قانون مناقصات, گامی در جهت سالم سازی وكوچك سازی دولت

جامعه پرداخت هزینه های دولت را متقبل شده بود تا با كاهش اصطكاك, سریعتر به پیش برود اما دولت كه به تدریج همه, امور را عهده دار می شد, در نقش پاروزن ظاهر شده بود تا كشتی بزرگ اجتماع را در دل امواج نامطمئن و پرقدرت كه هر لحظه شكل متفاوتی به خود می گرفتند, به پیش برد

تا قبل از ۱۹۶۰، از دولت انتظار می‌رفت رفاه را برای آحاد مردم تامین كند. اندیشه دولت رفاه كه برگرفته از نظرات كینز بود، بزرگ شدن دولت و سلطه آن برتاروپود اقتصاد و جامعه را در پی داشت.

به موازات این امر، بخش عظیمی از منابعی كه در اختیار دولت وسازمانهای دولتی قرار گرفته بود، صرف بقای تشكیلات دولتی می‌شد، پا به پای بزرگ شدن دولت، رانت جویی آن نیز افزایش می‌یافت و متقابلاً دولت بزرگتر می‌شد. آنتروپی منفی موجب شده بود سازمانهایی كه بر مبنای نبوغ بشر و برای كاهش هزینه مبادله شكل گرفته‌اند، خود به عاملی برای كند شدن روند رشد اجتماعی تبدیل شوند.

جامعه پرداخت هزینه‌های دولت را متقبل شده بود تا با كاهش اصطكاك، سریعتر به پیش برود. اما دولت كه به تدریج همه، امور را عهده‌دار می‌شد، در نقش پاروزن ظاهر شده بود تا كشتی بزرگ اجتماع را در دل امواج نامطمئن و پرقدرت كه هر لحظه شكل متفاوتی به خود می‌گرفتند، به پیش برد. راندن این كشتی بزرگ هر روز توان بیشتری می‌طلبید و دولت را بیشتر از گذشته از نفس می‌انداخت و فرسوده می كرد. وزن سنگین دولت، سهم بزرگی در ركود، بی‌تحركی و واماندگی كشتی جامعه داشت.

برای حل این معضل به تدریج تئوریهای اقتصادی مبتنی بر بازار آزاد شكل گرفت كه از دولت می‌خواست نقش سكاندار را بر عهده گیرد و كار مردم را به خود مردم واگذارد. این تئوریها زنگار از چهره حقیقت برمی‌داشت و یادآور می‌شد كه اصالت با خود مردم است و دولت تنها باید به عنوان وكیل آنان، راه را برای فعالیت آزاد مردم باز كند.

در پارادایم جدید از دولت خواسته می‌شد كه مجموعه تلاشهای فردی، گروهی و سازمانی جامعه را هماهنگ كند و شرایط لازم را برای رقابت سالم و در نتیجه رشد نیروها فراهم آورد. دولت به جای آن كه برای خود امتیاز قائل شود، مردم را از صحنه خارج كند و به جای آنان- هر چند برای آنان- كار كند، اكنون موظف می شد تصدی ‌گری را كاهش دهد، از لایه‌هایی كه حضورش در آنجا الزامی نیست خارج شود،در عین حال مراقب باشد كه مردم كار خود را در سایه نظم و قانون انجام دهند و نیروهای اجتماعی به جای تقابل و هرز دادن انرژی، به تعامل و سینرژی روی آورند. به این ترتیب هزینه‌های دولتی كاهش می‌یافت، منابع عمومی كشور كمتر مصرف می‌شد، سرمایه‌گذاری و به تبع آن تولید و در نتیجه سطح زندگی مردم بالا می‌رفت.

این مقاله قصد دارد نشان دهد كه قانون برگزاری مناقصات، در چنین فضایی و با چنین نگرشی تنظیم شده است و كاهش هزینه‌های دولت و افزایش تحرك بخش خصوصی و شكوفایی جامعه را هدف قرار داده است.

● اهمیت مناقصه در اقتصاد

طبق گزارش سازمان تجارت جهانی، اگر خرید اسلحه و تجهیزات نظامی را در نظر نگیریم،‌خریدهای دولتی معادل ده تا پانزده درصد تولید ناخالص ملی (GNP) كشورها را تشكیل می‌دهد. به عبارت دیگر ارزش پولی مناقصات دولتی سالانه بیش از هزار میلیارد دلار است.

به همین میزان اهمیت مناقصه در اقتصاد و تاثیر قانون مناقصات بر رشد اقتصادی كشور قابل درك است. اگر توجه كنیم كه در كشوری مانند تایلند، بخش خصوصی تنها ۲۰ درصد اقتصاد را در دست دارد و در ایران، ۸۰ درصد اقتصاد در دست دولت است، اهمیت مناقصه و قانون آن باز هم بیشتر می‌شود.

البته مقصود از مناقصه، مفهوم لغوی این كلمه كه در قوانین هم به كار رفته نیست. زیرا می‌دانیم كه واژه مناقصه، از نقص و كاستن گرفته شده است و طبعاً خریدار، همواره خواهان كاهش قیمت است و از این نظر،‌هر معامله‌ای از یكسو مناقصه و از سوی دیگر مزایده محسوب می‌شود.

مقصود از مناقصه همان چیزی است كه در عرف و در جامعه از این مفهوم برداشت می‌شود. مقصود، فرایند معاملات بزرگ بخش دولتی (اعم از وزارتخانه‌ها و موسسات یا شركتهای دولتی) است كه در یك سوی آن مقرون به صرفه بودن معامله برای دستگاه خریدار مطرح است و خرید از وجوهی كه به مردم تعلق دارد (بیت‌المال) انجام می‌گیرد و از سوی دیگر فروشندگان (بخش خصوصی- مردم) صاحب حق هستند و باید بر مبنای ضوابط، بدون تبعیض و به میزان توانایی و امكانات خود بتوانند از این حق استفاده كنند.

بخش خصوصی مكلف نیست در معاملات خود برابری اجتماعی را لحاظ كند و جامعه نیز امتیاز قائل شدن بخش خصوصی برای یك خریدار یا انجام ندادن معامله با خریدار دیگر را سوء استفاده تلقی نمی‌كند. بدیهی است كه هر شخص در تصمیم‌گیری برای اموال و دارایی وسرمایه خود آزاد است. اما در بخش دولتی، «خود» همه، جامعه را شامل می‌شود و اموال و دارایی‌ها ملك طلق دارنده، آن نیست. درنتیجه دولت باید فرایند مناقصه را به نحوی رعایت كند كه حقی از بخش خصوصی ضایع نشود.

برگزاری درست مناقصه‌ها نه تنها قیمت و كیفیت كالا و خدمات را برای بخش دولتی متناسب می‌كند، بلكه بخش خصوصی را هم به جنب و جوش وا می‌دارد و فرصت خوبی برای حضور آن در یك بازار مطمئن و بزرگ فراهم می‌آورد.

● روند انحراف معاملات دولتی در ایران

نخستین قانون محاسبات عمومی ایران در سال ۱۲۸۹ به تصویب رسید. در ماده (۲۳) این قانون گفته شده بود كه «تمام معاملات دولتی از خرید و فروش و اجاره و استیجار ومقاطعه و غیره باید به اطلاع عموم و به ترتیب مزایده و مناقصه صورت پذیرد.

اما به موازات توسعه بخش دولتی، این عبارت جامع و شفاف به نفع دیوانسالاری دولتی و به زیان كشور تغییر كرد. بخش دولتی با تكیه بر امكانات دیوانسالاری، از طریق سازمان برنامه و به كمك مجلس می دانست چگونه قوانین،‌آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها را تنظیم كند كه اوضاع پیچیده و مبهم شود و رانت خواران بتوانند تحت عنوان مناقصه، هزینه‌های دولت را به سود خود افزایش دهند. باندهای ناسالم در بخش دولتی و خصوصی كه منافعشان به هم پیوند خورده بود،‌حتی زیر پوشش دفاع از عدالت اجتماعی، این دیوانسالاری را تئوریزه می‌كردند.

بر مبنای سومین قانون محاسبات عمومی كشور مصوب پانزدهم دیماه سال ۱۳۴۹،‌شركت‌های دولتی از آیین‌نامه‌ معاملات دولتی مستثنی شدند. در سال ۱۳۵۲ نیز سازمان برنامه و بودجه آیین‌نامه‌ای برای طرح‌های عمرانی تصویب كرد كه نحوه تشخیص برنده مناقصه را تعیین می‌كرد. پس از آن آیین‌نامه‌های متعدد دیگری درباره تشخیص صلاحیت پیمانكاران و مشاوران و دستورالعمل‌های گوناگون در زمینه مناقصه تدوین و تصویب شد و ابداعاتی نظیر روش امانی به وجود آمد.

طرح روش امانی كه در هیچ جایی تعریف نشده بود و هیچ زمینه‌ای در كشور نداشت، با این ادعای سازمان برنامه و بودجه پیاده شد كه چون برخی از موارد را پیمانكار انجام نمی‌دهد، به ناچار به دستگاه اجرایی اجازه داده می‌شود كار را از طریق امانی انجام دهد. به این ترتیب قیمت تمام شده به شدت افزایش می‌یافت.

بعد از انقلاب اسلامی، در سال ۱۳۶۶ قانون محاسبات چهارم تصویب شد كه ۱۱ ماده آن به معاملات دولتی اختصاص داشت. اما در ماده (۷۹) این قانون آنقدر استثنا گنجانده شد كه قانون را از حیّز انتفاع ساقط می‌كرد. در سال ۱۳۷۰ نیز قانون دیگری به نام قانون اقتصاد تعاونی جمهوری اسلامی تصویب شد و باز هم موارد بیشتری مستثنی شد. نتیجه آن بودكه دستگاههای اجرایی در معامله با یكدیگر و با تعاونی‌ها، موسسات و نهادهای عمومی دولتی، موظف به رعایت شرایط مناقصه نباشند! چنین استدلال می شد كه اگر در یك قرارداد، مبلغ بیشتری به شركت دولتی یا وزارتخانه‌ یا موسسه عمومی داده شود، این مبلغ اضافی دور ریخته نمی‌شود و دوباره به بخش دولتی برمی‌گردد!

اما نگرش جدید و دیدگاه مدیریت دولتی نوین سرانجام غالب شد و كمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۵/۲/۱۳۸۲ طرح برگزاری مناقصات را تصویب كرد. این طرح در صحن مجلس مورد بحث و بررسی قرار گرفت و در تاریخ ۲۵/۱/۸۳ تصویب شد. از آنجا كه این قانون همه قوای سه گانه منجمله نهادهای تحت نظر مقام رهبری و نیز نیروهای مسلح را شامل می‌شد، مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفت و سرانجام به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد. مجمع با اصلاحاتی اندك و با استثنا كردن نیروهای مسلح، قانون برگزاری مناقصات را در تاریخ ۳/۱۱/۸۳ تصویب كرد.

● ویژگی‌های قانون مناقصات

مقایسه قانون مناقصات با مواد مربوط به مناقصه در قانون محاسبات عمومی كشور، نشانگر تلاش آگاهانه و همه‌جانبه تدوین‌كنندگان قانون مناقصات برای برخورد علمی و دقیق با موضوع است.

این مقایسه را می‌توان با در نظر گرفتن اصول حاكم بر مناقصه مطلوب انجام داد. در نوشته حاضر، اصول مذكور را از جوانب مختلف بررسی می‌كنیم و در هر مورد چگونگی لحاظ شدن آنها در قانون برگزاری مناقصات مطرح می‌شود:

۱) مقرون به صرفه بودن

در بیان این اصل، معمولاً روی قیمت تاكید می‌شود. اما این تنها معیار اقتصادی بودن نیست. نمی‌تواند تنها بر مبنای پیشنهاد قیمت شركت‌كنندگان در مناقصه صورت گیرد. چه بسا شخصی كه قیمت كمتری برای انجام یك طرح پیشنهاد كرده است، در عمل انجام كار را طولانی كند و قیمت تمام شده برای دستگاه مناقصه گزار بسیار افزایش یابد. گذشته از مدت، كیفیت نیز مطرح است. گاه پیشنهاددهنده برای آن كه برنده، مناقصه باشد، هم قیمت و هم كیفیت كالا یا خدمات خود را كاهش می‌دهد.

از سوی دیگر، مقصود از اقتصادی بودن آن نیست كه معامله‌ای به سود مناقصه‌گزار و به زیان مناقصه‌گر (شركت‌كننده در مناقصه) انجام شود. قرار نیست شرایط به نحوی تعیین و اجرا شود كه بخش خصوصی متضرر شود و برنده،‌مناقصه با خطر ورشكستگی روبرو شود. رشد بخش خصوصی خود یكی از اهداف دولت است. از همین رو اصل مقرون به صرفه‌ بودن، معیارهایی نظیر قیمت، مدت، كیفیت، نحوه عملكرد، توانایی و تجربه را تلفیق می‌كند تا منطقی‌ترین گزینه انتخاب شود.

به همین دلیل برخلاف گذشته، به جای پایین‌ترین قیمت، از كمترین قیمت متناسب صحبت شده است. در قانون مناقصات، مناقصه فرایندی رقابتی برای تامین كیفیت مورد نظر تعریف شده است كه در آن «تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گری كه كمترین قیمت متناسب را پیشنهاد كرده باشد واگذار می‌شود."

در این قانون مناقصه‌ها به دو نوع یك مرحله‌ای و دو مرحله‌ای تقسیم شده است كه در مناقصه‌های یك مرحله‌ای، پس از گشودن پاكت‌های پیشنهاد، بلافاصله برنده، مناقصه تعیین می‌شود، اما در مناقصه‌های دو مرحله‌ای، با ارزیابی فنی – بازرگانی بر اساس معیارها و روش‌هایی كه قبل از مناقصه به شركت‌كنندگان اعلام شده است، تعدیل قیمت صورت می‌گیرد و آنگاه برنده تعیین می‌شود.

همچنین برای جلوگیری از متضرر شدن مناقصه‌گران، برخلاف قانون قبلی كه قیمت برآورد شده، دستگاه مناقصه‌گزار مخفی نگه داشته می‌شد، ‌تمهیداتی دیده شده است كه پیشنهاد دهنده، قیمت با آگاهی كامل درمناقصه شركت كند. در قانون مناقصه گفته شده است كه «مبلغ برآورد شده، معامله و مبانی آن» باید در فراخوان مناقصه ذكر شود، مگر آن كه «تعیین آن میسر یا به مصلحت» نباشد.

مهندس علیرضا قراباغی

---