چه نیازی به تبیین نقش NGOها وجود دارد ۲

امروزه نقش آفرینی سازمان های غیردولتی در اجتماع و فرآیند توسعه امری پذیرفته شده است اما این نیاز پذیرفته شده به NGOها آیا به واقع بدیهی است

امروزه نقش آفرینی سازمان‌های غیردولتی در اجتماع و فرآیند توسعه امری پذیرفته شده است. اما این نیاز پذیرفته شده به NGOها آیا به واقع بدیهی است؟‌

و اما تا چه حد بنیان‌های پایه‌ای – چه نظری و چه عملی- این مساله در اجتماع – چه توسعه یافته و چه توسعه نیافته- ریخته شده است؟ چگونه می‌توان تناقض وجودی این سازمان‌ها را در کشورهای در حال توسعه یا توسعه نیافته توجیه کرد؟

پیش از هر بحثی درباره نحوه سازماندهی سازمان‌های غیردولتی یا به اختصار NGOها و همچنین نقش واقعی آنها در ساختار اقتصادی و در نتیجه اجتماعی –که هدف اصلی این سلسله نوشتار خواهد بود- نیاز است که ضرورت بحث مشخص شود. می‌دانیم که توسعه پایدار، بی‌شک یکی از مهم‌ترین اهداف کشورهای مختلف است، ولی همیشه بر سر چگونگی رسیدن به آن بحث‌های بسیاری وجود دارد. حتی در کشورهای توسعه یافته، نحوه تداوم رشد اقتصادی از بحث‌های چالش‌برانگیز است.

بر همین اساس، مشارکت اجتماعی شهروندان در سازمان‌های غیردولتی با ماموریت اجرای فعالیت‌های مربوط به تلاش برای ترمیم آسیب‌های اجتماعی و فعالیت‌های عام‌المنفعه، یکی از راه‌‌های حفظ نظام اقتصادی این کشورها و بالا بردن بهره‌وری آن در نظر گرفته می‌شود.

در عموم اقتصادهای توسعه‌یافته، فعالیت‌های اجتماعی شهروندان در قالب سازمان‌های غیردولتی و مردم نهاد، در اواخر قرن ۲۰ رشد چشم‌گیری داشته است. البته درباره موفقیت یا عدم موفقیت این سازمان‌ها بحث بسیاری وجود دارد، ولی نکته جالب‌تر در آنجا است که این نوع سازماندهی نسبتا مدرن و خاص در کشورهای در حال توسعه نیز جایگاه درخور توجهی پیدا کرده است. اما این‌جا به نظر می‌رسد که یک دوگانه متناقض‌نما (paradoxical) وجود داشته باشد. چگونه می‌توان این ساختار نسبتا مدرن را با کارآیی مشخص برای بازارهای آزاد، در کشورهایی که هنوز تجربه بازار نسبتا آزاد را نداشته‌اند،

پیاده‌سازی کرد.

به طور دقیق‌تر، سیاست‌های کلی کشورهای توسعه‌یافته بر این استوار است که حجم دولت یا به تعبیری اندازه آن، کوچک شود. با توجه به این مساله، کاملا طبیعی به نظر می‌رسد اگر بعضی از نقش‌های غیرضروری که تا پیش از این بر عهده دولت بود، به خود جامعه بازگرداننده ‌شود تا اولا بخشی از هزینه‌های غیرضروری دولت کاهش یافته و ثانیا اثربخشی(affectivity) و بهره‌وری (efficiency) این فعالیت‌ها تضمین شود، اما در کشورهای در حال توسعه که هنوز در بسیاری از موارد نحوه تفکیک نقش دولت و اجتماع، به درستی مشخص نشده است، دقیقا چه انتظاری می‌توان از این سازمان‌های غیردولتی داشت؟ اضافه کنید که کلیت بحث «نقش‌های غیرضروری» موضوعی همواره چالش‌برانگیز بوده است؛ معیار ضرورت یک نیاز در جامعه چه می‌تواند باشد؟ آیا آموزش و بیمه و امثال آن یک حق اولیه، بدون در نظر گرفتن هیچ پیش‌شرطی، برای کلیه شهروندان است؟ یا امتیازی است که دولت یا حتی به طور کلی اجتماع، می‌تواند تصمیم بگیرد که به هر فرد بدهد یا ندهد؟

با توجه به این توضیحات، پیاده‌سازی دیدگاه‌های نظری مبتنی بر ساختار حاکم در کشورهای توسعه‌یافته که بر سازگاری توسعه دامنه فعالیت سازمان‌های غیردولتی با کوچک شدن حجم فعالیت دولت تکیه دارند، چه نتایجی برای کشورهای در حال توسعه می‌تواند داشته باشد؟ جالب است که بررسی تجربیات کشورهای توسعه‌نیافته و در حال توسعه در نقاط گوناگون دنیا، ما را به یک نتیجه‌گیری واحد نمی‌رساند.

به طور مثال برنامه‌های موفقیت‌آمیز زیادی مانند مهار بیماری‌های کشنده یا تلاش‌های قابل توجهی در راستای بهبود سطح بهداشت عمومی و فردی و حتی در مواردی ایجاد مشاغل پایدار در قاره آفریقا، به خصوص در جنوب این قاره توسط سازمان ملل و سازمان‌های تابع، نمونه‌های موفقی محسوب می‌شوند که بعضا با همکاری دولت‌ها و به‌ وسیله سازمان‌های مردم‌نهاد انجام شده است. از طرف دیگر در خاورمیانه همواره موضوع سازمان‌های غیردولتی و جایگاه آنها، موضع چالش‌برانگیزی بوده است. جایگاهی که حتی به نظر نمی‌رسد برای فعالان این حوزه هم شناخته شده باشد.

به طور مثال می‌توان پروژه نسبتا موفق غذارسانی به قحطی زدگان سومالی را پروژه مشابه کمک به سیل‌زدگان در پاکستان مقایسه نمود که موفقیت آن به واسطه ممانعت‌های شدید ایجادشده توسط گروه‌های افراطی مذهبی، با چالش جدی مواجه شد. این مساله زمانی بیشتر قابل تامل می‌شود که توجه کنیم دولت مرکزی پاکستان در مقایسه با دولت سومالی، از پتانسیل به مراتب قوی‌تری در دفع گروه‌های افراطی برخوردار است.

هر چند ارزیابی دقیق این موضوع و کشف دلایل آن بسیار جذاب خواهد بود، اما می‌توان کلیت بحث را از زاویه دیگری نیز مورد تجزیه و تحلیل قرار داد: می‌توان ابتدا این‌طور بررسی کرد که ما چه نقشی را برای سازمان‌های غیردولتی در روند توسعه پایدار در نظر می‌گیریم. می‌دانیم که نگاه‌های مختلفی، با توجه به آنچه در قبل اشاره شد، به کارکرد سازمان‌های غیردولتی وجود دارد. اگر برای مثال یک محله را به عنوان جامعه هدف در نظر گرفته و ماموریت خود را اشتغال‌زایی پایدار برای ساکنین مهاجر– از محله، شهر، ایالت، کشور- ساکن آن محله تعریف کنیم، از یک سازمان غیردولتی چه انتظاری

می‌توان داشت؟

بعضی این‌طور می‌پندارند که فعالان این سازمان‌ها باید نقش مجری را به طور کامل ایفا کنند. این ایفای نقش را از تامین بودجه تا طراحی مراحل مختلف انجام پروژه و سرانجام اجرای کلیه این مراحل می‌توان در نظر گرفت. البته به نظر نمی‌رسد کسی انتظار داشته باشد که تامین مالی پروژه از محلی غیر از منابع دولتی یا شرکت‌های تجاری بزرگ انجام پذیرد. (۱) اما این پرسش کلیدی را نیز می‌توان مطرح نمود که سازمان‌های غیردولتی اولا تا چه حدی می‌توانند به تنهایی مسوولیت اجرای طرح را برعهده گیرند، و ثانیا در صورتی که طرح به تنهایی توسط سازمان غیردولتی انجام شود، تا چه حد اثربخش و بهره‌ور خواهد بود؟ (۲)

می‌دانیم اگر به میزان کافی از ظرفیت خود جامعه محلی در اجرای پروژه‌ها استفاده نشود، چه بسا همان مشکلی که برای دولت در زمینه اجرای این پروژه‌ها ذکر می‌شود، دوباره پدیدار شود، چرا که بنا بود افزایش اثربخشی این فعالیت‌ها، از طریق مشارکت هرچه بیشتر خود مردم تضمین شود، اما با این وضع تنها جای دولت با گروهی دیگر، عوض شده است. پس به واقع از پروژه‌های سازمان‌های غیردولتی چه انتظاری می‌توان داشت؟

شاید کلید این موضوع را بتوان در ساختاربندی و تحول تاریخی سازمان‌های غیردولتی از ابتدا تاکنون پیدا کرد. این‌که دقیقا از چه ساختارهایی چه انتظاراتی می‌توان داشت؟ آیا صحیح خواهد بودکه پروژه‌های‌ حمایتی مختلف، مثلا پروژه‌های حمایتی از دختران بی‌سرپرست را بدون «زمان پایان» مشخص تعریف کرد؟ اساسا تعیین «زمان پایان» برای چه پروژه‌هایی شاخصی تعیین‌کننده و برای چه پروژه‌هایی کم‌اهمیت است؟ و در انتها آیا می‌توان از معیارهای حرفه‌ای عمل در سازمان‌های غیردولتی سخن گفت؟ موضوعی که بسیاری از صاحب‌نظران آن را یکی از پنج ضعف عمده سازمان‌های غیردولتی در همه نقاط جهان می‌پندارند. تمام اینها موضوعاتی است که سعی خواهد شد در یادداشت‌های بعدی به آنها پرداخته شود.

به علت عدم تدقیق و تفکیک نقش‌های دولت در این کشورها، عملا بازآفرینی نقش‌ این سازمان‌ها به مانند آنچه در کشورهای توسعه‌یافته اتفاق می‌افتد - یعنی همان بر عهده گرفتن نقش‌های غیرضروری دولت- غیرممکن است؛ از طرفی روشن است که نمی‌توان این سازمان‌ها را مجریان توسعه پایدار دانست، زیرا اولا توانایی مالی و اجرایی لازم را در حد دولت یا یک سازمان بین‌المللی که خود مجریان اصلی پروژه‌های توسعه‌ای باشند، ندارند و ثانیا مهم‌ترین دلیل وجودی خود را از دست خواهند داد. آنها بنا بود به خاطر خاستگاه مردمی خود، به نوعی نقش واسطه را بین مردم و دولت بازی کنند ولی در این مدل تبدیل به سازمانی می‌شوند که برای تبیین و تسریع در به انجام رساندن اهدافشان، واسطه‌ای دیگر لازم است.

با این اوصاف چه انتظاری را می‌توان از یک ‌NGO داشت؟ شاید این موضوع را بتوان در ساختار و انواع یک سازمان غیردولتی پیگیری کرد. موضوعی که یادداشت حاضر سعی در معرفی کلی آن خواهد داشت.

مفهوم NGO در جهان، چندان مفهوم دیرپایی نیست و پیش از تشکیل سازمان ملل متحد در ۱۹۴۵ عمومیت خاصی نداشت. البته پیش از این در ۱۹۱۰ اتحادیه‌ای جهت همکاری مشترک سازمان‌های غیردولتی بین‌المللی تشکیل شده بود، ولی حتی در چارت اولیه سازمان ملل هم جایی برای NGOها پیش‌بینی نشده بود. به هر روی در زمان تصویب با پیشنهاد گروه‌های گوناگون، سازمان‌های غیردولتی با وظیفه اصلی مشاوره (تصریح شده در بند ۷۱) به چارت سازمان ملل افزوده شدند.

اما تعریف کردن NGO به هیچ عنوان کار ساده‌ای نیست؛ چرا که گستره زیادی از سازمان‌ها را در بر می‌گیرد و حتی به نحوی می‌توان بسیاری از زیرمجموعه‌های بزرگ سازمان ملل و سازمان‌های چندملیتی را NGO دانست. اما به جز استقلال از دولت که در نام‌گذاری این سازمان‌ها نیز مشخص است، معمولا سه ویژگی اصلی برای NGOها متصور است:

الف) غیرسیاسی (non-criminal) : یعنی نباید عضو هیچ ‌یک از احزاب سیاسی باشند.

ب) غیرانتفاعی (non-profit-making): مستقیما به فعالیت تجاری نپردازند.

ج) غیر خشونت‌طلب (non-violent): از روش‌های خشن برای رسیدن به اهدافشان استفاده نکنند.

البته همان‌طور که ویلتس اشاره می‌کند اینها لزوما مرزهای دقیقی نیستند. مثلا تعریف فعالیت سیاسی در کشورهای مختلف می‌تواند متفاوت باشد و فعالیت در جهت حقوق بشر هم می‌تواند یک فعالیت سیاسی محسوب شود یا بسیاری از این سازمان‌ها می‌توانند به عنوان مشاور برای قراردادهای تجاری بعضی از شرکت‌های بازرگانی عمل کنند و حتی همان‌طور که نیکولز اشاره می‌کند با قوانین مثل معافیت مالیاتی، کاملا نقش یک بنگاه اقتصادی را بازی کند. حتی داوطلبانه بودن فعالیت در این سازمان‌ها که پروفسور ویلتس در نهایت به آن معتقد است، یک موضع کاملا چالش‌برانگیز است. مثلا بنگاه‌های توسعه‌ای نظیر آکسفام بریتانیا یا نوویب هلند که NGO نامیده می‌شوند، به مانند یک شرکت تجاری و غیرداوطلبانه اداره می‌شوند و به زعم نگارندگان، اساسا ایجاد انگیزه مناسب برای شروع، ادامه و به پایان رساندن یک پروژه به صورت داوطلبانه در قشر قابل توجهی از مردم تقریبا غیرممکن است. شاید یکی از دلایل ضعف مفرطی که در نحوه سازماندهی و اداره کردن این سازمان‌ها و همچنین نبود هنجارهای حرفه‌ای بین‌المللی دیده می‌شود- که بررسی‌ها نشان می‌دهد حتی در کشورهای توسعه‌یافته نیز وضع تا حدی به همین منوال است- از عدم توانایی جذب نیروهای قوی و با انگیزه ناشی می‌شود.

به هر ترتیب برای سهولت ادامه‌ بحث، دو مورد از مهم‌ترین انواع تقسیم‌بندی‌های سازمان‌های غیر دولتی بر اساس فعالیت و بر اساس شعاع پوشش‌دهی در ادامه می‌آید: (ادامه یادداشت مستقیما از مقاله «NGO چیست؟» از پروفسور پیتر ویلتس(Peter Willetts) با تغییرات مختصر ترجمه شده است).

تقسیم‌بندی NGOها براساس نوع فعالیت

متداول‌ترین دسته‌بندی برای سازمان‌های غیردولتی، دسته‌بندی بر اساس عملیاتی بودن یا مبارزات مدنی و اجتماعی (campaigning) است. می‌توان این را اینگونه تعبیر کرد که این یک انتخاب بین یک تغییر کوچک به صورت مستقیم از طریق پروژه‌ها است، یا یک تغییر بزرگ به صورت غیرمستقیم از طریق تغییر سیستم‌های سیاستی.

سازمان‌های عملیاتی باید منابعِ به صورت اهدای مالی، مواد و داوطلبین را به منظور انجام پروژه‌ها و برنامه‌هایشان آماده کنند. این فرآیند نیازمند یک سازماندهی کامل است. تامین مالی از طریق اهداها و قراردادها از دولت‌ها، موسسات و شرکت‌ها، به زمان و تخصص برای برنامه‌ریزی، آماده‌سازی درخواست‌ها، تنظیم بودجه، حسابداری و گزارش نیاز دارد. بنابراین سازمان‌های عملیاتی باید یک ستاد مرکزی سلسله مراتبی به علاوه کارکنان عملیاتی در میدان داشته باشند.

با نسبت متفاوت، سازمان‌های مبارزات مدنی همچنان نیازمند چنین فعالیت‌هایی هستند. تامین مالی هنوز امری ضروری است اما با مقیاس کوچک‌تر. تشویق کردن افراد به وقت‌گذاری بسیار مهم است. علاوه بر اینکه لازم است تعداد کمی مدت زمان زیادی صرف فعالیت‌ها کنند، گاهی لازم است تعداد زیادی افراد را برای یک دوره زمانی کوتاه آماده کنیم. لزومی ندارد اهداکنند‌گان خارجی (external) کار اجرایی انجام دهند، اما طبق مقررات حامیان باید در جریان امور باشند و از فعالیت‌ها اطلاع داشته باشند.

بنابراین با وجود همه تفاوت‌هایی که وجود دارد، هر دو گروه سازمان‌ها به جمع‌آوری اعانه، تجهیز برای انجام کارها توسط حامیان، سازماندهی مناسبات ویژه، جلب توجه رسانه‌ها و اداره یک ستاد مرکزی نیاز دارد. با وجود این تعاریف و دسته‌بندی، نمی‌توان سازمان‌های غیردولتی را در دو گروه عملیاتی و مبارزات مدنی تقسیم کرد، بلکه این دو دسته دو سر یک طیف هستند و در دنیای واقعی هر سازمان غیردولتی بنا به نوع فعالیتش در یک جای این طیف قرار می‌گیرد. سازمان‌های عملیاتی هنگامی که در انجام پروژه‌هایشان به مشکل برمی‌خورند و تاثیر پروژه ناکارآمد می‌شود، به مبارزات مدنی روی می‌آورند. از طرفی سازمان‌های مبارزات مدنی نمی‌توانند مشکلات فوری عملی را نادیده بگیرند، به عنوان مثال سازمان‌های حقوق بشر یا زنان برنامه‌ها و پروژه‌های حمایتی برای کمک به قربانیان تبعیض و ناعدالتی‌ها دارند.

تقسیم‌بندی NGOها براساس شعاع پوشش‌دهی

مدل کلاسیک تقسیم‌بندی سازمان‌های غیردولتی بر اساس سلسله مراتب جغرافیایی است. افراد در گروه‌های محلی فعالیت می‌کنند که در شهرستان‌ها و ایالات (provinces) سازمان‌دهی می‌شوند و اداره مرکزی آن‌ها در پایتخت قرار دارد. به چنین سازمان‌های غیردولتی، سازمان‌های غیردولتی ملی گفته می‌شود. گاهی چند سازمان‌ غیردولتی در منطقه با هم ترکیب می‌شوند و یک سازمان‌ غیردولتی بین‌المللی تشکیل می‌دهند که به اختصار INGO گفته می‌شود. البته لزومی ندارد در همه سازمان‌ها این سلسله مراتب رعایت شود. به عنوان مثال در سازمان‌ها بزرگ سطح بین‌المللی به نسبت نقش کوچکی ایفا می‌کند و حتی برای خود اعضای سازمان هم جذابیت چندانی ندارد. با این وجود در چنین سازمان‌هایی که جهانی هستند، فرآیند تصمیم‌گیری روندی دموکراتیک دارد؛ در حالی‌که پست‌های کلیدی در سطح ملی با انتخابات تعیین می‌شوند، افراد در سطح جهانی همراه به صورت غیرمستقیم توسط یک سری شورای بین‌المللی یا مجمع نمایندگان ملی انتخاب می‌شوند.

تا اوایل دهه نود که سازمان‌های غیردولتی محلی و ایالتی فعالیت‌های بین کشوری نداشتند، سازمان‌ غیردولتی به سازمانی اطلاق می‌شد که حداکثر در سطح ملی باشد و به سازمان‌های منطقه‌ای و جهانی سازمان‌ غیردولتی بین‌المللی (INGO) گفته می‌شد. اما در دهه نود، سازمان‌های محلی و ایالتی با یک جهش ناگهانی فعالیت‌هایشان را در سطح جهانی شروع کردند؛ به ویژه در مسائل محیط‌زیست و مباحث اجتماعی. از آن زمان به بعد واژه INGO کارکرد خود را از دست داد و سازمان غیردولتی هم به سازمان‌های ملی گفته می‌شود و هم بین‌المللی. سازمان ملل برای سازمان‌های غیردولتی محلی واژگان جدید ابداع کرد از جمله سازمان‌های مردمی (gross-roots organization)، سازمان‌های محله‌محور (community base organization) که به اختصار CBO گفته می‌شود و سازمان‌های جوامع مدنی (civil society organization) که به اختصار CSO گفته می‌شود.

تعداد اندکی از سازمان‌های غیردولتی بر پایه مدل سلسله مراتب دموکراتیک جهانی (global democratic hierarchy) هستند. یک نوع این سازمان‌های غیردولتی، سازمان‌هایی هستندکه مشترکان و طرفدارانشان تنها برای تامین مالی و دریافت اخبار و در صورت نیاز وارد عمل شدن هستند و هیچ کنترل دموکراتیکی بر مخارج و سیاست‌گذاری‌های سازمان ندارند. چنین ساختاری در میان سازمان‌های اجتماعی بشردوستانه مانند کاهش فقر و افزایش رفاه اجتماعی و سازمان‌های محیط زیستی متداول است. یک نوع دیگر سازمان‌هایی است که افراد برای عضویت در آن باید پیش‌شرط‌های لازم را داشته باشند. مانند مجمع‌های تجاری که تنها افراد با پیشه خاصی می‌توانند عضو آن شوند یا سازمان‌های حرفه‌ای، علمی و تکنیکی که تنها افرادی که قابلیت‌های مرتبط را دارند، می‌توانند عضو بشوند. این سازمان‌ها بیش از آنکه پایه جغرافیایی داشته باشند، پایه کارکردی دارند. سیاست‌های این‌گونه سازمان‌ها بر اساس استانداردهای حرفه‌شان است و کسی که از این استانداردها تخطی کند، از سازمان اخراج می‌شود. نوع دیگر سازمان‌های مذهبی هستند. تقسیم‌بندی قدرت بر پایه مذهب، متن مقدس، جذبه و ابهت (charisma) افراد یا سلسله مراتب مذهبی است. هیچ کدام از این سازمان‌های ادعای NGO بودن ندارند؛ اما در سیستم سازمان ملل با آنها مانند سازمان‌های غیردولتی رفتار می‌شود. در یادداشت بعدی سعی خواهد شد که درباره اطلاق جزئی این تقسیم‌بندی‌ها بیشتر صحبت شود.

تهیه و تنظیم: زینب زمانی

حمیدرضا صابر

پاورقی

۱- برای مثال درباره پروژه‌هایی با هدف اشتغال‌زایی پایدار از طریق برگزاری دوره‌های فراگیری آموزش‌های رایانه‌ای و اینترنتی برای شهروندان حاشیه‌نشین رومانیایی‌تبار، مراجعه کنید به مقاله پروژه‌های اجتماعی شرکت‌ها با نگاهی به مایکروسافت که در صفحات ۲۸ و ۲۹ روزنامه دنیای اقتصاد

(چهارشنبه ۲۲ تیر ۹۰) منتشر شده و در آدرس اینترنتی زیر قابل دسترسی است:

http://www.donya-e-eqtesad.com/Default_view.asp?@=۲۶۱۲۰۵

۲- در این باره به صورت مفصل تر در مقاله‌ای تحت عنوان «ارزیابی تاثیر پروژه، باتلاق خودساخته سازمان‌های غیردولتی» توضیحاتی داده شده است که ضرورت بحث در این‌جا را کم می‌کند. این مقاله در صفحات ۲۸ و ۲۹ روزنامه دنیای اقتصاد (چهارشنبه ۱۹ مرداد ۹۰) منتشر شده و در آدرس اینترنتی زیر قابل دسترسی است: http://www.donya-e-eqtesad.com/Default_view.asp?@=۲۶۴۹۵۱