مدیریت شهری و تامین منابع مالی

ضرورتی به نام ایجاد درآمدهای پایدار برای شهرداری ها

با آغاز تشکیل بلدیه درسال ۱۲۸۶ هجری شمسی در کشاکش حوادث مشروطیه در شهر تهران قدیم و به دنبال آن در سایر شهرهای کشور کمتر کسی فکر می‌کرد در حدود یک قرن بعد شهر نشینی رشد سرسام آوری پیدا کند و نسبت ۷۰ به ۳۰ جمعیت روستا نشینی و شهر نشینی روند معکوسی در پیش بگیرد و به نسبت ۳۰ جمعیت روستا نشین و ۷۰ جمعیت شهرنشین شود.

شهر‌ها امروزه بسیار پیچیده شده‌اند. مشکلات متعددی همچون آلودگی هوا، آلودگی صوتی، تولید انبوه زباله، دفن زباله‌های تولیدی، توسعه معابر و آسفالت، فضای سبز، بهداشت، فرهنگی و... شهرها را احاطه کرده‌اند به‌طوری که شهروندان را خسته کرده است.

شهرها توسعه پیدا کرده‌اند و بالطبع وظایف شهرداری‌ها در خدمات رسانی هم توسعه پیدا کرده است ولی آیا منابع مالی پایدار شهرداری‌ها هم رشد داشته است؟

با تصویب قانون شهرداری‌ها در سال ۱۳۰۹ و واگذاری شهرداری‌ها به وزارت کشور، عملا بودجه و منابع مالی شهرداری‌ها به دولت و بودجه ملی گره خورد. این وابستگی مالی تا بعداز پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی و تا دهه ۶۰ ادامه داشت. در دهه ۶۰ با تصمیم دولت کلیه شهرداری‌ها به سمت خودکفایی سوق داده شدند. متاسفانه این تصمیم باعث ایجاد مشکلات عدیده‌ای برای مدیران شهری شد. قطع کمک‌های مالی بدون تعریف منابع جدید مالی، شهرداران را به یافتن راه‌های جدید درآمدی رهنمون کرد. شهرداران و در راس آنها شهردار تهران تصمیم به فروش شهر (فروش تراکم) برای اداره شهر کردند. تصمیمی که متاسفانه در کوتاه مدت تامین‌کننده منابع مالی شهرداری‌ها شد و باعث شد شهرداری‌ها به رتق و فتق امور شهر بپردازند و تاحدودی هم چهره شهرها را تغییر دادند ولی متاسفانه فروش شهر در بلند مدت باعث شد که چهره شهرها خشن گشته و عملا مدیریت شهراز دست مدیران شهری خارج شود و قدرت تصمیم گیری درامور شهر کاهش یافته و شهر را در معرض حراج و فروش قرار دهد.

در این مقاله به بررسی منابع درآمدی شهرداری‌ها ی کشور و مقایسه آنها با شهرداری‌های کشورهای توسعه یافته و درحال توسعه پرداخته و در پایان پیشنهاداتی جهت منابع مالی جدید و پایدار برای شهرداری‌ها ارائه می‌گردد. در کشورهای توسعه یافته با استفاده از روش‌های علمی همواره منابعی را برای کسب درآمد انتخاب کرده که به اتکای آن می‌توانند در ارائه بهتر خدمات شهری اقدام نمایند متاسفانه شهرداری‌های ایران فاقد چنین پشتوانه‌های مناسبی برای کسب درآمد می‌باشند. در حال حاضر بیش از ۷۰ درصد درآمدهای شهرداری کشور ناپایدار بوده و مربوط به فعالیت‌های ساخت و ساز ساختمانی می‌باشد. (صاحب محمدی- عبدالعلی،۱۳۸۵) این درآمدها شامل مواردی چون فروش تراکم مازاد، عوارض پروانه‌های ساختمانی و موارد مشابه می‌باشد که در آمدهایی ثابت و پایدار نبوده و متاثر از سایر عوامل اقتصادی می‌باشد.

بدیهی است اتکا به منابع غیرقابل پیش‌بینی هر سازمان را مواجه با مشکل برنامه‌ریزی خواهد کرد. به‌طور مشخص شهرداری‌های کشور درسال‌های ۸۷ و ۸۸ به دلیل رکود ایجاد شده در کشور با کمبود شدید نقدینگی مواجه شده به قسمی که بسیاری از شهرداری‌ها به‌خصوص شهرداری‌های کلانشهرها بخش زیادی از بودجه پیش بینی شده خود را محقق نکردند و تاثیر این نابسامانی در اجرای کارهای عمرانی و خدماتی به‌خوبی مشهود می‌باشد. با توجه به این که کمتر از ۳۰ درصد درآمدهای شهرداری‌ها به‌طور ثابت قابل تحقق هستند و مابقی منابع درآمدی با نوسانات زیادی همراه است و دغدغه‌هایی همیشگی برای مدیران شهر و نارضایتی شهروندان را از کند بودن پیشرفت و آبادانی شهر به دنبال دارد.

● قانـون شهرداری‌ها

یکی از خلأهای موجود در شناسایی درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها قانون شهرداری‌ها می‌باشد. این قانون در تاریخ ۱۱/ ۴/ ۱۳۳۴ هجری شمسی و متناسب با شرایط آن زمان تدوین شده است و تاکنون هم ملاک عمل شهرداری‌هاست. البته بعدها اصلاحاتی درآن صورت گرفته است ولی هنوز تا رسیدن به شرایط مطلوب امروزه فاصله طولانی دارد.

● منابع درآمدی شهرداری‌ها

یکی از مسائل مهم شهرداری‌ها در سراسر جهان ایجاد منابع کافی درآمد و تامین هزینه خدمات شهری است. به‌طور کلی درآمد شهرداری‌ها از دو منبع تامین می‌‌شود:

الف) منابع درآمد داخلی:

شامل دریافتی‌های مستقیم شهرداری از عوارض مستغلات (اراضی و املاک) و درآمد حاصل از عوارض غیرمستغلات است.

ب) منابع درآمد خارجی:

شامل درآمدهایی است که خارج از سازمان‌های شهرداری دریافت می‌گردد. مانند عوارض آب، برق، تلفن و نیازمندیهای شهری مشابه، کارخانجات و کمک‌های بلاعوض دولت.

ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداری‌ها، درآمد شهرداری‌ها را به طبقات زیر تقسیم می‌کند:

۱) درآمد‌های ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر)

۲) درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی

۳) بهای خدمات و درآمدهای مؤسسات انتفاعی شهرداری

۴) درآمدهای حاصل از وجوه اموال شهرداری

۵) کمک‌های اعطائی دولت و سازمان‌های دولتی

با نگاهی به درآمدهای پییش بینی شده برای شهرداری‌ها ملاحظه می‌شود که فقط ردیف اول یعنی درآمدهای ناشی از عوارض عمومی پایدار بوده و سایر درآمدها از شاخص پایداری و استمرار برخوردار نمی‌باشند. طبق بررسی‌های انجام شده منابع درآمدی پایدار شهرداری‌ها کمتراز ۳۰ درصد بودجه را تشکیل می‌دهد که این خود باعث می‌شود که برنامه ریزان شهری در هنگام محاسبه و ارزش‌گذاری ریالی برنامه‌ها با شک و تردید نسبت به تامین منابع مالی طرح‌ها مواجه شوند. اخیرا شهرداری‌های کشور هر کدام به فراخور حال خود درصدد یافتن منابع مالی درآمد جدیدی برای خود می‌باشند و باتوجه به رکود پیش آمده در بخش ساخت‌و‌ساز مسکن در سال‌های اخیر که موجب محقق نشدن درصد بالایی از بودجه‌های پیش‌بینی شده عزم خود را بیشتر جزم کرده‌اند تا هرچه بیشتر از وابستگی به منابع مالی فروش تراکم و عوارض‌های ساختمانی بکاهند. در ادامه به ارائه منابع درآمدی چند شهر از کشورهای توسعه یافته و درحال توسعه اشاره می‌شود و سپس راهکارهایی جهت حرکت به سوی درآمدهای پایدار جدید ارائه می‌گردد.

● منابع درآمدی شهرداری‌های کشورهای پیشرفته

اصولا شهرداری‌های کشورهای پیشرفته با توجه به این که به‌صورت علمی منابع درآمدی خود را تعریف کرده‌اند و به صورت مدیریت واحد شهری اداره می‌شوند به ندرت با معضل و مشکل کمبود منابع مالی مواجه هستند. ضمن این که به دلیل عملکرد شفاف شهرداری‌ها در مدیریت هزینه، مشارکت شهروندان در پرداخت عوارض‌های قانونی بالا می‌باشد. علاوه برآن انتخاب شهرداران با رای مستقیم مردم، شهرداران منتخب را صرفا وامدار مردم کرده و از تاثیر پذیری سایر عوامل تا حدود زیادی مصون می‌باشند.

دراین شرایط شهرداران به برنامه‌ریزی بلندمدت مبادرت ورزیده و با مشارکت و همیاری شهروندان برای رسیدن به اهداف طراحی شده اقدام می‌نمایند. ثبات مدیریت شاید ابتدایی‌ترین و پایه‌ای‌ترین عامل در این مسیر می‌باشد، حلقه‌ای که متاسفانه در شهرداری‌های کشور ما کمتر دیده می‌شود.

● مدیریت شهری در کشور آلمان

کشور آلمان به عنوان کشوری توسعه یافته دارای ۱۶هزار شهرداری می‌باشد که مخارج شهرداری‌ها به روش‌های گوناگونی تامین می‌‌شود که عبارتنداز: حدود ۲۷ درصد از مخارج صرف شده بین سطوح مختلف دولت به شهرداری‌ها باز می‌گردد. این امر گواهی بر اهمیت شهرداری‌ها در ساختار این کشور است. ۸۸ درصد از کارکنان بخش عمومی را هم نیروی به کارگرفته شده در شهرداری‌ها تشکیل می‌دهند، به این دلیل که بیشتر فعالیت‌های اجرایی را که دولت‌ها موظف به انجام آن هستند،‌ شهرداری‌ها انجام می‌دهند.

بودجه‌های نهادها و حکومت‌های محلی از دو بخش جاری و سرمایه‌ای تشکیل می‌شوند. محل تامین بودجه‌های جاری، درآمدهای جاری و محل تامین بودجه سرمایه ای، درآمدهای سرمایه‌ای هستند که از محل کمک‌های بلاعوض سرمایه‌گذاری از جانب دولت و نیز عواید حاصل از فروش تامین شده است (رعایت اصل تفکیک منابع) درآمدهای مالیاتی هم منبع درآمدی برای شهرداری‌ها هستند. درآمد شهرداری‌ها از کمک‌های بلاعوض، فروش خدمات، خالص قرض استقراض، تسهیلات بانکی و در مواردی از منابع دیگر تامین می‌شود. ( مزینی- منوچهر، ۱۳۷۸)

● مدیریت شهری درکشور انگلیس

در کشورانگلیس که از کشورهای توسعه یافته می‌باشد منابع مالی حکومت‌های محلی (شهرداری‌ها) از سه منبع عمده تامین می‌شود:

۱) اعانات دولتی به میزان ۴۰ درصد

۲) عوارض و مالیات‌های محلی به میزان ۳۰ درصد که توسط مالکان زمین و ساختمان پرداخت می‌شود.

۳) مبالغ اجاره‌ای که از محل واحدهای مسکونی استیجاری که متعلق به حکومت‌های محلی است وصول می‌شود.

اصولا یک‌پنجم از هزینه‌های حکومت‌های محلی از طریق استقراض تامین می‌شود. حکومت‌های محلی می‌توانند از طریق انتشار اوراق بهادار و قرض از خزانه، وام برای ارائه خدمات عمومی دریافت و کمبود‌های مالی مقطعی خود را جبران کنند. ( WWW. UAN. ir)

نوع مدیریت شهری که در اروپا مورد استفاده قرار می‌گیرد می‌بایست با چرخه زندگی شهرنشینی، که افزایش و کاهش رشد محیط‌زیست شاخصه آن است، سازگار باشد. امری که در کشورهای درحال توسعه از جمله ایران هنوز جدی گرفته نشده است و در اولویت‌های شهرداری‌ها جایگاهی ندارد. در مدیریت شهری اروپا شهرهایی که به لحاظ فیزیکی و اقتصادی توسعه یافته هستند نیاز به شیوه مدیریت شهری متفاوت با شهرهای عقب مانده و دچار نقصان دارند. به عنوان مثال بسیاری از شهرها نتوانسته‌اند به توازن عرضه و تقاضا در تولیدات و خدمات شهری برسند.

در این موارد شهرهای اروپایی وضعیت بازارهای شهری را مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌دهند. با این روش تقاضا برای تولیدات خدمات شهری و عرصه مایحتاج شهروندان به توازن می‌رسد. البته واضح است که انجام این مکانیسم فقط با مدیریت واحد شهری امکان پذیر است و شهرهای ما تا رسیدن به این مدیریت فرسنگ‌ها فاصله دارند. ازموارد دیگری که در مدیریت شهری اروپا مد نظر قرار می‌گیرد، می‌توان به وضعیت حمل‌و‌نقل شهری، مدیریت اراضی، اقتصاد شهری و منطقه‌ای، سازماندهی کارایی و حجم تولیدات در کلانشهرها اشاره کرد. مشاهده می‌شود که در مدیریت شهری اروپایی اولویت با حفظ محیط‌زیست است و شاخص‌های زیست محیطی هستند که نشانگر توسعه‌یافتگی یا عدم توسعه می‌باشند. (مرکز اطلاعات علمی تخصصی مدیریت شهری)

● کشورهای درحال توسعه

معضلی که تقریبا گریبان تمام کشورهای درحال توسعه را گرفته است رشد جمعیت بالا می‌باشد به‌طوری که شهرها علی الخصوص شهرهای بزرگ بیش از گنجایش خود جمعیت دارند و درحال سرریز هستند. تمرکز تمامی امکانات بهداشتی، آموزشی، اداری و... در شهرهای بزرگ باعث افزایش روند مهاجرت به این شهرها می‌شود. گسترش جرم و جنابت و ناهنجاریهای اجتماعی، زاغه‌نشینی، فقر، بیکاری و... از تبعات این هجوم گسترده به شهرهاست. وجود چنین شرایطی هزینه‌های مضاعفی را به مدیریت شهری تحمیل می‌نماید.

توسعه خدمات شهری مانند فضای سبز، حمل و دفن زباله، معابر و آسفالت، بهداشت، مسکن و... را طلب می‌کند. اولین و مهم‌ترین محدودیت برای حل مسائل شهری و ناکارآمدی خدمات رسانی در بیشتر شهرها درکشورهای درحال توسعه از جمله ایران ناشی از فقدان منابع مالی کافی، نظام ناکارآمد مدیریت و برنامه‌ریزی هزینه است. امروزه اولویت‌های اداره شهرها به‌خصوص شهرهای بزرگ در دنیا تغییر زیادی کرده که یکی از این اولویت ها، تامین منابع مالی پایدار شهرداری‌هاست. با مقایسه‌ای به نحوه اداره شهرهای بزرگ دنیا به این نتیجه می‌رسیم که تنها منبع پایدار درآمد برای اداره بهینه شهر مشارکت شهروندان در اداره شهر می‌باشد، اما دراین زمینه نیاز است که شهرداری‌ها فرهنگ‌سازی کرده و با درنظر گرفتن مشوق‌ها و تخفیف‌های ویژه جایگاه مشارکت مالی شهروندان را نهادینه نمایند.

● ٰمدیریت شهری در کشور اندونزی

در اندونزی که در زمره کشورهای درحال توسعه است درآمدهای شهرداری‌ها به چند دسته تقسیم می‌شود:

۱) درآمدهای جاری (تمامی درآمد به‌جز وام) که اصولا جهت به کار انداختن و نگهداری اختصاص داده می‌شود.

۲) درآمد‌های توسعه که شامل بقیه درآمدهای جاری و وام‌ها می‌شود. بنا بر مقیاس منابع درآمد ی به چند گروه عمده تقسیم می‌شوند:

الف) کمک‌های بلاعوض (Grant) دولت مرکزی (بزرگ‌ترین رقم در تامین مالی توسعه منطقه‌ای) که شامل:

۱) کمک‌های بلاعوض پرداختی شامل یارانه برای خودکفایی

۲) کمک‌های بلاعوض که به پروژهای توسعه اختصاص داده می‌شوند.

۳) کمک‌های بلاعوض که از بودجه وزارتخانه مرکزی اختصاص می‌یابد و از سوی سازمان‌های فنی حکومت‌های منطقه‌ای به عنوان هزینه‌های بخشی مورد استفاده قرار می‌گیرد.

ب) درآمدهای محلی:

local incomes)(۱) مالیات‌ها

۲) هزینه‌های خدماتی

۳) سودهای ناشی از شرکت‌های عمومی محلی

۴) درآمدهای دپارتمانی

۵) منابع مختلط

درآمدمحلی منبع درآمدی است که از سوی حکومت منطقه‌ای جمع آوری و شامل چند زیر گروه است:

منابع درآمدی مقرر شده شراکتی: این منبع شامل مالیات، حق الامتیاز و دیگر درآمدهایی است که از سوی حکومت مرکزی وضع شده اما بعضا یا به‌طور کامل به حکومت محلی واگذار می‌شود. مهم‌ترین این اقلام مالیات بر اراضی و املاک می‌باشد. تقریبا درحدود ۶۵درصد این مالیات‌های جمع آوری شده به حکومت‌های محلی جمع‌آورکننده برگردانده می‌شود زیرا ارتباطی میان وضعیت مالی و توسعه اراضی محلی و نیاز به وضع مالیات محلی در رابطه با توسعه وجود دارد.

دیگر منابع درآمدی غیرمالیاتی: این منابع شامل وام برای پروژه‌های مختلف می‌باشد. (umic. ir)

● ارائه راهکاربه شهرداری‌ها ی کشور

۱) با توجه به این که در اداره شهرهای بزرگ (کلانشهرها) باید از منابع مالی قابل توجهی برخوردار بوده و تامین این منابع از داخل تقریبا غیرممکن است باید نگاهی به سرمایه‌های خارج از کشور داشت. شهرداری‌ها باید با همکاری قوای مجریه و مقننه نسبت به تصویب قوانین تسهیل‌کننده جذب سرمایه‌های خارجی اقدام نمایند. باید طرح‌های شهری همراه با منافع و فواید آنها برای عموم تشریح و نحوه سرمایه‌گذاری و بازگشت مطمئن سرمایه همراه با سود مورد انتظار به‌صورت شفاف بیان شود. در این راه می‌توان از مشاوران و خبرگان شهری داخل و خارج از کشور کمک گرفت. باید از تجربه دیگر کشورها با شرایط مشابه استفاده کرد. باید افق دید مسئولان شهری اعم از اعضای شوراهای اسلامی شهرها و مدیران شهرداری فرامنطقه‌ای شود. با توجه به رشد و انتشار سریع اطلاعات و ارتباطات، شهرهای بزرگ درحال‌گذار از کلانشهر و تبدیل به جهان شهر می‌باشند و شایسته است که مدیران آن هم همسو با تحولات عمل نمایند و نگاهی به بازارهای مالی بین‌المللی داشته باشند.

۲) تعریف اهداف راهبردی به منظور کاهش وابستگی به درآمدهای ساخت وساز برای رسیدن به این اهداف می‌توان با تشکیل موسسه‌ای از نخبگان کلانشهر‌ها به بررسی و تعریف منابع جدید اقدام کرد.

۳) به منظور تامین منابع مالی، ضروری است شهرداری‌ها نسبت به تعریف پروژه‌های شهری اقدام و با فروش اوراق مشارکت از نقدینگی موجود مردم در پیشرفت، توسعه و آبادانی شهرها اقدام نمایند و با این کار هم مردم را سهامدار شهر کرده و هم به آنان سود مشارکت پرداخت می‌‌شود.

۴) تشکیل بانک عامل شهرداری‌ها که می‌تواند به عنوان تضمین اخذ وام‌های داخلی و خارجی اقدام کرده ضمن آنکه با جمع آوری وجه مردم و بازپرداخت سود، مردم را شریک در توسعه و عمران شهرها نمایند.

۵) استفاده بهینه از قانون عوارض نوسازی و عمران شهری به عنوان منبع درآمدی پایدار. برخلاف برخی از منابع مهم درآمدی شهرداری، این منبع درآمدی منحصرا مربوط به شهرداری هاست که موجبات افزایش استقلال شهرداری را فراهم می‌نماید. با تشکیل بانک اطلاعات املاک و مستغلات برای پوشش املاک مشمول قانون نوسازی و عمران شهری می‌توان بخش قابل توجهی از منابع مالی را تامین کرد. منبعی که درحال حاضر بین ۳ تا ۵ درصد بودجه شهرداری‌ها را تامین می‌نماید.

۶) مدیریت هزینه، متاسفانه هزینه‌های زیادی بر اثر تصمیم گیری‌های غلط بر شهروندان تحمیل می‌شود. انجام دوباره‌کاری‌ها، کارهای کارشناسی نشده، بدون برنامه مدون حرکت کردن، سلیقه‌ای تصمیم گرفتن، بخشی تصمیم گرفتن عدول از تصمیمات گذشته و... باعث می‌شود که بخش زیادی از منابع اتلاف گردد. باید با تدوین برنامه‌های بلندمدت پنج ساله و تعیین مسیر رسیدن به اهداف و ملاک نهایی قراردادن طرح‌های جامع شهری مدیریت هزینه را اعمال کرد.

۷) نهادینه کردن استخدام نیروها و اجرای طرح طبقه بندی مشاغل در شهرداری‌ها و افزایش بهره‌وری کارکنان

۸) تغییر سیستم مالی شهرداری‌ها از نقدی به تعهدی

۹) واگذاری وظایف جدید به شهرداری‌ها ازجانب دولت در راستای تحقق مدیریت واحد شهری

۱۰) تصویب قانونی درخصوص ارزش افزوده ملک، با توجه به اجرای طرحهای شهری مانند آسفالت و.... برخی املاک دارای ارزش افزوده‌ای می‌گردند که این ارزش افزوده و حق مرغوبیت باید بین شهرداری و مالک تقسیم شود زیرا که ازخدمات شهری استفاده می‌کند.

۱۱) تخصیص بخشی از مالیات‌های محلی مانند املاک و کسب وپیشه به شهرداری‌ها

۱۲) تخصیص بخشی از جرائم رانندگی به شهرداری‌های شهر محل جریمه.

۱۳) بازیافت زباله (طلای کثیف): درکشورهای پیشرفته دیگر خبری از دفن زباله نیست وبه زباله به عنوان آشغال و دور ریختنی نگاه نمی‌شود، بلکه از آن کالاهای اقتصادی تولید وروانه بازار کرده و کسب درآمدهای سرشاری می‌کنند.

۱۴) شهرداری‌های کلانشهرها باید به عضویت سازمان متروپلیس metro police، (سازمان کلانشهرهای جهان) درآمده و از تجارب سایر کلانشهرهای جهان استفاده نمایند.

دکتر محمد سعیدی مهر آباد

عضو هیات علمی دانشگاه علم و صنعت ایران

سیـدجعفر منصوری منش

دانشجوی کارشناسی ارشد مدیریت اجرایی دانشگاه علم و صنعت ایران