کند که امسال تنها ۷۲ مورد از این دست داشته‌ایم، درحالی سال ۲۰۰۹ تعداد ۲۰۴ و سال ۲۰۰۸، ۱۶۲ مورد بوده است. با توجه به آنکه سال گذشته توسط ۵۰ ایالت و ۱۹ هزار شهر و ۴ هزار شهرستان و ۱۵ هزار مدرسه اوراق قرضه صادر شده است و هزاران پروژه منفرد هم در جریان هستند، این تعداد ورشکستگی زیاد بد نیست.

علاوه بر این تحلیل‌گران اشاره می‌کنند که شهرداری‌ها معمولا بازپرداخت اوراق قرضه شان را جدی گرفته و حاضرند برای بازپرداخت آنها املاکشان را بفروشند یا مالیات‌ها را بالا ببرند، کارمزدها را بیشتر کنند، از مقامات ایالتی و فدرال کمک بخواهند و غیره. مثلا در مورد هریسبورگ، با وجودی که شهرداری از عهده بازپرداخت اقساطش برنیامده، مقامات ایالتی به کمک آمده‌اند. فرمانداری می‌گوید ما نمی‌توانیم کنار بایستیم تا شهرداری به خاطر چنین اوراقی ورشکسته شود.

سایر تحلیل‌گران می‌گویند این بحران نشان خواهد داد که مدیران شهری و ایالتی تا چه حد می‌توانند شکاف‌های بودجه‌ای شان را کنترل کنند. در گزارش اخیر استاندارد اند پورز آمده است: «ما معتقدیم بحرانی که مدیران چند شهر و ایالت با آن روبه‌رو هستند، بیشتر مربوط به نحوه سیاست گذاری است تا آنکه حیات و موجودیت این شهرداری‌ها و فرمانداری‌ها را تهدید کند. بیشتر از احتمال ورشکستگی، تنها پای اتخاذ تصمیمات دشوار درمیان است. به این خاطر که به‌ویژه برای فرمانداری‌ها، استقراض همیشه نسبت به دیگر تعهدات اولویت دارد.» به عبارت دیگر، همه شهرداری‌ها به اندازه مدیریت هریسبورگ نادان نیستند.

بازار استقراض شهرداری‌ها خیلی بزرگ و متنوع است. شکی نیست که برخی پروژه‌های انفرادی مثل ساخت یک بیمارستان یا مدرسه، گاهی ورشکست خواهند شد (و بیشتر ورشکستگی‌ها هم متعلق به همین‌ها است.) شکی نیست که برخی شهرها و شهرستان‌ها نمی‌توانند شکاف‌های بودجه‌ای شان را پرکنند و به کمک فرمانداری نیاز پیدا خواهند کرد، اما بحران جدی تازه‌ای درکار نیست. هرچند که دشواری‌های مالی هم با همه ابعاد ناخوشایندی که دارند به نظر به این زودی‌ها قابل حذف نخواهند بود.

مترجم: مجید شهرزاد

منبع: اسلیت