بودجه ریزی ایرانی , تداعی الگوی لویاتانی از دولت

بودجه ریزی در هر كشور متاثر از تعامل مستقیم و غیرمستقیم چهار گروه عمده اجتماعی حاصل می شود از رهیافت نظریه انتخاب عمومی, این گروه ها رای دهندگان, تیم سیاسی, بوروكرات ها و گروه های فشار متفاوت از یكدیگر رفتار نمی كنند

سازمان مدیریت و برنامه ریزی در سال ۸۴ كتابی تحت عنوان «اقتصاد رانت جویی» چاپ كرده كه بیش از هر چیز بیانگر ظرفیت سازمان در پذیرش نقد است. كتابی سراسر در نقد ساختارهای ناهمگون و بودجه ریزی رانتی كه خواسته و ناخواسته به جهت های گوناگون كشیده می شود. دكتر محمد خضری نویسنده كتاب كه در دسته بندی گروه های همسود، ساختارهای سیاسی و... از نظرات دكتر حسین بشیریه و محسن رنانی بهره بسیار برده، بنیادهای رانت جویی در ایران را هدف می گیرد. وی به اذعان خودش در مقدمه كتاب، پیش نویس كتاب را به اساتید گوناگون سپرده و ضمن استفاده از علم و تجربه آنان از پژوهش های بخش های گوناگون نیز بهره برده است. خضری در بخش اول كتاب، رانت، رانت جویی و هزینه های اجتماعی آن را تعریف كرده و ساختارهای حقوقی ایجادكننده آن را برشمرده است. سپس رانت جویی و هزینه های اجتماعی آن را مطرح كرده و در بخش دوم رانت جویی را در بودجه ریزی دولتی ایران پی گرفته است. نقد او بر رانت جویی طیف كارگزاران بودجه و گروه های فشار در بودجه ریزی دولتی و تحلیل تجربی رانت جویی در بودجه ریزی ایران زمینه ساز بررسی ساختار بودجه دولتی شده و در نهایت وی نتیجه گیری خود را به صراحت اعلام كرده است. كتاب «اقتصاد رانت جویی» ضمن آنكه بررسی عمیقی از رانت جویی در ایران دارد، ظرفیت جدیدی در دولت را به تصویر می كشد كه تاكنون در انتشارات دولتی كم سابقه بوده است. متن زیر خلاصه ای از بخش دوم، سوم و چهارم كتاب است كه رانت جویی در بودجه ریزی دولتی ایران را تحلیل می كند.

□□□

«منظور از رانت در بودجه سهمی از منابع عمومی بودجه است كه مشاركت كنندگان در فرآیند بودجه ریزی دولتی آن را برداشت و تصاحب می كنند. مشاركت كنندگان در بودجه ریزی دولتی یعنی رای دهندگان یا تامین كنندگان منابع عمومی بودجه سیاستمداران یا شكل دهندگان هزینه های بودجه بوروكرات ها یا هزینه كنندگان منابع عمومی بودجه و گروه های فشار یا جهت دهندگان منابع عمومی بودجه كه به طور خودسرانه و غیرتوافقی- در فرآیندی غیربازاری- بودجه را تصاحب می كنند. رانت جویی نیز به اقداماتی قانونی و غیرقانونی گفته می شود كه به هر یك از گروه های مذكور امكان می دهد سهمی از بودجه را خودسرانه به خود انتقال دهند.» از دید نویسنده تعامل این چهار گروه، الگوی «تعاملات بودجه ای» را شكل می دهد. وی می نویسد: «در ایران بررسی ساختار سیاسی- اقتصادی كشور نشان می دهد كه تعامل بین مردم و دولت براساس تركیبی از سه الگوی «مبادله مالی»، «اجبار مالی» و «امتناع مالی» صورت می گیرد. ساختار حقوق مالكیت در كشور نیز به میزان زیادی به وزن نسبی این الگو ها در تركیب بستگی دارد. به همین دلیل همواره امكان جابه جایی در آن وجود دارد و همین امكان جابه جایی در حقوق مالكیت و شكنندگی آن است كه زمینه را برای رانت جویی فراهم می كند.»

نویسنده به ساختار سیاسی- اقتصادی قدرت نیز اشاره می كند: «به نظر برخی از اندیشه ورزان سیاسی، ساختار سیاسی- اقتصادی فعلی حاكم در ایران بر چند اصل استوار است.» خضری به نقل از حسین بشیریه می نویسد: «اصل اساسی ساختار سیاسی- اقتصادی، تاكید بر سنت اسلامی به عنوان منشاء همه ارزش ها و هنجارهای مقبول است كه بر مبنای آن حقوق و تكالیف و امتیازات اجتماعی تنها در چارچوب سنتی پذیرفته و به وسیله فقها تفسیر و تعبیر می گردد. حكومت اسلامی مجری قانون كلی به شمار می آید كه در سنت اسلامی مندرج است و برای همه امور زندگی انسان حكم دارد.» خضری به نقل از محسن رنانی نیز آورده: «قدرت سیاسی و مشروعیت نظام هم از دو منبع ناشی می شود: مردم و حاكمیت خداوند. بر همین اساس نهادها بر دو پایه متفاوت برپا شده اند. از طرفی نهادها و سازمان هایی چون انتخابات، مجلس، قوه مجریه، ارتش و دستگاه های متعارف اجرایی وجود دارند كه دارای تعاریف و كاركردهای نسبتاً جاافتاده ای هستند. از طرف دیگر نهادها و سازمان های جدیدی چون مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان و نظایر آن شكل گرفته اند كه كاركرد ویژه دارند.

بنابراین قدرت سیاسی دارای دو بخش متمایز است: بخشی كه مشروعیت خود را از پایین و و بخشی دیگر كه مشروعیت خود را از بالا می گیرد.

لذا قدرت های سیاسی در ایران همسو با یكدیگر نیستند و تعامل آنها به تحكیم و ارتقای عملكرد كاری نظام منجر نشده است، بلكه زاینده هزینه اند و همواره با هم تلاقی داشته اند. تلاقی های مجلس نمایندگان با شورای نگهبان، تلاقی كمیسیون اصل نود مجلس با قوه قضائیه، تلاقی وزارتخانه ها با بنیادهای عمومی غیردولتی، تلاقی شورای عالی انقلاب فرهنگی با مجلس، تلاقی نیروهای انتظامی با نیروهای لباس شخصی و مانند اینها از جمله انبوهی از تلاقی ها است كه حاصل ساختار دوگانه مشروعیت و مبنای قدرت در كشور بوده اند.» نویسنده نتیجه می گیرد كه «تعامل مردم و دولت در ایران در قالب تركیبی از دو الگوی مبادله مالی ضعیف و الگوی اجبار مالی نسبی می گنجد.

الگوی مبادله مالی نسبی ناشی از آن بخش از مشروعیت ساختار سیاسی كشور است كه از مردم و تامین كنندگان منابع عمومی سرچشمه می گیرد و نهادهایی نیز برای برقراری این ارتباط وجود دارند كه كاركردهای مرسوم خود در مردمسالاری متعارف را ندارند. مجلس نمایندگان، قوه مجریه و قضائیه از جمله تشكیلات و نهادهایی هستند كه تا حدودی تقاضاهای نسبتاً آشكاری برای خدمتشان وجود دارد و مردم حاضرند هزینه ستانده های متعارف آنها _ و نه هر هزینه ای _ را از طریق مالیات بپردازند. یعنی می توان در این زمینه نوعی مبادله مالی نسبی را بین تامین كنندگان منابع عمومی و دولت در نظر گرفت. اما چون مبنای قدرت سیاسی و مشروعیت آن در كشور به میزان زیادی به منابعی خارج از اراده و حاكمیت مردم استناد داده می شود، لذا الگوی مبادله مالی به میزان زیادی تضعیف می شود.

بنابراین دولت در ایران ماهیتی رانتی دارد و به لحاظ اقتصادی به میزان زیادی از مردم بی نیاز است. در نتیجه نیاز چندانی به پاسخگویی در برابر مردم ندارد. ملاحظه تركیب مالیات های وصولی دولت و بررسی ساختار نظام مالیات ستانی در كشور نشان می دهد كه پرداخت مالیات به عنوان رفتاری شهروندی از جانب مردم تلقی نمی شود. در واقع آنها به میزان زیادی از روی ناچاری و اجبار دولت به آن تن در می دهند. مالیات های وصولی نیز بیشتر از حوزه ها و پایه های مالیاتی بوده كه دولت توانسته است با كاربست زور و اجبار آنها را شناسایی كند و بستاند. شواهد حاكی از آن است كه بخش زیادی از تولید ناخالص داخلی كشور مالیات نمی پردازد.»

● رانت جویی سیاستمداران

«بودجه ریزی در هر كشور متاثر از تعامل مستقیم و غیرمستقیم چهار گروه عمده اجتماعی حاصل می شود. از رهیافت نظریه انتخاب عمومی، این گروه ها (رای دهندگان، تیم سیاسی، بوروكرات ها و گروه های فشار) متفاوت از یكدیگر رفتار نمی كنند. به عبارتی آنها سعی دارند، همواره با تحت تاثیر قرار دادن فرآیند بودجه ریزی و نتایج سیاست های بودجه ای، اهداف شخصی شان را بیشتر برآورده سازند. بنابراین، فردی كه در مقام یك سیاستگزار یا بوروكرات درمی آید همواره گوشه چشمی به منافع شخصی اش خواهد داشت. درست همانگونه كه رای دهندگان و گروه های فشار، چنین رفتار می كنند. لذا مواقعی كه وظیفه مدیریت منابع عمومی بودجه به آنها سپرده می شود نباید انتظار داشت آنگونه كه مورد انتظار عموم است رفتار كنند. آنها زمانی همسو با منفعت عمومی رفتار خواهند كرد كه نهادها و محدودیت های اساسی قانونی و معتبری _ و نه محدودیت های ارشادی و انذاری كه در ایران متعارف است _ روی رفتارشان قرار داده شود و ضمانت های اجرایی لازم در این خصوص به طور معناداری تمهید شوند.» وی در ادامه به نقل از بشیریه از ۴ گروه همسود در ساخت سیاسی ایران یاد می كند.

«گروه نخست جامعه روحانیت مبارز تهران است كه موقعیت مسلطی در مجلس چهارم و پنجم پیدا كرد و نفوذ گسترده ای در قوه قضائیه، شورای نگهبان، مجلس خبرگان و جز اینها داشته و هسته مركزی طبقه روحانیت سیاسی حاكم بر كشور و فعالان سیاسی مرسوم به راست سنتی را تشكیل می دهد. وظیفه اصلی آن طبق اساسنامه اش حفظ حاكمیت اسلام است و بیشتر ساختارهای سنتی قدرت در كشور از جمله تریبون های نمازجمعه و مساجد در دست این گروه همسود است. گروه دوم، مجمع روحانیون مبارز است كه در سال ۱۳۶۶ از دل گروه همسود سیاسی مذكور بیرون آمد و درخصوص مسائلی چون نقش دولت در اقتصاد و جایگاه بخش خصوصی، اختلاف اساسی با گروه قبل دارد. گروه سوم كه وزن بالایی در الیگارشی حاكم دارد كارگزاران یا راست مدرن است. گروه چهارم كه بعد از دوم خرداد سال ۱۳۷۶ شكل گرفت، اصلاح طلبان یا دوم خردادی ها هستند. این گروه شامل احزاب و گروه های هجده گانه و عمدتاً حزب مشاركت و مجاهدین انقلاب اسلامی هستند.

پس، تیم سیاسی كشور متشكل از چندین گروه همسود سیاسی قدرتمند است كه در بسیاری از موارد با یكدیگر اختلاف نظرهای اساسی دارند. آنها به میزان زیادی برنامه ها و سیاست های یكدیگر را قبول ندارند و حتی در مواردی برنامه های یكدیگر را برخلاف مصلحت نظام و منفعت عمومی می دانند. هر كدام از گروه های گفته شده براساس تفسیر خاص از دولت در قانون اساسی كشور شكل گرفته اند و مطابق با برداشت گروهی شان از آنچه «منفعت عمومی» خوانده می شود، برنامه ها و سیاست هایی را تعریف و تدوین می كنند و درصددند تا با انتقال سهم هایی از منابع عمومی بودجه به حوزه های مورد نظرشان، به آن برنامه ها و سیاست ها جامه عمل بپوشانند. هر كدام از این گروه ها گفتمان خاص خود را دارند و براساس آن ساختارهای قدرت سیاسی، مذهبی، فرهنگی، اقتصادی و نظایر اینها را ایجاد كرده اند كه می توانند مبنایی برای انتقالات مالی بودجه به حوزه ها و گزینه های مورد نظر این گروه ها و پیروی هایشان قرار بگیرند. هر گفتمانی نیز حقیقتی را فراهم كرده كه ملاك عمل این گروه ها در انتخاب گزینه ها و ارزیابی عملكرد تخصیص های بودجه ای قرار می گیرند.

هر كدام از این گروه ها در داخل شبكه ای از روابط حامی - پیرو فعالیت می كنند كه در داخل آن سیاستمداران، بوروكرات ها، تامین كنندگان منابع عمومی و گروه های فشار خصوصی و سیاسی نیز وجود دارند. یكی از روش هایی كه بیشتر گروه های سیاسی شكل دهنده تیم سیاسی كشور و نیز گروه های فشار پیرامون آنها به آن متوسل شده اند تا منابع عمومی را به سوی خود بكشانند، خلق دشمن های فرضی و تهدیدهای سایه ای و امنیتی كردن فضای عمومی كشور بوده است. این كار می تواند انتقال منابع عمومی بودجه را تا جای ممكن، توجیه كند.

موقعیت ژئوپولتیك كشور، خصومت های كم و بیش گروه های همسود سیاسی داخل تیم سیاسی با برخی كشورهای جهان و حتی كشورهای همجوار، تنوع قومی در كشور و تنش های بالفعل و بالقوه ناشی از آن به میزان زیادی به امنیتی كردن فضای عمومی كشور به دست تیم سیاسی دامن زده است. امنیتی دیدن هر مقوله از سوی گروه های همسود سیاسی كشور به آنها امكان می دهد تا هر نوع تخصیص بودجه ای را به مكان های مورد نظرشان توجیه كنند. رویكرد امنیتی به مقولات و پدیده ها در كشور تا آن اندازه برجسته است كه یكی از سیاست های كلان نظام در تدوین برنامه چهارم توسعه و نیز چشم انداز ۲۰ساله كشور، كه از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ شد، «تعمیق روحیه دشمن شناسی و شناخت ترفندها و توطئه های دشمنان انقلاب اسلامی براساس مصالح ملت ایران و ترویج روحیه ظلم ستیزی و مخالفت با سلطه گری جهانی است.»

بهناز صادق پور

---