چالش های هدفمندی یارانه انرژی

موضوع اصلاح قیمت حامل های انرژی جزو موضوعاتی است که از سال های نخست پیروزی انقلاب, مورد توجه سیاست گذاران اقتصادی کشور قرار داشته وبه اشکال مختلف تفسیر و تعبیر شده است

موضوع اصلاح قیمت حامل‌های انرژی جزو موضوعاتی است که از سال‌های نخست پیروزی انقلاب، مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصادی کشور قرار داشته وبه اشکال مختلف تفسیر و تعبیر شده است. بررسی سیاست‌های دولت در زمینه قیمت حامل‌های انرژی در وهله اول نیاز به بازخوانی پیشینه و گذشته موضوع دارد که در این نوشته پس از این که نگاهی به گذشته آن خواهم داشت، به بررسی چالش‌ها و مشکلاتی که در شرایط کنونی می‌تواند پیش روی سیاست‌گذاران قرار گیرد، خواهم پرداخت.

همه می‌دانیم، وظایف کلاسیک دولت را عمدتاً‌ عرضه کالای عمومی‌و باز توزیع درآمد با استفاده از ابزار مالیات تشکیل می‌دهد. وظیفه اصلی دولت این است که کالای عمومی‌عرضه و امنیت و نظم و ثبات اقتصادی ایجاد کند. این چیزی است که معمولا گفته می‌شود جزو وظایف اصلی دولت‌ها است. اگر ما بخواهیم وظایف کلاسیک دولت را با عملکرد اقتصاد شناسایی کنیم، باید به موضوعاتی ازجمله تامین و تضمین حقوق مالکیت، و دفاع از آن، ثبات‌سازی اقتصاد کلان به معنی تورم پایین و برقرار کردن مکانیزم رقابتی در اقتصاد و سرانجام استقرار نظام کارآمد تامین اجتماعی اشاره کنیم.

ارتباط مستقیم و موثر وظایف دولت و عملکرد مطلوب اقتصاد را می‌توان در دفاع از حقوق مالکیت، ثبات‌سازی اقتصاد کلان، رقابت و استقرار نظام تامین اجتماعی خلاصه کرد.

دولت در اقتصاد ایران، به ویژه پس از اهمیت یافتن نقش نفت در اقتصاد و درآمدهای آن، بسیار بیش از ایفای نقش در عرضه کالای عمومی،‌ علاقه‌مند به حضور و فعالیت در عرضه کالای خصوصی بوده است. گستره‌ وسیع تصدی‌های دولت از یک طرف و انتخاب راهبرد تعیین قیمت به دور از واقعیت‌های اقتصادی و بر اساس معیارهای اجتماعی نشانگر تمایل جدی دولت‌ها به حضور فراگیر در عرضه کالاهای خصوصی است.

ما همیشه پلیس ضعیف، نظام قضایی ضعیف با امکانات کم، بهداشت خیلی آسیب‌پذیر داشته‌ایم، در کنار بنگاه‌های دولتی خیلی بزرگ و این تناقض همیشه وجود داشته است که دولت‌های ما به جای اینکه نقش اساسی و اصلی خود را ایفا کنند، به عرضه کالای خصوصی علاقه نشان داده‌اند.

درحال حاضر، بحث سیاست‌های کلی اصل ۴۴ حکایت از این دارد که ما بخش دولتی بسیار بزرگی داریم و می‌خواهیم از این حالت گذر کنیم اما همچنان گرفتار قیمت‌گذاری‌های دولتی هستیم و اینکه دخالت دولت در اقتصاد محدود نشده است.

اگر ما بر مجموعه قیمت‌ها، که عمدتا به صورت اداری و خارج از چارچوب و معیارهای اقتصادی تعیین می‌شود تمرکز کنیم، به سه مقوله بسیار مهم می‌رسیم یعنی سه مقوله قیمتی وجود دارد که دولت‌ها در ایران همیشه با حساسیت زیاد به آن پرداخته‌اند.

اولین بحث نرخ ارز است. بعد نرخ سود تسهیلات بانکی و بعد قیمت حامل‌های انرژی. این سه مقوله قیمتی، مهم و تعیین‌کننده است که واقعا سرنوشت اقتصاد به میزان قابل‌توجهی در گروی انتخاب درست در سه حوزه یاد شده است.

بحثی که اینجا مطرح می‌شود مربوط به نرخ ارز ونرخ سود تسهیلات بانکی نیست ومن قصد دارم درمورد نرخ انرژی تحلیلی ارایه کنم.

در میان مجموعه‌ای از قیمت‌ها که همواره با حساسیت زیاد و «به صورت اداری» توسط دولت‌ها تعیین شده‌اند، نرخ ارز، نرخ سود تسهیلات بانکی و قیمت انرژی از اهمیت بسیار بالاتری برخوردارند.

در این میان رویکرد به قیمت انرژی طی سال‌های پس از پیروزی انقلاب اسلامی، با افتوخیز زیادی همراه بوده است و حساسیت بالای سیاسی تغییرات قیمت باعث شده که روند مشخصی را نتوانیم شناسایی کنیم.

در مورد قیمت انرژی رویکردی که ما در سال‌های پس از پیروزی انقلاب داشتیم، افت‌وخیزهای خیلی زیادی داشته است. درسال‌های اولیه پیروزی انقلاب، ما شاهد افزایش اولیه قیمت بنزین بودیم که بعدها به نام "طرح شهید رجایی" معروف شد. براساس این طرح، منابعی که از افزایش قیمت بنزین به دست آمد، صرف کمک به روستاییان و مناطق محروم شد. بعدها کم و بیش با افت‌وخیز جلو آمدیم تا رسیدیم به سال‌های برنامه اول توسعه که دراین برنامه،سیاست اصلاح قیمت حامل‌های انرژی را در سال‌های برنامه اول داشتیم.

با این حال به دلیل مخالفت‌هایی که با استقرار این گونه سیاست‌ها وجود داشت، عملا اتفاقی در قانون برنامه اول نیفتاد وتا سال‌ها بعد قیمت حامل‌های انرژی بدون تغییر ماند.

در سال ۱۳۷۲ زمانی که مقدمات برنامه دوم فراهم می‌شد، دولت آقای ‌هاشمی، اصلاح قیمت انرژی را دولت دنبال کرد که با مخالفت مجلس چهارم،این موضوع به سرانجامی‌نرسید. در سال ۱۳۷۷ قیمت هر لیتر بنزین ۲۰۰ ریال بود و حامل‌های انرژی هم با قیمت‌های نسبی‌اش، تناسبی با قیمت‌های بین‌المللی نداشت.

در سال ۱۳۷۸ شاهد افزایش ۸۰ درصدی قیمت بنزین بودیم که از ۲۰۰ ریال به ۳۵۰ ریال افزایش پیدا کرد و بعد از آن به برنامه سوم رسیدیم که شاید تنها زمانی که مطالعه جامع درباره اصلاح قیمت انرژی صورت گرفت در زمان تدوین این برنامه بود. در برنامه سوم پیش‌بینی شد که در فرآیندی تدریجی،در کل سبد قیمت‌های حامل انرژی، تحولاتی ایجاد شود که به صورت تدریجی ولی با توازن و ملاحظات مربوط به قیمت‌های بین‌المللی، مسیر اصلاحی را در قیمت عامل‌های انرژی دنبال کنیم. درلایحه قانون برنامه سوم توسعه، در ماده ۱۱۷ که ماده خیلی مهمی‌بود موضوع اصلاح قیمت حامل‌های انرژی دردستور کار قرار گرفت که بازهم نمایندگان مجلس آن را حذف کردند و پیگیری این سیاست موکول شد به تنظیم بودجه‌های سالانه وبعد‌ها در مسیر افزایش‌های ۱۰ درصدی قیمت حامل‌ها، در بودجه‌های سنواتی زمین‌گیر شد. با این شرایط به پیش رفتیم تااین که لایحه برنامه چهارم توسعه به مجلس ارایه شد. برنامه‌نویسان دریکی از مواد این لایحه، پیش‌بینی کرده بودند که قیمت حامل‌های انرژی با قیمت‌های بین‌المللی یکسان شود که بازهم نمایندگان مجلس - مجلس هفتم- آن را حذف کردند. ازآن تاریخ تاکنون، مجموعه سیاست گذاران دولت ومجلس، تثبیت قیمت‌ها را دردستور کار قرار داده‌اند.

موضوعی که به صورت تاریخی مطرح شد، نشان می‌دهد در طول سال‌های گذشته هرزمان که دولت اراده کرد تا قیمت حامل‌های انرژی را واقعی کند، بامخالفت جدی نمایندگان مجلس مواجه شده است.

بنابراین متوجه می‌شویم بحث اصلاح قیمت حامل‌های انرژی همواره مورد توجه سیاست‌گذاران و برنامه‌نویسان کشورقرار داشته است. درحال حاضر اما شرایط به گونه‌ای دیگر رقم خورده است. با توجه به هزینه روزافزونی که اعمال سیاست‌های نادرست به اقتصاد کشور وارد می‌کند، به نظر می‌رسد دولت ناگزیر از ایجاد اصلاحات درقیمت حامل‌های انرژی است.

● چرخه تولید و عرضه نفت و گاز

برای بررسی این موضوع که چه چالش‌هایی سرراه واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی وجود دارد،به بررسی آمارهایی درموردتولید نفت خام وگاز طبیعی وجود دارد، می‌پردازیم.

تولید نفت خام و گاز از یک طرف تابع سرمایه‌گذاری‌هایی است که انجام می‌شود. مقدار تولید نفت خام هم باز از یک طرف تابع سرمایه‌گذاری‌هایی است که در داخل انجام می‌شود و از طرف دیگر تابع سیاست‌های تعیین شده در اوپک است که ما عضو آن هستیم و محدودیت‌های احتمالی تعیین شده درآن را باید بپذیریم. در سال ۲۰۰۳ ، قبل از حمله آمریکا به عراق حدود ۵ میلیون بشکه از مجموع تولید اوپک کاسته شد. برای جبران کسری موجود، سیاست این بود که کشورهای مختلف، کسری عرضه را جبران کنند. با این حال، از سال ۲۰۰۵ به بعد، اوپک برای کشورهای عضو محدودیتی تلقی نمی‌شود. به این دلیل که قیمت نفت به اندازه‌ای افزایش پیدا کرده است که کشورهای عضو می‌توانند با تمام ظرفیتی که در ذخایر وتوان استخراج دارند، به تولید و عرضه بپردازند. کشور ایران با وجود ظرفیت‌هایی که دارد، از مدت‌ها قبل توان افزایش تولید ندارد و نمی‌تواند از ظرفیت‌های واقعی‌اش استفاده کند.

در طول سال‌های گذشته، مقدار تولید نفت خام در اقتصاد ایران گرفتار طلسم تولید ۴ میلیون بشکه در روز است. یعنی ما از سال ۱۳۶۸ به بعد و درمجموع، از سال‌های پیروزی پس از انقلاب موفق نشدیم تولید نفت خام را به طور معناداری از ۴ میلیون بشکه بالاتر ببریم. هرچند که در برنامه سوم توسعه، هدف تولید ۳/۵ میلیون بشکه در روز گنجانده شد وهمین رویکرد در قانون برنامه چهارم نیزمورد تاکید قرار گرفته اما این هدف‌گذاری هرگز به اجرا نرسیده است. ناکامی ‌ایران در افزایش ظرفیت تولید دلایل زیادی دارد که در این نوشته مجالی برای پرداختن به آن نیست.

با توجه به این که میزان تولید نفت خام در ایران ثابت است و ما نتوانسته‌ایم ظرفیت‌های جدید ایجاد کنیم، در تحلیل درآمدهایی که دولت از فروش نفت خام به دست می‌آورد، باید مقوله شرایط اقتصاد جهانی و مسایل سیاسی بین‌المللی را هم درنظر بگیریم.

این روند، در مجموع، درآمد‌های ارزی دولت را ایجاد می‌کند که بادرنظر گرفتن شرایط نرخ ارز به درآمدهای ریالی تبدیل می‌شود ومجموعه این درآمدها، هزینه‌های دولت را مشخص می‌کند. یعنی مقداری از نفت خامی‌را که تولید می‌کنیم در قالب صادرات به فروش می‌رسد که درآمدهای حاصل ازفروش آن حجم بودجه دولت را تشکیل می‌دهد. درحال حاضر از بودجه عمومی‌۹۲ هزار میلیارد تومانی در سال ۱۳۸۷ حدود ۲۰ هزارمیلیارد تومان را درآمدهای مالیاتی تامین می‌کند که این ترکیب نشان می‌دهد ،بخش اصلی درآمد‌ها و منابع دولت را درآمد‌های نفتی تشکیل می‌دهد. پس از اینکه نفت خام به فروش رسید، دولت ارز ناشی از آن را به بانک مرکزی می‌فروشد که این ارز، تبدیل به ذخایر بانک مرکزی می‌شود و بخش دیگر آن، خرج واردات می‌شود و بخش دیگرآن هم در حساب ذخیره ارزی، رسوب می‌کند.

بخشی از درآمدهای نفتی که به ذخایر ارزی بانک مرکزی مربوط می‌شود از طریق پایه پولی، نقدینگی را اضافه می‌کند که تورم را شکل می‌دهد. این عاملی بوده که ظرف سال‌های اخیر عمده‌ترین دلیل افزایش حجم نقدینگی در کشور ما بوده و درحال حاضرهم شاهد تاثیرآن بر اقتصاد کشور هستیم.

اما اگرازاین مسیر، چرخه تعیین یارانه را بررسی کنیم، متوجه می‌شویم که بخشی از نفت خام تولیدی، از طرف شرکت نفت به شرکت پالایش و پخش تحویل داده می‌شود گازهم چنین چرخه‌ای دارد و در حقیقت، این مسیر یارانه‌ای ست که از اینجا به بعد وارد اقتصاد می‌شود.

قسمتی ازنفت وگاز تولیدی در ادامه این مسیر، به نیروگاه‌ها می‌رود تا تبدیل به برق شده یا در پالایشگاه‌ها تبدیل به فرآورده می‌شود که بر اساس قیمت‌هایی که دولت تعیین می‌کند، به مصارف خانگی و تجاری و حمل ونقل می‌رسد.

همان گونه که درابتدای این نوشته مطرح کردم، دولت‌ها از ابتدای انقلاب سیاست‌های متفاوتی برای تعیین قیمت حامل‌های انرژی درپیش گرفته‌اند. هرچند اراده‌هایی درکار بوده است تا قیمت حامل‌های انرژی درطول این مدت، روند واقعی‌اش را پیدا کند اما همواره اراده‌هایی هم در کار بوده است که راه درست را اعمال این گونه سیاست‌ها نشناخته وبا آن به مخالفت برخاسته است.

به این ترتیب دولت‌ها همواره،قیمت حامل‌های انرژی را بدون ملاحظات اقتصادی تعیین کرده‌اند و همواره قیمت حامل‌ها در سطح بسیار پایین تعیین شده است.

به طور مثال در حال حاضر قیمت بنزین در ایران، معادل ۱۱ سنت است وقیمت گاز ۲ سنت که این قیمت‌ها در مقایسه با خیلی از کشورها تفاوت عمده‌ای دارد. به طور مثال در خیلی از کشورها، قیمت بنزین از سطح دو دلار بیشتر است که در مقایسه با ایران تفاوت عمده‌ای دارد. اطلاعات و آمارها نشان می‌دهد که ایران پس از کشور ونزوئلا، ارزان‌ترین بنزین دنیا را ارائه می‌کند. این درحالی است که اکثریت مطلق کشورها به نوعی درتناسب با قیمت‌های بین‌المللی حرکت می‌کنند. فروش فرآورده‌های نفتی و حامل‌های انرژی با قیمت‌های غیرواقعی و قیمت‌هایی که بسیار پایین‌تر از ارزش آن در بازارهای بین‌المللی شکل گرفته‌اند، باعث شده است که پالایش فرآورده‌های نفتی در کشور ما فرآیندی کاملا غیراقتصادی شود. در ایران پالایشگاه‌های زیادی وجود دارد که ارزش مواد خامی‌که دریافت می‌کنند، بسیار بیشتر از ارزش محصول نهایی قابل فروش آنهاست.

یعنی اگر دولت، این گونه پالایشگاه‌ها را تعطیل کند و به جای آن نفت خام صادر و فقط فرآورده وارد کند، به نفع اقتصاد کشور تمام می‌شود تا اینکه روند تولید دراین گونه پالایشگاه‌ها ادامه یابد. درچرخه تولید وپالایش فرآورده‌های نفتی، از پالایشگاه‌های قدیمی‌وفرسوده‌ای مثل پالایشگاه آبادان و کرمانشاه تا پالایشگاه‌های خوبی مثل پالایشگاه اراک و بندرعباس با این مشکل مواجه هستند؛ یعنی هیچ‌کدام با منطق اقتصادی فعالیت نمی‌کنند.

نکته بااهمیت این است که پالایشگا‌ها در ایران، نهاده‌ها را با قیمت بسیار بسیار پایین دریافت می‌کنند اما محصول خود را هم بسیار ارزان می‌فروشند.

دراین میان، مشکلی که به تدریج پیش آمده، این است که به دلیل فشارهای بسیار شدیدی که به پالایشگاه‌ها و نیروگاه‌ها وارد می‌شود، پالایشگاه‌ها ترجیح می‌دهند برای اداره خود، محصولات جانبی ازجمله مازوت ونفت سیاه را آزاد بفروشند. به همین دلیل پالایشگاه‌های ایران به سمتی رفته‌اند که بیشتر محصولات جانبی تولید می‌کنند تا محصولات اصلی.

درهمین زمینه با توجه به این که تولید محصولات جانبی به صورت رویه‌ای در پالایشگا‌های ایران تبدیل شده است، با توجه به اجرایی شدن پروتکل کیوتو، خیلی از پالایشگاه‌های ایران به دلیل تولید محصولاتی غیراستاندارد، با مشکل جدی برای ادامه فعالیت مواجه خواهند شد. در ادامه بررسی چرخه مصرف حامل‌های انرژی به مصارف خانگی، حمل ونقل و مصارف صنعتی می‌رسیم که نشانه‌های دیگری از معیوب بودن ساختار اقتصادی ایران را آشکار می‌سازد. نوع مصرف در بخش حمل‌ونقل نشان می‌دهد که انرژی ارزان، ما را به سمت حمل‌ونقل جاده‌ای، رهنمون ساخته و این که راه‌آهن هیچ‌گاه سهم مهمی‌در بخش حمل‌ونقل ایران پیدا نکرده است. با وجود انرژی ارزان و تقریبا رایگان، دربخش صنعت نیز،به سمتی پیش رفته‌ایم که صنایع ما بسیار پرمصرف و غیراقتصادی شکل گرفته‌اند.

مصارف خانگی انرژی هم درایران وضعیت نگران‌کننده‌ای دارد. در کجای دنیا زمانی که مردم قصد دارند جشن بگیرند، کوچه و خیابان را چراغانی می‌کنند؟ در ایران وقتی می‌خواهند تفریح کنند، ماشین گردی می‌کنند. این عادت فراگیر شده است ومن دلیلی به جز قیمت ارزان انرژی برای آن نمی‌شناسم.

● چارچوبی برای چالش‌ها وفرصت‌ها

سازوکارهای موجود و ارتباط متقابل اقتصاد و قیمت حامل‌های انرژی را دردو حوزه چالش‌های اقتصاد خرد وچالش‌های اقتصاد کلان می‌شود بررسی کرد.

● چالش‌های اقتصاد خرد

الف) طرف تقاضا

اصلاح قیمت حامل‌های انرژی خانوارها را با هزینه‌های سنگین ناشی از الگوی ناصحیح واحدهای مسکونی و تبادل زیاد حرارتی مواجه می‌سازد. ضمن این که تقاضا برای حمل و نقل عمومی‌را در مقایسه‌ با حمل و نقل شخصی، افزایش خواهد داد.

در این فرآیند محصولاتی که بیشتر انرژی بر هستند (مانند فولاد، سیمان، کاشی، سرامیک، آجر و...) با افزایش قیمت مواجه خواهند شد و لذا در مرحله اول با کاهش زیاد تقاضا مواجه خواهند شد.

در صورت اقدام دولت برای اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، جابه‌جایی‌های نسبتاً اساسی در سبد هزینه خانوارها صورت خواهد گرفت و سهم هزینه‌های حمل و نقل و سوخت در بودجه خانوار افزایش و بخش‌های انعطاف‌پذیر دیگر کاهش خواهد یافت.

● طرف عرضه

در ادامه این بحث باید به چالش اصلاح قیمت حامل‌های انرژی در حوزه اقتصاد خرد بپردازیم. در صورت اجرایی شدن سیاست اصلاح قیمت‌ها در حوزه انرژی، بنگاه‌های انرژی بر که فرآیندهای هدردهنده‌ انرژی دارند با مشکل جدی ادامه تولید مواجه خواهند شد.

بخش بزرگی از حمل و نقل عمومی ‌به‌ویژه بار فاقد توجیه اقتصادی خواهد شد. در مقابل، حوزه‌هایی که کمتر انرژی مصرف می‌کنند و نیز فعالیت‌های جدیدی که می‌توانند موجب صرفه‌جویی در مصرف انرژی شوند سودآور خواهند شد.

او با این حال تاکید کرد: نکته‌ اصلی در دو طرف تقاضا و عرضه آن است که واکنش‌های طرف تقاضا و نیز توقف و کندی فعالیت بنگاه‌های هدردهنده انرژی تقریباً آنی است، در حالی که رشد و توسعه فعالیت‌های صرفه‌جویی‌کننده انرژی، زمان‌بر است.

● چالش‌های اقتصاد کلان

در ادامه این روند به تاثیراصلاح قیمت حامل‌های انرژی بر حوزه اقتصاد کلان می‌پردازیم. در این حوزه، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی باعث شفافیت درآمدهای دولت شده و رقم بودجه عمومی‌را واقعی خواهد کرد. تورم‌زایی این اقدام تابع آنی یا تدریجی بودن تحولات از یک طرف و سیاست‌های پولی و مالی از طرف دیگر است و موفقیت یا شکست اصلاحات قیمت به طور کامل در گرو وجود یا عدم انضباط مالی و پولی است.

● جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

ـ ادامه ‌روند موجود در برخی زمینه‌ها غیرممکن (گاز) و در برخی زمینه‌ها (بنزین) بسیار پرهزینه است. لذا اعمال اصلاحات در قیمت انرژی اجتناب‌ناپذیر است.

ـ طی سالیان گذشته، حداقل در دو مقطع زمانی، ‌فرصتهای طلایی اصلاحات قیمت از دست رفته است.

ـ اجرای مطلوب اصلاحات نیازمند احراز ویژگی‌های زیر است:

۱) برخورداری از حمایت سیاسی همه سطوح تصمیم گیری

۲) داشتن جرأت و شهامت در تصمیم‌گیری

۳) برخورداری از توان کارشناسی،‌ حداقل در مقیاس ظرفیت موجود درکشور

۴) برخورداری از توان مدیریتی در سازمان‌ها و وزارتخانه‌های مرتبط با فرآیند اصلاحات قیمتی در حوزه‌های خرد و سیاستگذاری اقتصاد کلان و

۵) در مقاطع زمانی گذشته و حال بخش‌هایی از چهار مورد مهم فوق حاصل بوده و بخش‌هایی متاسفانه حاصل نبوده است. در حال حاضر عوامل نگران‌کننده را عمدتاً‌ بندهای ۳ و ۴ تشکیل می‌دهند. به ویژه اگر به موارد فوق مشکلات بین‌المللی و سیاست‌های مربوط به نرخ تسهیلات و سیاست‌های ناظر به رشد بالای حجم نقدینگی و مخارج دولت را هم اضافه کنیم.

دکتر مسعودنیلی