دولت شاخص خدمتگزار عموم

یکی از کم جمعیت ترین کشورهای اروپا با توجه به وسعت آن, از ویژگی همگنی فرهنگی نسبی, سطح نسبتا پایین شهرنشینی و اقتصاد متنوع بر اساس کشاورزی, جنگل, شیلات, کشتیرانی و تولید کارخانه ای بود بیکاری تقریبا وجود نداشت, رشد اقتصادی در طی دو دهه پیوسته و ملایم بود و فقر به دست دولت رفاه که پایه مالیاتی متنوع داشت به کلی محو شده بود

در عوض نروژ در دهه ۱۹۶۰ و پیش از کشف نفت توانسته بود یکی از ثروتمندترین، برابرترین و دموکراتیک‌ترین کشورهای جهان شود.

یکی از کم‌جمعیت‌ترین کشورهای اروپا با توجه به وسعت آن، از ویژگی همگنی فرهنگی نسبی، سطح نسبتا پایین شهرنشینی و اقتصاد متنوع بر اساس کشاورزی، جنگل، شیلات، کشتیرانی و تولید کارخانه‌ای بود. بیکاری تقریبا وجود نداشت، رشد اقتصادی در طی دو دهه پیوسته و ملایم بود و فقر به دست دولت رفاه که پایه مالیاتی متنوع داشت به کلی محو شده بود.

دولت در نروژ یک «دولت شاخص خدمتگزار عموم» بسیار نزدیک به بوروکراسی ایده‌آلی بود که وبر معرفی کرد و با اقتدار قانونی عقلایی فعالیت می‌کرد. قوی‌ترین ریشه‌های این دولت حداقل به سال ۱۶۸۰ برمی‌گشت و جایگاه قانونی آن در نخستین قانون اساسی مستقل کشور در ۱۸۱۴ به رسمیت شناخته شده و مورد احترام بود. در غیاب فرادستان سیاسی و اقتصادی اجتماعی رقیب، این پیوستگی طولانی باعث شد تا کارکنان دولتی را نتوان عزل و جابه‌جا کرد و شایستگی‌های حرفه‌ای، مسیرهای شغلی و وحدت‌نظر ایجاد گردد. پس از دهه ۱۸۴۰، بوروکراسی دولتی به شکل ناهمگون‌تر، تخصصی‌تر، حرفه‌ای‌تر و بازتر به گروه‌های تاثیرپذیرفته از سیاست‌های عمومی تبدیل شد. در دهه ۱۹۷۰ هنگامی که نفت کشف شد، کارکنان دولتی در یک سنت طولانی بوروکراتیک مستقر شده بودند و هسته یک تشکیلات بخش عمومی منعطف، مستقل و کاملا کارا را تشکیل می‌دادند.

چندین ویژگی این دولت خدمات کشوری خصوصا قابل توجه است. نخست استخدام نیروها فقط بر اساس شایستگی بود، بنابراین کارکنان دولت از بین تحصیلکرده‌ترین گروه‌های نخبه جامعه بوده و مشاغل دولتی اعتبار بالایی داشتند. حقوق و مزایای بالای مشاغل دولتی، شایسته‌ترین افراد را وارد این بخش می‌کرد.

دوم اینکه کارمندان دولتی از اعمال نفوذ بیرونی مصون بودند. ارتقای شغلی بستگی به پیشنهاد مقامات بالاتر داشت و افراد بیرونی بندرت می‌توانستند بر این انتخاب تاثیر بگذارند. اگرچه بوروکرات‌ها عضویت بیشتری در احزاب سیاسی، سازمان‌های ذی‌نفع و سایر فعالیت‌های عمومی نسبت به کل جمعیت داشتند، ضوابط قوی باعث می‌شد مداخلات خودسرانه رهبران سیاسی یا گروه‌های متشکل غیرقانونی شود. اگر اقداماتی از این نوع صورت می‌گرفت مورد انتقاد شدید مجلس و رسانه‌های عمومی قرار می‌گرفت.

سوم اینکه فساد ابدا وجود نداشت. از قرن هجدهم، سازوکارهای قوی پاسخگویی شامل امبودسمن، دادگاه‌های ویژه و دسترسی عمومی به اسناد و حتی ضوابط قوی‌تر، چنین رفتاری را منتفی می‌ساخت.

چهارم اینکه رفتار کارکنان دولتی محتاطانه و ذره‌ای بود که براساس تخصص و روال سازمانی قوی قرار داشت. در مجموع این «دولت خدمتگزار عموم» آنتی‌تز کامل ونزوئلا و سایر دولت‌های سیاست‌زده‌ای بود که پیش از این بررسی کردیم.

این درجه بالای دولتمندی که غیرعادی می‌نمود با دموکراسی باز و مشارکتی نروژ تکمیل می‌شد. رژیم این کشور اگر چه با سلطه یک حزب شناخته شده بود ترکیب نامعمولی از مشارکت و ثبات بالا داشت و نیز یک سیستم منظم از «تکثر صنفی» که در آن انجمن‌های کارگران، کارآفرینان، کشاورزان و ماهیگیران با همدیگر و با دولت بر سر اولویت‌های توسعه کشور چانه‌زنی می‌کردند. اگرچه ترکیب نمایندگی حزبی و صنفی به نظر می‌رسید به رژیم پیمانی ونزوئلا شباهت دارد، در نروژ این فعالان اقتصادی با دقت حوزه اختیارات و امتیازات ویژه را تعریف می‌کردند دقیقا همانطور که کارکنان دولت درون چارچوب‌های کاملا نهادینه شده گروه‌های متشکل فعالیت می‌کردند. توازن نیروهای حاصله، فشارها به سمت سیاسی شدن تصمیمات را کاهش می‌داد و نیز جلوی «دیکتاتوری بوروکرات» وبری را می‌گرفت. در این محیط استثنایی مطلوب، شیوه سیاست غالب بر احتیاط در مواجهه با تغییر، احترام به رویه‌های اداری استاندارد، بخش‌بندی مطابق با حوزه مسائل، اجماع‌سازی و برابرسازی تاکید داشت.

کشف ذخایر عظیم نفت و گاز در چنین بستری اتفاق افتاد. در تضاد آشکار با وضعیت سایر کشورهای صادرکننده نفت بود که شرکت‌های چند ملیتی مجبور به چانه‌زنی با نمایندگان یک بوروکراسی دولتی کاملاً توسعه یافته بود که احساس می‌شد نیاز قوی به یک پایه درآمد کیفی جدید نداشت. سازماندهی چارچوبی برای کنترل صنعت نفت مستلزم درجه بالایی از پیچیدگی و مهارت در برنامه‌ریزی و اداره امور بود که نروژ برخلاف سایر صادرکنندگان نفت، به میزان فراوان در اختیار داشت. بنابراین همچنان‌که شرکت‌های نفتی با دولت مذاکره‌ می‌کردند، آنها در برابر کارمندان عالیرتبه دولتی قرار گرفتند که عدم آشنایی درباره موضوعات نفتی با تخصص، احتیاط و فسادناپذیری آنها جبران می‌شد. آنها برخلاف همتایان خود در کشورهای در حال توسعه، عجله‌ای به شروع تولید نفت نداشتند که در ابتدا به عنوان بخش حاشیه‌ای در یک اقتصاد با نرخ رشد مناسب دیده می‌شد و تا از لحاظ نهادی آماده نشده بودند کسی نمی‌توانست بر آنها فشار وارد کند که عجله نمایند.

توافقات نفتی جامعی که در ابتدای دهه ۱۹۷۰ پس از بحث‌های عمومی قابل توجه به‌دست آمد فاصله زیادی با توافقات اولیه‌ای داشت که گومز ونزوئلا یا رضاشاه ایران نیم قرن قبل به آنها تن در دادند و ویژگی‌هایی در این قراردادها بود که سایر صادرکنندگان نفت در دنیای در حال توسعه، ده‌ها سال وقت صرف کردند تا به آنها برسند- به قیمت از دست دادن مقادیر افسانه‌ای رانت نفت. این کارکنان عالیرتبه دولتی با هدف تضمین یک سهم داخلی عادلانه از درآمدها درحالیکه تکنولوژی و تخصص لازم برای انجام عملیات اکتشاف تضمین گردد، نقش مسلط دولت را از طریق وزارت نوسازی شده صنایع و شرکت جدید نفت دولتی (استات اویل)، نقش واضحی برای شرکت‌های خصوصی و خارجی تحت نظارت دولت و سیستم مالیات‌ستانی شرکتی از بنگاه‌های نفتی برقرار ساختند. در پیشبرد این خط‌مشی‌ها، نروژ از تجربه قابل ملاحظه اوپک و نیز از تجربه خودش و رویه‌های عملیاتی استاندارد بهره‌مند گشت.

نویسنده: تری کارل

مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان