نگاهی به بودجه ۱۳۸۷

سال هاست که نظام بودجه ریزی ایران در انتظار «عملیاتی شدن» به سر می برد که البته متاسفانه تاکنون هیچ اتفاق جدی در این زمینه رخ نداده است

سال هاست که نظام بودجه ریزی ایران در انتظار «عملیاتی شدن» به سر می برد که البته متاسفانه تاکنون هیچ اتفاق جدی در این زمینه رخ نداده است. قرار است بودجه ۱۳۸۷ به زودی برای بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه شود. بر اساس روال جدید قرار است که سند بودجه کاملا متفاوت صرفا به صورت یک ماده واحده و ۱۲ جدول و ارایه اقلام ثابت بودجه به صورت جداگانه در ۵۰ صفحه بیانگر دخل و خرج دولت باشد. تبصره های دائمی هم به شکلی مستقل به مجلس عرضه گردد و به تصویب برسد. پیش بینی می شود که این موضوع به یکی از چالش های اساسی در نظام سیاست گذاری تبدیل گردد; چرا که دقیقا به حوزه اصلی قدرت، یعنی تخصیص منابع مرتبط می شود. قرار است صرفا کلیات بودجه به مجلس عرضه گردد و جزئیات تخصیص بودجه در درون دولت انجام شود. این پرسش برای کارشناسان نظام بودجه ریزی کشور مطرح است که در شرایط انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی، سازوکار تدوین بودجه و کارشناسی آن چگونه خواهد بود. به عبارت دیگر، کارشناسان عقیده دارند که اگر قرار باشد، ردیف بودجه دستگاهی مانند وزارت جهاد کشاورزی یا وزارتخانه های دیگر به صورت کلی در بودجه تدوین و تعریف شود و بودجه زیرمجموعه ها و دستگاه های کوچک تر پس از تصویب ماده واحده لایحه بودجه ۸۷ توسط مجلس و از طریق تخصیص بودجه در وزارتخانه و دستگاه کلان اجرایی اختصاص یابد، در آن صورت مشکلاتی برای تخصیص بودجه به دستگاه ها و زیرمجموعه های وزارتخانه ها به وجود خواهد آمد و در هر نهاد مانند ریاست جمهوری و وزارتخانه ها باید کارشناسان به تخصیص بودجه مشغول شوند. به عبارت دیگر، در شرایطی که کار تخصیص بودجه توسط کارشناسان متخصص و با نگاه نظارتی سازمان مدیریت و برنامه ریزی در گذشته انجام می شد، در حال حاضر با انحلال این سازمان و تخصیص بودجه از طریق وزارتخانه یا دستگاه بزرگ تر به دستگاه های کوچکتر باید انجام شود، اما همه وزارتخانه ها و دستگاه ها از کارشناسان خبره و شناخته شده، برخوردار نیستند. برخی کارشناسان و مدیران دولتی، انحلال سازمان مدیریت را عامل عملیاتی شدن و شفافیت بیشتر بودجه اعلام کرده اند و معتقدند که اگر بودجه به صورت ماده واحده ارائه شود و بودجه هر دستگاه اجرایی در اختیار خود دستگاه باشد عملکرد و کارایی هزینه های بودجه بیشتر خواهد بود.

برخی کارشناسان که در گذشته از احکام سالانه بودجه در قالب تبصره های بودجه انتقاد کرده از این تغییر در روند بودجه نویسی استقبال کرده اند و معتقدند که اگر احکام ثابت جداگانه بررسی شود و بقیه موارد بودجه در چارچوب لایحه و یک ماده واحده به مجلس ارائه شود در شفافیت و عملکرد بودجه، تاثیر مثبت خواهد گذاشت. اما عده ای دیگر از صاحبنظران و کارشناسان در مقابل متعقدند که با انحلال سازمان مدیریت، هم نقش نظارتی و مستقل این سازمان در احکام و اجرای بودجه کم می شود و هم مجلس در صورت بررسی لایحه یا یک ماده واحده نمی تواند همه موارد نظارتی مورد نظر خود را اعمال کند. در عین حال تدوین و بررسی بودجه در ماه های آذر تا بهمن ماه و قبل از انتخابات مجلس هشتم نیز احتمال بررسی دقیق بودجه را کم کرده است.

نکته دیگر آنست که طبق پیش بینی کارشناسان، بودجه سال ۸۷ احتمالا با ۲۰درصد افزایش حجم بودجه عمومی به خاطر رشد شدید درآمد نفت و افزایش هزینه های بودجه و مخارج دولت مواجه خواهد شد. ارقام هزینه ها و درآمدها در ۱۲ جدول ارایه می شود تا کار بررسی کمیسیون ها کم شده همچنین شکل جامع و کاملی برای ارایه بودجه سال ۸۷ تدوین شود. اما با تمام این احوال هنوز در حوزه بودجه نویسی دولت در بخش های مختلف نکاتی وجود دارد که شفافیت بودجه ۸۷ را چندان تایید نمی کند. گفته ها و شنیده ها، حاکی از آنست که نهادها، سازمان ها و وزارتخانه ها با زیرمجموعه هایشان در یک ردیف بودجه به حساب میآیند. برای مثال تمام زیرمجموعه های قوه قضاییه مانند سازمان ثبت اسناد و املاک، سازمان ثبت شرکت ها و... در ردیف های بودجه حذف می شوند و تنها در ردیف بودجه ها نام قوه قضاییه آورده می شود. با یک بودجه کلی تنها خود قوه قضاییه بنا به مصلحت، کارکرد یا اولویت، بودجه را به زیرمجموعه های خود اختصاص می دهد.

از تغییرات دیگر ردیف های بودجه می توان به بودجه موسسات و نهادهایی مانند جامعه مدرسین حوزه علمیه قم، حوزه علمیه خواهران و برادران و... اشاره کرد که ردیف های آنها حذف می شود و تبدیل به زیرمجموعه هایی می شوند که تحت ردیف کلی بودجه ریاست جمهوری از بودجه برخوردار می شوند و از ریاست جمهوری بودجه می گیرند. این در حالی است که تکلیف بودجه نویسی به خصوص در حوزه هایی مانند سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی هنوز معلوم نیست. برخی کارشناسان معتقدند که بودجه نویسی در بخش ها و دستگاه های مختلف بدون معرفی افراد کارشناس و شناخته شده در این بخش ها به معنای عدم شفافیت بودجه است. تقریبا در تمام بخش ها و نهادها و وزارتخانه ها نیز همین امر وجود دارد یعنی بودجه نویسی مشخص نشده و بودجه نیز به یک شکل کلی و با یک ردیف به وزارتخانه می رود و بعد به شرکت ها و زیر مجموعه ها تقسیم شده و به هر یک از دستگاه ها سرازیر می شود. در بودجه ۸۷ که حتی اولویت ها نیز در آن مشخص نشده، هر وزارتخانه یا نهاد اولویت را خودش تشخیص می دهد. یعنی بودجه ای که باید در مناطق محروم صرف شود بدون ردیف جداگانه در بودجه کلی لحاظ شده سپس به دست استان یا منطقه محروم می رسد که این روش با اصل تمرکززدایی و سیاست های برنامه چهارم توسعه کلا منافات دارد.

در مجموع بیم آن می رود که بودجه ۸۷ یکی از غیرشفاف ترین بودجه های اقتصاد ایران باشد، زیرا این روش حداقل برای اولین بار در دو دهه گذشته بی سابقه بوده و معلوم نیست که چگونه ردیف های متعدد بودجه ای و دستگاه های مختلف دولتی، قرار است برای گرفتن بودجه خود در طول سال به نهاد مربوطه و بالادست خود مراجعه کنند و با رایزنی یا چانه زنی و ارایه جداول هزینه خود بودجه بگیرند به خصوص در شرایطی که حجم بودجه عمومی کشور هر سال رو به افزایش است و در شرایط تورمی برخی دستگاه ها با کمبود بودجه و اختصاص کمتر از ۱۰۰ درصد نیاز بودجه ای خود مواجه می شوند، احتمال ایجاد مشکلات متعدد و همین طور امکان نظارت دستگاه نظارتی در شرایط فقدان سازمان برنامه ریزی و مدیریت وجود دارد. از طرف دیگر مجلس هفتم تا خردادماه سال ۸۷ به کار خود پایان می دهد و مجلس هشتم نیز تا شکل گیری اولیه خود به چند ماه زمان نیاز دارد. بنابراین، این پرسش اساسی وجود دارد که در شرایطی که بودجه عمدتا با کسری مواجه است و دستگاه نظارتی سازمان برنامه مثل گذشته وجود ندارد و این وظیفه نظارتی مهم به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی هنوز منتقل نشده است، روند تخصیص بودجه در سال های آینده بین دستگاه های بزرگ و زیرمجموعه های آن چگونه اتفاق خواهد افتاد؟

افزایش اختیارات دستگاه های اجرایی در راستای تسریع در اجرای بودجه، دلیل نگرانی کارشناسان را از نحوه جدید تدوین بودجه مشخص می کند.

این اتفاق جدید که دولت آن را در جهت «تحرک بیشتر دستگاه های دولتی» ذکر می کند، قرار است تنها مشخص کند که یک وزارتخانه یا نهاد چه مقدار بودجه در اختیار دارد اما اینکه بودجه خود را در کجا و چگونه هزینه می کند دیگر مشخص نیست. اگرچه برخی نمایندگان و اعضای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس مقابل این تصمیم دولت از هم اکنون موضع گیری کرده اند. سبک جدید دولت در تدوین بودجه ۸۷ آن هم پس از تجربه تدوین بودجه سال ۸۶ را می توان اقرار به برآورد کم دقت دولت از واقعیات هزینه ای یک سال مالی دانست. نتیجه ای که از همان ابتدا انتظار آن می رفت ولی دولت پس از پنج ماه با آن مواجه شد و با ۶ ماه تاخیر به آن اقرار کرد. با وجودی که مسوولان دولتی اعلام می کنند بنای دولت نهم ارائه متمم نیست اما اصرار بر جبران کمبودهای بودجه ای دستگاه ها، عملا تجربه تلخ بودجه انبساطی ۸۵ را به رخ می کشد. شعارهای دولت مبنی بر انقباضی بودن بودجه سال جاری باعث شد تا به هشدار کارشناسان اقتصادی که همان موقع نیز از کسری بودجه در آینده نزدیک خبر می دادند توجهی نشود و با وجودی که پس از انتشار پیش نویس لایحه بودجه هم پیش بینی می شد این بودجه با توجه به ردیف درآمدها و هزینه ها با کسری مواجه شود، بی توجهی ها باعث شد که در حال حاضر و با توجه به هزینه های گزاف پروژه های عمرانی این اتفاق رخ دهد.

با این حال به اعتقاد کارشناسان اگر دولت نخواهد از متمم بودجه استفاده کند، باید اعتبارات عمرانی را برای هزینه های جاری اختصاص دهد که این به معنای افت رشد اقتصادی و طولانی شدن عمر پروژه های عمرانی است.

بنا به بررسی کارشناسان مسائل اقتصادی ریشه کسری های بودجه هر ساله در رشد هزینه ها و اعتبارات بودجه ای دولت است، اعتباراتی که با رشد درآمدهای نفتی دولت آغاز شده است. به گونه ای که به گفته یکی از کارشناسان اقتصادی حسرت صعود قیمت نفت به زودی گریبانگیر اقتصاد ایران خواهد شد به گونه ای که سال های ۸۴ و ۸۵ که درآمد نفتی در اوج بود را می توان سال های از دست رفتن فرصت های پیش روی اقتصاد تلقی کرد به طوری که از سال ۸۸ به بعد حسرت آن درآمدها را خواهیم خورد.اما به نظر نمی رسد این هشدارها چندان جدی تلقی شود. به گونه ای که از هم اکنون گفته می شود حجم بودجه ۸۷ با افزایش مواجه است; اتفاقی که دور از انتظار نبود چرا که تاکنون هم رشد درآمدهای ارزی به مدد رشد بهای نفت، همراه مناسبی برای شعارهای دولت بوده است. رویکرد جدید دولت در واگذاری اختیار هزینه کرد مبالغ بودجه به روسای دستگاه ها را می توان به معنی کاهش نگاه نظارتی بر عملکرد دولت دانست.

سال های سال در نظام برنامه نویسی کشور شیوه های معمول بود که هر ساله بر حجم پیچیدگی های آن افزوده می شد و آگاهی و شناخت به بودجه کشور را تخصصی تر می کرد، تا جایی که لزوم و ضرورت سازمانی همچون برنامه و بودجه قدیم و سازمان مدیریت و برنامه ریزی بعدی را اجتناب ناپذیر می نمود. اما لازم است در شرایط جدید ارائه بودجه دولت و سایر دستگاه های اجرایی، خدماتی و بودجه گیر، مسائل با اهمیت از جمله موارد ذیل را فدای سادگی بودجه نویسی نکنیم.

این موارد عبارتند از:

الف) اگر قرار است فرمت بودجه شکل مالی داشته باشد، واقعا با همین نگاه موارد هزینه ای را به ترتیب اهمیت نشان دهیم و میزان دارایی های در اختیار دولت را هم در کنار این شیوه بودجه نویسی قرار دهیم تا در مقایسه قادر به تجزیه و تحلیل عملکرد دولت و سایر دستگاه ها با توجه به دارایی های در اختیار و ارزش خدمات ارائه شده محاسبه کنیم، بدیهی است در غیر این صورت ما قادر به تجزیه و تحلیل مناسب نخواهیم بود و عملا هدف برنامه ریزی محقق نخواهد شد.

ب) اگرچه اولین سال است که بودجه در فرمت جدید ارائه می شود اما انجام این امر غیرممکن نیست که ما در کنار بودجه ارائه شده ستونی نیز به عنوان میزان بودجه همان بخش در سال قبل منظور کنیم; در حالی که می دانیم امکان چنین محاسباتی حتی برای دستگاه های نظارتی و قانون گذاری به لحاظ تخصیص اعتبار از چند محل مختلف موجب عدم شفافیت بودجه بوده و بودجه پذیری دستگاه ها از محل های مختلف در سال گذشته امکان پیدا کردن و محاسبه کردن کل بودجه دستگاه های مذکور را سخت می کند. پس ضرورت قرار دادن بودجه در شرایط و وضعیت سال ماقبل ضروری است.

ج) اگر قرار است بودجه به شیوه و فرمت جدید ارائه شود، حتی اگر ضرورتا یک ماه دیرتر ارائه شود اما شفاف تر، بسیار مطلوب خواهد بود، به عنوان مثال می توان اشاره کرد به:

۱) پاسخگو و خرج کننده اعتبارات متفرقه که در جدول بودجه ارائه شده چه کسی یا چه دستگاهی است؟ در حالی که ما مراکز هزینه یا بودجه گیر را در چهل مورد تعریف کرده ایم.

۲) اعتبارات استانی چگونه هزینه خواهد شد و رابطه آن با وزارت کشور چیست؟ آیا بخشی از وظایف وزارت کشور که مستلزم اعتبار است در این بخش تعریف شده است؟ اگر چنین است چرا حداقل در همان حوزه وزارت کشور بودجه تعریف نشده است که دستگاه نظارتی و پاسخگو هم مشخص شود.

۳) آیا هزینه واردات بنزین و نفت گاز، جزئی از هزینه های دولت نیست که در جدول بودجه ارائه نشده یا هزینه و درآمد نفت در جای دیگری به جز از بودجه صورت خواهد پذیرفت؟ پیشنهاد می شود هزینه این بخش هم در جدول بودجه شفاف مشخص شود و درآمد حاصل از این بخش هم در درآمد منظور شود تا قابلیت مقایسه و تجزیه و تحلیل عملکرد مالی دولت امکان پذیر باشد.

۴) همانگونه که در بالا ذکر شد به دلیل عدم درج میزان بودجه سال قبل در جدول بودجه، امکان این مقایسه وجود ندارد تا در صورت کاهش یا افزایش میزان هر یک از این دو پارامتر قابل تجزیه و تحلیل باشد; بطور مثال می توان ابراز داشت که مثلا کاهش هزینه به دلیل افزایش صادرات مواد پتروشیمی است یا افزایش حاصل از میزان افزایش نرخ تورم است و مثال های دیگری که قابل بحث هستند. بدیهی است تعیین و محاسبه افزایش نرخ تورم در زمان ارائه بودجه و مقایسه آن در سال بعد با عملکرد از جهت هدایت نظام اقتصادی دولت حائز اهمیت است.

د) نکته قابل توجه در جدول بودجه ذکر اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای است که تقریبا ۳۰درصد از رقم کل بودجه را به خود اختصاص داده است. آیا رقم دارایی نوعی افزایش سرمایه است که در سال های بعد ارزش افزوده خواهد داشت و رقم ارزش افزوده در برنامه بودجه سال بعد لحاظ می شود یا به عبارتی ارقام درآمدی ما را افزایش خواهد داد یا همان طرح های عمرانی است که در این قالب تعریف می شود؟ تفکیک این امر ضروری است، زیرا هر یک از دو موضوع فوق نتیجه ای بسیار متفاوت دارد; در یکی کاهش تورم و دردیگری افزایش تورم خواهد بود. لذا پیشنهاد می شود اکنون که برنامه ریزی بودجه از جهت ماهوی و شکلی تغییر می کند، چرا ما بودجه را در دو بخش بودجه جاری و بودجه عمرانی برای هر دستگاه تعریف نکنیم، زیرا تفاوت بودجه جاری با اعتبارات هزینه ای که در جدول پیشنهادی دولت است، به این معنا است که مدیران دستگاه ها هستند که تشخیص می دهند کدام بودجه هزینه ای است و در این صورت همچون سال های قبل بسیاری از اعتبارات عمرانی که در قالب طرحهای توسعه ای از جمله اشتغال صورت می گرفت، اگر چه بخش عمده ای از آن تبدیل به دارایی می شد، اما به دلیل ماهیت تعریف بودجه در قالب هزینه های جاری دستگاه های اجرایی تعریف می شد. اکنون که قدم در مرحله دیگری از ارائه روش بودجه نهاده ایم، جا دارد کمی تعمق و تدقیق تبیین برنامه بودجه را کامل تر کنیم.

ه) از جمله اموری که مکانیسم جدید بودجه نویسی را تکمیل می کند، ایجاد ستون درآمدهای دولت در چند آیتم کلی در جدول است که می توان پیش بینی و درج کرد تا با یک نگاه به جدول برنامه بودجه دولت، وضعیت دولت از لحاظ درآمدی نیز مشخص شود و قابلیت کنترل و سرعت آن را موثرتر کند. در پایان این بخش جا دارد سنت شکنی شیوه بودجه نویسی که منتهی به شیوه نگرش مالی یا مهندسی مالی در برنامه نویسی شد، به فال نیک گرفت، چرا که یکی از معضلات عمده دستگاه های نظارتی از همین نقطه آغاز می شد و بعضا رسیدگی به حساب های بعضی از دستگاه ها با چندین سال اختلاف و با تغییر چندین مدیریت صورت می گرفت، امید است شیوه جدید مکانیسم مطلوبی برای تحقق قوت عمل و سرعت قابل قبول دستگاه های نظارتی نیز شود.

نویسنده : جواد باقرزاده

منابع در روزنامه موجود است.

---