مقدمه ای بر استقلال بانک مرکزی و ضرورت نگاه کارشناسانه به بازشناسی ابعاد آن

بانکداری مرکزی بانک های مرکزی براساس احساس نیاز پایه گذاری شده و در بستر تاریخی, روند تکاملی خود را طی نموده است به همراه دگرگونی در نقش دولت ها در نظام اقتصادی, نقش بانک های مرکزی ـ مقام پولی ـ به شدت پررنگ تر و مؤثر شده است تا آنجا که امروزه, بانک مرکزی ها در فرآیند سیاست گذاری اقتصادی, ایجاد بسترهای مناسب جهت کاهش نوسان های شدید در قیمت ها ثبات قیمت ها و مهار تورم, نقش اساسی را ایفا می کنند

۱۰۷ نفر از نمایندگان مجلس به یک فوریت طرحی رأی داده‌اند که در صورت تصویب نهائی، می‌باید رئیس کل بانک مرکزی ـ همانند وزرا ـ توسط رئیس‌جمهور برای کسب رأی اعتماد به مجلس معرفی شود. پیشنهاددهندگان این طرح، از جمله هدف‌های طرح را حفظ استقلال بانک مرکزی و خروج آن از مدیریت وزارت امور اقتصادی و دارائی عنوان نموده‌اند، در حالی‌که استقلال بانک مرکزی از وزارت امور اقتصادی و دارائی هم‌اکنون هم در قوانین و مقررات جاری وجود دارد، و آنچه باید در این رابطه اصلاح شود، همانا شیوه نگرش به قوانین و پرهیز از تفسیر به رأی پیرامون مقررات است.

این مقاله ابعاد مختلف موضوع را به‌خوبی بازگشائی می‌کند.

بانکداری مرکزی (بانک‌های مرکزی) براساس احساس نیاز پایه‌گذاری شده و در بستر تاریخی، روند تکاملی خود را طی نموده است. به همراه دگرگونی در نقش دولت‌ها در نظام اقتصادی، نقش بانک‌های مرکزی ـ مقام پولی ـ به‌شدت پررنگ‌تر و مؤثر شده است تا آنجا که امروزه، بانک مرکزی‌ها در فرآیند سیاست‌گذاری اقتصادی، ایجاد بسترهای مناسب جهت کاهش نوسان‌های شدید در قیمت‌ها (ثبات قیمت‌ها) و مهار تورم، نقش اساسی را ایفا می‌کنند.

تعداد این‌گونه بانک‌ها ـ که عمده‌ترین و برجسته‌ترین نهاد سیاست‌گذار در عرصه پول و بانک در کشورهای جهان به‌شمار می‌روند ـ از سال ۱۶۶۸ میلادی که نخستین بانک مرکزی در سوئد فعالیتش را آغاز کرد تا ابتدای هزاره سوم میلادی، به ۱۷۳ رسیده است.

گزاره اصلی حاصل از آموزه‌های روند تکامل بانکداری مرکزی در جهان، تأکید بر ضرورت استقلال بانک‌های مرکزی است.

استقلال در ماهیت وظایف بانک مرکزی نهفته است؛ و ضرورت حفظ استقلال نظام پولی ـ بانکی و مدیریت آن از نفوذ سیاست‌ها، برنامه‌های کوتاه‌مدت دولت‌ها و منافع گروه‌های مختلف سیاسی، از جمله بارزترین دلایل پیدائی بانک مرکزی در کشورهای مختلف جهان است.

استقلال بانک مرکزی بسته به شرایط سیاسی و میزان توسعه‌یافتگی و درجه رشد اقتصادی کشورها، متفاوت می‌باشد.

وظایف بانک‌های مرکزی در طی روند تاریخی، دگرگونی یافته و نقش حساس و اثرگذار آن بر اقتصاد همواره پررنگ‌تر شده است. در مجموع، در کشورهای مختلف، وظایف بانک مرکزی بیشتر متمرکز است بر ”حفظ ارزش پول، حفظ ثبات قیمت‌ها و کمک به رشد و ثبات اقتصادی جامعه“.

یکی از بدیهی‌ترین آثار استقلال بانک مرکزی، شفافیت و پاسخگوئی است؛ و تحقق این امر مهم نیز مستلزم وجود بسترهای لازم در جامعه و حاکمیت می‌باشد.

استقلال بانک مرکزی یک امر نسبی است و برای رابطه بین دولت و بانک مرکزی، نمی‌توان الگوی واحدی را تعریف و تبیین کرد که قابلیت اجرا در سطح جهانی داشته باشد. سطح و میزان ”استقلال بانک مرکزی“ در ”مجموعه حاکمیتی“ قابل تبیین و تعریف است و تصویب قوانین به تنهائی وافی به مقصود نیست. بدون تردید، ضمانت اجرای قوانین و زمینه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی هر جامعه در این رابطه اثرگذار است.

در ایران، افزون بر موارد پیش‌گفته، شیوه و نگرش ویژه بانکداری که نشأت گرفته از شریعت اسلام می‌باشد نیز می‌باید مورد توجه قرار گیرد.

فراهم آوردن شرایط لازم برای استقرار یک بانک مرکزی مستقل و کارآ و پویا در کشور، مستلزم جذب و جلب اراده جمعی، فارغ از گروه‌بندی‌های سیاسی و منافع جناحی است.

در حال حاضر، پاره‌ای از مفاهیم، جهانی شده‌اند و از این‌رو، ویژگی‌ها و الزام‌های خاص یافته‌اند. در این رابطه لازم است که ابتدا مفاهیم واژگان به دقت تعریف و تبیین و سپس برحسب شرایط کشور بازتعریف شوند و به تعبیری، بومی شوند. تصویب قوانین به‌صورت جداگانه و منفرد ـ آنهم به قید فوریت ـ بدون در نظر گرفتن ابعاد کارشناسی و فنی مسئله و بی‌اعتنا به تجارب جهانی، کارساز نخواهد بود. هم‌اینک، نیاز به بازنگری در قوانین ناظر بر بانکداری و فعالیت‌های بانکی در کشور، یک ضرورت محسوب می‌شود؛ از این‌رو، به‌صورت پراکنده و در سطح‌های مختلف جهت اصلاح آن مطالعه و بررسی به‌عمل آمده است.

بانک مرکزی، در راستای ایفای نقش ویژه خود ”بیش“ و ”پیش“ از همه، به ضرورت تجدیدنظر در قوانین و مقررات بانکی واقف گردیده و نیاز به آن را اعلام داشته و در دستور کار قرار داده است. اشاره به دو فراز از مجموعه پرسش و پاسخ‌هائی که در آذرماه ۱۳۸۱ با دکتر محسن نوربخش، رئیس کل فقید بانک مرکزی انجام پذیرفته، گویای این مدعا است.

▪ با در نظر گرفتن جهان شدن اقتصادها و ادغام اقتصاد کشورها در یکدیگر، موضوع پیوستن به سازمان جهانی تجارت، در کانون مباحث اقتصادی کشور قرار دارد. در اصل، در آینده، با گسترش پدیده جهانی شدن اقتصاد، ابعاد مسائل و مشکلات کنونی کشور بیشتر خواهد شد. لذا رفع چالش‌های موجود که ریشه در مشکلات ساختاری عمیق ناشی از اتکای به درآمد حاصل از صدور نفت خام دارد، از اولویت بالائی برخوردار است. از مهمترین الزاماتی که برای پیوستن به سازمان جهانی تجارت ـ به‌ویژه در بخش مالی ـ مطرح می‌گردد، عبارتند از: اعمال روش‌های صحیح تأمین مالی دولت، اجراء ترتیبات پولی باثبات، وجود بانک مرکزی قوی و مستقل و در کنار آن، سیستم بانکی سالم و بازارهای سهام فعال. در همین راستا و با توجه به آن که دستیابی به رشد بلندمدت و پایدار اقتصادی نیازمند تجهیز و تخصیص بهینه منابع سرمایه‌گذاری در اقتصاد ملی است و این مهم بدون کمک بازارهای مالی گسترده و کارآمد به سهولت امکان‌پذیر نمی‌باشد، لذا تنظیم مقررات، نظارت و بهبود روش‌ها و اصلاح ساختار نظام بانکی در دستور کار سیستم بانکی کشور است. در همین رابطه، طرح‌های گوناگونی در دست بررسی است که برای مثال، می‌توان به: طرح جامع تجدید ساختار بخش نظارت و مقررات نظام بانکی، اصلاح ساختار و سازمان بخش نظارت بانک مرکزی، طرح جامع نظام پرداخت، طرح تعیین جایگاه بانک‌های توسعه‌ای تخصصی در نظام بانکی کشور، مشارکت در اجراء طرح جامع اطلاعات راهبردی در نظام بانکی کشور شامل ساده‌سازی روش‌های اعطاء تسهیلات، تجدیدنظر در روش‌ها و فرآیند ارائه خدمات بانکی (که در همین زمینه می‌توان به لایحه پول‌شوئی اشاره نمود)، ایجاد نهادهای توسعه و تحقیق در بانک‌ها، ایجاد زمینه‌های لازم برای رعایت نسبت‌های مالی استاندارد به منظور تأمین ثبات و سلامت مالی بانک‌ها، تدوین راهکارهای کارآمد برای واگذاری شرکت‌های وابسته به بانک‌ها و خصوصی‌سازی در بخش مالی اشاره نمود.

▪ طی دو سال و نیم گذشته، اقدامات اصولی و اساسی از جانب بانک مرکزی در زمینه اصلاح بخش‌های پولی و بانکی صورت پذیرفته و برخی نیز در مرحله اجرا می‌باشد. از جمله این اقدامات می‌توان به: سیاست‌های مربوط به آزادسازی، محدودکردن تسهیلات تکلیفی، مجاب‌نمودن بانک‌ها به استفاده از ۲۵ درصد منابع جهت اعطاء تسهیلات به بخش‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری، تأسیس بانک‌های خصوصی، کاهش سپرده‌های قانونی، کاهش پیش‌پرداخت اعتبارات اسنادی و... اشاره نمود. از سوی دیگر، می‌توان به طرح‌هائی موسوم به گام دوم در حوزه بانکی اشاره نمود که در راستای اصلاح بخش پولی و بانکی در دست بررسی است و انتظار می‌رود که نتایج مثبتی نیز از آن حاصل شود. این طرح‌ها از هفت عنوان به شرح ذیل تشکیل شده است:

الف) تدوین مقررات و نظام جامع مدیریت و اطلاعات ارزی در سیستم بانکی.

ب) تکمیل مراحل اجرائی و عملیات حساب ذخیره ارزی.

پ) توسعه فعالیت بانکی در بخش خصوصی و غیردولتی با تأکید بر سرعت و انعطاف‌پذیری.

ت) تحقق کامل عملیات بانکی بدون ربا.

ث) تنظیم و اصلاح رابطه دولت و نظام بانکی.

ج) توسعه و اصلاح نظام بانکداری.

چ) تأمین منابع مالی بلندمدت برای سرمایه‌گذاری و تولید.

از سوی دیگر، طرح جامع دیگری در خصوص تجدیدنظر در ارکان بانک‌ها، در بانک مرکزی در دست تنظیم و تدوین می‌باشد.

بدیهی است که با توجه به ساختار حقوقی کشور و شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه، استقلال بانک مرکزی، مستلزم بازنگری در بسته قوانین و مقررات پولی و بانکی به‌صورت جامع است.

اهمیت استقلال بانک مرکزی در ابعاد کارکردی و عملیاتی، بیش از استقلال ظاهری در جریان تغییر و تجدید ساختار می‌باشد. ضروری است که بانک مرکزی افزون بر برخورداری از استقلال ساختاری، در اتخاذ سیاست‌های مناسب پولی و ارزی نیز مستقل باشد. شورای سیاستگذاری بانک مرکزی باید اختیار و توانائی داشته باشد تا تصمیم‌گیری‌های غیربهینه پیرامون سیاست‌های پولی و ارزی در هیئت دولت را نیز وتو کند.

دستیابی به استقلال بانک مرکزی، می‌باید به‌صورت تدریجی انجام پذیرد تا سایر بخش‌های مربوط نیز با آن هماهنگ شوند.

در جریان تجدیدنظر در قوانین و مقررات ناظر بر بانک‌ها و عملیات بانکی، می‌باید نیازهای کنونی با نگاه به آینده (چشم‌انداز آتی) به‌همراه تجارب حاصل از اجراء قوانین و مقررات کنونی، تلفیق شود و توصیه‌های نهاد بین‌المللی در این زمینه با توجه به شرایط و ویژگی‌های بومی کشور نیز در آن لحاظ گردد.

این در حالی است که ۱۰۷ نماینده مجلس شورای اسلامی در روز یکشنبه ۳ تیرماه ۱۳۸۶ به یک فوریت طرحی رأی دادند که در صورت تصویب نهائی آن، می‌باید رئیس کل بانک مرکزی ـ همانند وزرا ـ توسط رئیس‌جمهور برای کسب رأی اعتماد به مجلس معرفی شود.

پیشنهاددهندگان، از جمله هدف‌های طرح را حفظ استقلال بانک مرکزی و خروج آن از مدیریت وزارت امور اقتصادی و دارائی عنوان نموده‌اند، حال آنکه در قوانین و مقررات جاری هم استقلال بانک مرکزی از وزارت امور اقتصادی و دارائی به روشنی دیده می‌شود و آنچه باید در این رابطه اصلاح شود، همانا شیوه نگرش به قوانین و پرهیز از تفسیر به رأی پیرامون مقررات است.

بنا بر تجویز ماده ۱۰ قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال ۱۳۵۱)، بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل می‌باشد و ملزم به تبعیت از قوانین و مقررات عممی ناظر بر وزارتخانه‌ها، شرکت‌های دولتی و مؤسسه‌های وابسته به دولت نیست. طبق ماده ۱۶ همین قانون، ارکان بانک مرکزی عبارت است از: مجمع عمومی، شورای پول و اعتبار، هیئت عامل، هیئت نظارت اندوخته اسکناس و هیئت نظار و ماده ۱۸ قانون هم اتخاذ تصمیم پیرامون سیاست کلی بانک مرکزی را به شورای پول و اعتبار تفویض نموده است. همینگونه که ملاحظه می‌گردد، براساس قانون، بانک مرکزی زیر نظر هیچ وزارتخانه‌ای قرار ندارد و آنچه در این رابطه مهم است، تجدیدنظر در طرز نگاه مسئولان ذی‌ربط و تصحیح استنباط آنها از قوانین و مقررات می‌باشد. تنها اجراء بهینه قانون، تضمین‌کننده استقلال بانک مرکزی است.

همچنین، موافقان طرح، تأکید بر پاسخگوئی بانک مرکزی دارند، که این مهم نیز به‌نوبه خود در ذات بانک مرکزی مستقل نهفته است و آن تحقق نخواهد یافت، مگر با تجمیع و روزآمدن نمودن قوانین و مقررات بانکی در یک بستر تخصصی.

نکته شایان گفتن آنکه، نمایندگان محترم مجلس پیش‌تر، یعنی در اسفندماه ۱۳۸۳ ”طرح افزایش کارائی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران“ را ارائه داده بودند که به‌نظر می‌رسد ـ چنانچه همچنان اصرار بر اصلاح موردی قوانین پابرجا باشد ـ این طرح می‌تواند با لحاظ نمودن پاره‌ای تغییرات، ضمن تأمین نظریات اخیر نمایندگان محترم مجلس، گام مؤثرتری را در راستای استقلال بانک مرکزی بردارد. این طرح چنین است:

▪ با عنایت به مواد ۲ و ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و به منظور:

۱) افزایش انضباط مالی و بودجه‌ای؛

۲) تحقق رشد اقتصادی بالا؛

۳) امکان بیشتر کنترل تورم؛

۴) افزایش بهره‌وری منابع مالی سیستم بانکی؛

و در جهت برداشتن گام مؤثر دیگر برای تحقق استقلال بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، طرح ذیل جهت طی مراحل قانونی تقدیم می‌گردد.

● طرح افزایش کارائی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

ماده واحده ـ دولت موظف است ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب این قانون، لایحه اصلاح در مجموعه قوانین پولی و بانکی کشور را با عنایت به مفاد قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و تبصره‌های ذیل این ماده واحده، به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید.

تبصره ۱) کمیته‌ای مرکب از وزارت امور اقتصادی و دارائی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به منظور شناسائی بدهی‌های دولت به بانک مرکزی و سایر بانک‌ها و تعیین نوع بدهی‌ها و بررسی بدهی‌های معوقه تشکیل می‌گردد تا با اعلام آن به دولت، و بررسی بدهی‌های معوقه تشکیل می‌گردد تا با اعلام آن به دولت، میزان دیون دولت تعیین تکلیف گردد. لذا هر نوع استقراض جدید پس از روشن شدن دیون و تکالیف فوق براساس شرایط و نرخ‌های تعیین شده از سوی شورای پول و اعتبار خواهد بود.

تبصره ۲) دولت باید همه ساله کسری ریالی و کوتاه‌مدت بودجه خود را در چهارچوب قوانین و مقررات پولی و بانکی کشور و بدون ایجاد تزاحم در وظایف و مسئولیت‌های بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران پیش‌بینی و تأمین نماید.

تبصره ۳) بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان مسئول تنظیم سیاست‌های پولی، اعتباری، ارزی، بانکی کشور مکلف است با مسئولیت‌پذیری و استقلالی که در زمینه‌های فوق خواهد داشت، ضمن ارائه توصیه‌های کارشناسی به مجلس و دولت، گزارش‌های ادواری لازم را هر شش ماه یک‌بار به دولت و کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.

مرتضی والی‌نژاد