درآمدی بر استقلال بانک مرکزی

مجلس شورای اسلامی در چارچوب برنامه پنجم توسعه و اصلاح ماده ۸۰ آن به پیشنهاد یکی از نمایندگان محترم رای به تغییر ترکیب هیات امنای بانک مرکزی داد

مجلس شورای اسلامی در چارچوب برنامه پنجم توسعه و اصلاح ماده ۸۰ آن به پیشنهاد یکی از نمایندگان محترم رای به تغییر ترکیب هیات امنای بانک مرکزی داد; بطوریکه از مجموع ۱۱ عضو مجمع عمومی بانک مرکزی، ۷ نفر اقتصاددان مجرب با پیشنهاد دولت و رای مجلس انتخاب می شوند و ۴ نفر نماینده دولت هستند. البته این مصوبه موافقان و مخالفان زیادی داشت. برخی حرف از کمک این مصوبه به استقلال بیشتر بانک مرکزی زده و برخی دیگر خدشه دار شدن استقلال این بانک را بیان نمودند.

موافقان; تصمیم مجلس را اقدام خوبی دانسته و تغییر اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی را یک گام به جلو برای تخصصی شدن نهادهای تصمیم گیری اقتصادی می دانند. (البته بهتر است مجلس تدبیری بیندیشد که در انتخاب اقتصاددانان، استقلال آنها حفظ شود و تحت تاثیر سیاست های اقتصادی دولت قرار نگیرند) برخی دیگر تقویت نقش بخش خصوصی و حضور اقتصاددانان در ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی را در راستای سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی می دانند. اما واکنش دو عضو ارشد اقتصادی دولت به این مصوبه مجلس جالب توجه بود. سخنگوی اقتصادی دولت و وزیر محترم اقتصاد از احتمال بازنگری مصوبه اخیر مجلس مبنی بر تغییر ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی خبر داد و گفت: مجمع عمومی این بانک نباید از شاکله حاکمیتی خارج شود. بانک مرکزی از طریق مجمع باید حقوق صاحبان سهام را رعایت کند. رئیس کل محترم بانک مرکزی نیز حرف از استعفای خود در صورت خدشه دار شدن استقلال بانک مرکزی به میان آورد. (البته ایشان مدعی شدند که بانک مرکزی هیچگاه استقلال خود را از دست نداده و نخواهد داد.)

اغلب بانک های مرکزی در کشورهای مختلف جهان بالاترین قوه اجرایی سیاستهای اقتصادی در زمینه پولی هستند و وظیفه دارند در جهت افزایش ثبات و رفاه اقتصادی کشور گام بردارند. تجربه نشان داده بانک های مرکزی برخی کشورها در انجام وظایف خود در زمینه های پولی از آن چنان اختیار و استقلالی برخوردارند که در زمانی که اهداف اقتصادی دولت برخلاف اهداف بلندمدت اقتصادی کشور باشد، آشکارا با آن مخالفت کرده و در جهت منافع اقتصاد ملی عمل می کنند; حتی اگر بر خلاف اهداف اقتصادی دولت باشد. شاید این طور به نظر برسد که اساسا ایجاد بانک مرکزی توسط دولت به منظور تامین کسری بودجه دولت و استقراض مورد نیاز آن باشد، اما حقیقت این است که وظیفه اصلی بانک مرکزی تامین ثبات بلندمدت قیمت ها و کنترل تورم در اقتصاد است. در کشورهای پیشرفته عموما بانک مرکزی به موجب قانون موظف به تامین کسر بودجه دولت نیست و دولتها در صورت نیاز باید با بانک وارد گفت وگو شوند و چنانچه بانک مرکزی استقراض مورد نیاز آنها را تامین نکند، هیچ قدرتی نمی تواند آنها را بدین کار وادارد و دولتها عموما مجبور به انتشار اوراق قرضه می شوند که خاصیت تورم زایی کمتری دارد.

عموما استقلال بانک مرکزی را برحسب چگونگی روابط آن با دولت اندازه گیری می کنند . روابط بانک مرکزی با دولت نیز دارای وجوه مختلفی است. بنابراین تعیین درجه استقلال بانک های مرکزی امری دشوار است . ساختار روابط رسمی و غیررسمی میان دولت و بانک مرکزی در تعیین استقلال بانک مرکزی نقش دارد . اگر چه میزان و نوع روابط بانک مرکزی با دولت می تواند به مقدار زیادی نشان دهنده درجه استقلال بانک مرکزی باشد، لیکن در عمل بانک های مرکزی زیادی وجود دارند که با وجود داشتن ارتباطات ویژه با دولت، از استقلال بالایی نیز برخوردارند . اغلب بانک مرکزی به عنوان بالاترین مجری سیاست های پولی کشور مطرح بوده و مسوولیت دارد تا در جهت افزایش ثبات و رفاه اقتصادی کشور گام بردارد . ضمنا صرفنظر از این که مالکیت بانک مرکزی در دست بخش خصوصی یا دولتی باشد، بمنظور حفظ استقلال بانک مرکزی لازم است تا نظارت و دخالت دولت در امور بانک مرکزی، تابع قواعد و مقررات ویژه ای باشد. از سوی دیگر از نمودهای مهم استقلال یا عدم استقلال بانک مرکزی، چگونگی انتصاب بالاترین مقام تصمیم گیرنده بانک مرکزی و دوره تصدی وی است . در اکثر کشورهای جهان و حتی در مواردی که سهام داران بانک مرکزی را شخصیت های خصوصی تشکیل می دهند، رییس کل بانک با توصیه دولت منصوب می شود.

از دیدگاه برخی از محققان، استقلال بانک مرکزی از دو بعد سیاسی و اقتصادی مطرح است . استقلال سیاسی بانک مرکزی به معنای توانایی آن برای تعیین اهداف خود بدون تاثیرپذیری از دولت است. از سوی دیگر، استقلال اقتصادی بانک مرکزی در برگیرنده توانایی آن در تعیین و اجرای آزادانه خط مشی های خود به منظور دستیابی به اهداف مورد نظر است. همچنین در بحث استقلال بانک مرکزی، انتصاب اعضای اداره کننده بانک مرکزی، دوره تصدی آنها و احتمال انفصال از خدمت آنها نیز مطرح است . اندازه گیری و رتبه بندی موارد اخیر دشوار است . در برخی دیگر از تحقیقات، برای تحلیل استقلال بانک مرکزی به سه بعد نهادی، عملکردی و مالی توجه می گردد. استقلال نهادی که بر اساس موقعیت بانک در نهادهای دولتی و رویه های به کار رفته در تعیین و بکارگیری اختیارات بانک تعریف می شود . استقلال عملکردی که بر حسب قدرت و قابلیت بانک در رابطه با تعیین و بکارگیری سیاست پولی و خودمختاری آن در تصمیم گیری روی سایر عملیات مشخص شده در قانون بیان می شود و استقلال مالی یعنی داشتن یک رویه یکسان و همیشگی برای جمع آوری و توزیع منابع بانک که احتمال تحمیل هرگونه فشار مالی را منتفی می کند.

گروهی از اقتصاددانان معتقدند که استقلال یا عدم استقلال بانک مرکزی به نوبه خود در درجه دوم اهمیت قرار دارد. در واقع آنچه مهم است، قاعده مندی در مقابل مصلحت اندیشی در اعمال سیاست های بانک مرکزی است که از درجه نخست اهمیت برخوردار است. در یک تعریف ساده، قاعده مندی سیاست های اقتصادی به معنی پیروی سیاست گذاران اقتصادی از سیاست های شفاف و از پیش اعلام شده در طول یک دوره زمانی است. در نقطه مقابل، مصلحت اندیشی سیاستی به معنی برخورداری از آزادی عمل در تغییر سیاست ها، اهداف و یا شیوه اجرای سیاست ها بر اساس مصلحت های پیش آمده اقتصادی در هر مقطع زمانی برای سیاست گذار است. اگر سیاست گذاران به جای مصلحت اندیشی در اجرای سیاست های خود از قاعده مندی سیاستی پیروی کنند، هزینه دستیابی به اهداف، به صورت چشمگیری کاهش پیدا خواهد کرد. بدین ترتیب، بدیهی است که استقلال یا عدم استقلال بانک مرکزی چندان اهمیتی پیدا نمی کند. طبق بانکداری نوین، بانک به میزانی که اقتصاد نیاز دارد، خلق پول کرده و در اختیار نظام عرضه کالاها و خدمات قرار می دهد. در چنین وضعیتی است که سیاست های پولی می تواند متناسب با ظرفیت های اقتصاد عمل کند. اگر سیاست پولی در خدمت سیاست های بودجه ای دولت باشد، طبعا از هدف تامین نیازهای اقتصاد ملی دور افتاده و نمی تواند به حفظ ارزش پول که همان نگه داشتن حجم پول در سطح مناسبی برای تولید، رشد اقتصادی و افزایش ظرفیت اشتغال است، منجر شود.

در پایان باید گفت رشد اقتصادی کشور و کنترل تورم از جمله اهداف سند چشم انداز ۲۰ ساله کشور نیز است . امری که در گرو استقلال واقعی بانک مرکزی و عملکرد فارغ از ملاحظات سیاسی است . به هر حال برخی تغییر ترکیب هیات امنای بانک مرکزی را در راستای استقلال بانک مرکزی مثبت ارزیابی کرده، برخی آن را ناکافی دانسته و برخی نیز با اشاره به جایگاه حاکمیتی بانک مرکزی از آن انتقاد می کنند. اما به اعتقاد نگارنده اکنون که مجلس شورای اسلامی تصمیم گرفته تا با تغییر ترکیب مجمع بانک مرکزی در روند انتخاب رئیس کل این بانک تغییر صورت گیرد و از آن مجرا، تعیین برخی از اعضای هیات امنای بانک مرکزی تاحدودی حتی ناچیز مستقل تر از دولت شود، باید اذعان کرد که فارغ از ترکیب مجمع جدید، این حرکت در ذات خود مثبت است. اینکه ترکیب چگونه باشد تا استقلال بهتر حفظ شود، موضوعی جداگانه است. (قطعا می شود از ترکیب های دیگری صحبت کرد که بتواند به استقلال مورد نظر مجلس بیشتر کمک کند.) البته قدم بعدی در این زمینه اصلاح شورای پول و اعتبار است.

شورای پول و اعتبار هم باید از افراد مستقل و متخصص تشکیل شود. چراکه کاهش کسری بودجه دولت ها و نحوه تامین آن، وجود یک سیستم نظارتی کامل، انضباط سیاست های مالی و بودجه ای، کاهش اهرم های فشار بر بانک های مرکزی و کاهش و دور شدن از سیاست های مقطعی و اعتباری یا دستوری (تسهیلات تکلیفی) از عوامل ضروری برای رسیدن به یک بانک مرکزی مستقل و قوی در کشورهای در حال توسعه است. بانک مرکزی در صورت استقلال در اتخاذ سیاست های خود، امکان آینده نگری بیشتری خواهد داشت و ضمن استمرار در سیاست ها می تواند روش هایی را دنبال نماید که نتیجه آن افزایش ثبات اقتصادی و کاهش ریسک های سرمایه گذاری از طریق ثبات نرخ های واقعی و قیمت ها باشد.

نویسنده : عباس محتشمی