تحریم

دایره المعارف اقتصاد

● تحریم اثرات اقتصادی اندکی دارد

در بخش عمده‌ تاریخ جدید بشر، تحریم‌های اقتصادی که غالبا به شکل محاصره دریایی جهت تضعیف دشمن اعمال می‌گردیدند، یا کمی قبل از برافروخته شدن جنگ‌ها یا در جریان جنگ‌ها اعمال می‌شدند.

اما تحریم‌های اقتصادی تنها زمانی به طور جدی مدنظر قرار گرفتند که وودرو ویلسون،‌ رییس‌جمهور وقت آمریکا، تحت تاثیر فجایع ناشی از جنگ‌ جهانی اول تصمیم گرفت که جایگزینی برای درگیری‌های مسلحانه پیدا کند (ویلسون معتقد بود که تحریم‌ها به خودی خود می‌توانند یک «نیروی مرگبار» و یک ابزار دیپلماتیک بسیار موثر باشند).

پس از آن، تحریم‌ها به عنوان ابزاری برای اجرای سیاست‌ها در هر دو سیستم امنیت جمعی که در قرن گذشته پی‌ریزی شدند (یعنی جامعه ملل در فاصله میان دو جنگ جهانی و‌سازمان ملل متحد پس از جنگ جهانی دوم) مورد استفاده قرار گرفتند.

شورای امنیت‌سازمان ملل پس از سقوط اتحاد جماهیر شوروی و پایان جنگ سرد، بارها تحریم‌هایی را به ویژه در آفریقا و یوگسلاوی جهت فرو نشاندن جنگ‌های داخلی و کشمکش‌های میان کشورها تصویب کرد. با این حال، پر سر و صداترین و خبرسازترین تحریم‌های‌ سازمان ملل، تحریم‌هایی بود که قبل و بعد از جنگ اول خلیج فارس (۱۹۹۱) در فاصله سال‌های ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۳ علیه عراق اعمال شد.

علاوه‌بر تحریم‌های‌ سازمان ملل، قدرت‌های بزرگ (به ویژه ایالات متحده آمریکا) همچنان تحریم‌های اقتصادی یک‌جانبه‌ای را به کار می‌گیرند. از سال ۱۹۹۰ به این سو به کرات از «تحریم‌های هدفمند» (targeted sanctions) که بر رهبران سیاسی، قاچاقچیان بزرگ مواد مخدر و تروریست‌ها اعمال می‌شوند استفاده شده تا از معضلات انسانی ناشی از تحریم‌های فراگیر اجتناب شود.

● اهداف تحریم‌های اقتصادی

عبارت «تحریم‌های اقتصادی» متضمن قطع یا تهدید به قطع عامدانه تجارت یا روابط مالی عادی، از جانب دولت است. (واژه «عادی» به سطوحی از تجارت یا فعالیت‌های مالی اشاره دارد که احتمالا در صورت نبود تحریم‌ها انجام می‌گرفتند). در این مقاله به بررسی استفاده از تحریم‌های اقتصادی جهت دستیابی به اهداف سیاسی می‌پردازیم. به عبارت دیگر از موارد استفاده از تحریم‌های اقتصادی در راستای دستیابی به اهداف تجاری (مثل توقف حمایت‌های تعرفه‌ای) چشم‌پوشی می‌کنیم.

انگیزه‌هایی که پشت استفاده از تحریم قرار دارند همانند سه هدف اساسی حقوق جزا هستند که عبارتند از: مجازات، بازدارندگی و اعاده حیثیت.

کشورهای مختلف به طور جداگانه و همچنین ائتلاف‌های موقتی گوناگون به کرات، از اعمال تحریم جهت دستیابی به اهداف متنوعی در سیاست خارجی خود استفاده می‌کنند. این امر حتی زمانی که احتمال بروز تغییر در سیاست‌های کشور هدف کم باشد نیز انجام می‌گیرد. در واقع، سیاستمدارها افزون بر آنکه می‌خواهند عزم خود را به کشور متخلف نشان داده و نارضایتی خود را به آن ابلاغ کنند، همچنین در پی آن هستند که خودی به هواداران داخلی‌شان نشان دهند.

به عنوان نمونه کاملا آشکار است که تحریم‌های آمریکا، اروپا و کشورهای مشترک‌المنافع بریتانیا علیه آفریقای جنوبی (۱۹۹۱-۱۹۸۵) و نیز تحریم‌های آمریکا، اروپا و ژاپن علیه برمه (۱۹۸۸ به بعد) عمدتا به خاطر اقناع هواداران داخلی، ارائه بیانیه‌های اخلاقی و تاریخی و هشدار به خاطیان آتی از نظم بین‌المللی طراحی شده بودند. تاثیر این تحریم‌ها به کشور هدف، تقریبا در مرتبه دوم اهمیت قرار داشت.

می‌توان گفت تحریم‌ها نقشی ناچیز در پایان دادن به آپارتاید آفریقای جنوبی ایفا کردند و شرایط اقتصادی و سیاسی درون آفریقای جنوبی، مهم‌ترین عوامل موثر بر اتفاقات روی داده بودند. به عبارت دیگر، تحریم‌ها باعث نشدند حزب ملی به آپارتاید خاتمه دهد، بلکه با افزایش هزینه‌های ادامه آپارتاید که خود رو به افزایش بودند، سرعت این امر اجتناب‌ناپذیر را بالا بردند.

رهبران جهانی غالبا جایگزین‌های آشکار تحریم‌های اقتصادی را غیرقابل‌قبول می‌دانند، زیرا اقدام نظامی بسیار گسترده‌تر از حد مورد نیاز و مخالفت دیپلماتیک نیز بسیار ضعیف و بی‌اثر خواهد بود. نمی‌توان گفت که تحریم‌ها بدون هزینه هستند، بلکه منظور آن است که در اغلب موارد هزینه کمتری در مقایسه با جایگزین‌های خود به بار می‌آورند.

قبل از دهه ۱۹۹۰ تحریم‌هایی که به طور نهادی به تصویب رسیده باشند، بسیار اندک بودند. جامعه ملل در دو دهه ۱۹۲۰ و ۱۹۳۰ تنها چهار بار به اعمال تحریم‌های اقتصادی یا تهدید به اعمال آنها مبادرت ورزید که دو مورد از آنها موفقیت‌آمیز بودند، اما زمانی که عکس‌العمل بی‌حاصل این‌سازمان نتوانست بنیتو موسولینی را از حمله به اتیوپی در سال‌های ۱۹۳۵ و ۱۹۳۶ بازدارد، از صحنه تاریخ محو شد.

در دهه ۱۹۹۰ که‌سازمان ملل از محدودیت‌ها و قیود ناشی از رقابت ابرقدرت‌ها خلاصی یافته بود، نقش بسیار بزرگ‌تری را در مسائل بین‌المللی بازی کرد. عملگرایی جدید‌سازمان ملل در این واقعیت انعکاس یافت که شورای امنیت در این دهه، سیزده بار از تحریم‌های الزام‌آور برای مقابله با درگیری‌های داخلی، چالش‌های منطقه‌ای یا تخلف‌های شدید از حقوق بشر استفاده کرد (در حالی که در دهه قبل از آن یعنی دهه ۱۹۸۰ تعداد این گونه تحریم‌ها تنها دو مورد بود که علیه آفریقای جنوبی و رودزیا اعمال گردیده بودند)(۱). با این وجود در بسیاری از این موارد، تهدیدهای تازه از اهمیت زیادی برای قدرت‌های بزرگ برخوردار نبودند و تنها محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های نظامی که از قدرت الزام‌آور ضعیفی برخوردار بودند، اعمال شدند. در نتیجه، تحریم‌های ‌سازمان ملل به موفقیت چندانی دست نیافتند. این تحریم‌ها به استثنای آن چه در پاسخ به حملات تروریستی به هواپیمای پان‌آمریکن ۱۰۳، علیه لیبی اعمال شد و نیز احتمالا به استثنای تحریم‌های اعمال‌شده علیه یوگسلاوی در زمان جنگ داخلی در بوسنی، نتوانسته‌اند به اهداف خود دست پیدا کنند. شایان ذکر است که تحریم‌های فراگیر یک دهه‌ای علیه عراق، پسزنی سیاسی قابل‌ملاحظه‌ای را در پی داشت.

● انواع تحریم‌ها

کشور «فرستنده» (sender) سعی می‌کند به دو روش عمده، هزینه‌هایی را به هدف خود وارد آورد که این دو روش عبارتند از: (۱) استفاده از تحریم‌های تجاری که صادرات یا واردات کشور هدف را محدود می‌کنند و (۲) استفاده از تحریم‌های مالی که مانع تامین مالی آن کشور (و از جمله باعث کاهش کمک‌ به آن) می‌شوند. دولت‌هایی که محدودیت‌هایی را بر صادرات کشور هدف اعمال می‌کنند، قصد دارند از فروش خارجی آن کاسته و آن را از ارز خارجی محروم ‌سازند. همچنین کشورها صادرات خود را محدود می‌کنند تا از ورود کالاهای اساسی به کشور هدف جلوگیری نمایند.

اگر کشور فرستنده صادرکننده بخش بزرگی از تولید جهانی باشد کشور هدف مجبور می‌شود قیمت‌های بالاتری برای واردات جایگزین پرداخت کند، اما این امر تنها در صورتی روی می‌دهد که کشور فرستنده، کل تولید خود را پایین بیاورد. وقتی دولت‌ها تحریم‌های مالی را با قطع تامین مالی تجاری یا با کاهش وام‌های دولتی به دولت کشور هدف اعمال می‌کنند، این هدف را در سر دارند که هدف خود را به پرداخت نرخ‌های بهره بالاتر وادار کرده و وام‌دهنده‌های جایگزین را از آن کشور دور کنند. اگر هدف، یک کشور فقیر باشد دولت تحریم‌کننده می‌تواند برای دستیابی به اهرم‌های فشار بیشتر از عنصر یارانه تامین مالی رسمی یا دیگر کمک‌های توسعه‌ای استفاده کند.

تحریم‌های کامل به ندرت پیش می‌آیند. اغلب تحریم‌های تجاری گزینشی هستند و تنها یک یا چند کالای محدود را تحت‌تاثیر قرار می‌دهند. از این رو اثر تحریم در کل اقتصاد می‌تواند کاملا محدود باشد. از آنجا که تحریم‌ها در اغلب موارد یک جانبه هستند، تجارت به جای آنکه در اثر آن‌ها قطع شود، دچار تغییر مسیر می‌گردد. اینکه آیا قیمت‌های وارداتی پرداخت شده (یا قیمت‌های صادراتی دریافت شده) توسط کشور هدف در اثر پیاده‌سازی تحریم‌ها افزایش (یا کاهش) پیدا می‌کنند یا خیر، به بازار مورد بحث بستگی دارد. اگر بازارها و تامین‌کننده‌های زیادی وجود داشته باشند، اثرات وارد شده بر قیمت‌ها بسیار ملایم بوده و اثرات اقتصادی تحریم‌ها ناچیز خواهند بود.

مثلا استرالیا به خاطر عدم‌موافقت فرانسه با متوقف شدن آزمایش سلاح‌های اتمی در جنوب اقیانوس آرام، فروش اورانیوم به این کشور را در فاصله ۱۹۸۳ تا ۱۹۸۶ قطع کرد. با این حال قیمت اکسید اورانیوم در سال ۱۹۸۴ نزدیک به ۵۰‌درصد کاهش پیدا کرد و فرانسه توانست این کاهش عرضه از جانب استرالیا را با هزینه‌ای کمتر از قیمت قرارداد خود با معادن این کشور جبران کند. از آنجا که استرالیا نمی‌توانست خریدارهای جایگزینی را برای تمام اورانیوم خود که جهت فروش به فرانسه تولید شده بود پیدا کند، دولت این کشور نهایتا در سال‌های ۱۹۸۵ و ۱۹۸۶ مجبور شد مبلغ ۲۶‌میلیون‌دلار را به معدن اورانیوم کویینزلند پرداخت کند.

فرار از تحریم‌های مالی معمولا سخت‌تر است. از آنجا که نوعا هدف از اعمال تحریم‌ها افزایش یا تشدید بی‌ثباتی سیاسی یا اقتصادی است یافتن منابع مالی جایگزین سخت خواهد شد و احتمالا نرخ بهره بالاتری را ایجاب خواهد کرد. بانک‌ها و سرمایه‌گذاری‌های خصوصی در اثر این دورنما که کشور هدف در آینده با مضیقه اعتبار مواجه خواهد شد، به راحتی آن را ترک خواهند کرد. علاوه‌بر آن بسیاری از تحریم‌ها متضمن آن هستند که یارانه‌های اعطا شده از دولت فرستنده به کشورهای فقیر (شامل اعطای پول یا وام‌های بزرگ دارای تخفیف از یک دولت به دولت دیگر) که امکان یافتن جایگزینی برای آنها وجود ندارد تعلیق یا قطع شوند.

یک تفاوت مهم دیگر میان تحریم‌های مالی و تجاری به گروه‌هایی بازمی‌گردد که در اثر هر یک از آنها متضرر می‌شوند. فشار ناشی از تحریم‌های تجاری و به‌ویژه کنترل صادرات، معمولا به مردم کشور هدف وارد می‌آید.

حتی نخبگان سیاسی هدف می‌توانند با کنترل بازارهای سیاه که سودآوری زیادی دارند، از تحریم‌های تجاری نفع ببرند. از سوی دیگر تحریم‌های مالی با احتمال بیشتری به پروژه‌های مورد علاقه مقامات دولتی که سیاست‌های داخلی را شکل می‌دهند، صدمه می‌رسانند. در سمت مربوط به فرستنده تحریم، ‌احتمالا قطع اعتبار یا کمک‌های رسمی به بروز همان واکنش منفی که بنگاه‌های داخلی و متحدان خارجی علیه قطع تجارت خصوصی نشان می‌دهند، منجر نخواهد شد.

بالاخره اینکه تحریم‌های مالی و به ویژه تحریم‌‌های مربوط به تامین مالی تجاری می‌توانند حتی بدون اعمال تحریم‌های آشکار تجاری به قطع روابط تجاری بینجامند. در عمل، تحریم‌های مالی و تجاری معمولا با یکدیگر ترکیب شده و مورد استفاده قرار می‌گیرند.

شکل نهایی کنترل تجاری و مالی، بلوکه کردن دارایی‌های خارجی کشور هدف (مثلا حساب‌های بانکی آن در کشور تحریم‌کننده) است. یکی از هدف‌های کلیدی بلوکه کردن دارایی‌ها علاوه‌بر تحمیل هزینه به کشور هدف آن است که از بهره‌گیری کشور متخلف از تمام ثمرات اقدامات خود ممانعت به عمل آید. دولت آمریکا و متحدان این کشور در زمان بحران خاورمیانه در سال ۱۹۹۰ دارایی‌های کویت را بلوکه کردند تا صدام حسین نتواند دست به غارت آنها بزند.

قبل از جنگ جهانی دوم و در حین آن نیز از چنین ابزارهایی علیه ژاپن استفاده شد. آمریکا که به شدت نگران فعالیت‌های نظامی ژاپن در جنوب شرقی آسیا بود، تحریم‌های اقتصادی، اعمال شده بر این کشور را به تدریج از جولای ۱۹۴۰ تا جولای ۱۹۴۱ شدیدتر ساخت.

الزامات اولیه مربوط به کسب مجوز برای صادرات اسلحه، مهمات و سوخت هواپیما به ژاپن بعد از چند ماه به ممنوعیت کامل صادرات قطعات آهنی و فولادی به این کشور انجامید و بالاخره در جولای ۱۹۴۱ دارایی‌های ژاپن بلوکه و الزامات مربوط به کسب مجوز تشدید شد؛ به گونه‌ای که عملا به قطع تجارت با ژاپن و از جمله قطع صادرات نفت به آن منجر گردید.

اما با وجود هزینه‌های قابل‌ملاحظه‌ای که به اقتصاد ژاپن وارد آمد، این کشور سیاست توسعه‌طلبانه خود را رها نکرد، بلکه فعالیت‌های جنگی خود در اقیانوس آرام را شدت بخشید و در نهایت در دسامبر ۱۹۴۱ به پرل‌هابر حمله کرد.

● اثرگذاری تحریم‌ها

کشورهای فرستنده تحریم معمولا هنگام اعمال تحریم هدف‌های گوناگونی را در ذهن دارند و به ندرت پیش می‌آید که مجازات ساده در صدر این فهرست قرار داشته باشد. قضاوت درباره اثرگذاری تحریم‌ها مستلزم طبقه‌بندی اهداف مدنظر، تحلیل تناسب نوع و دامنه تحریم انتخاب شده با موضوع آن و تعیین اثرات اقتصادی و سیاسی وارد آمده بر کشور هدف است.

اگر دولت‌هایی که به اعمال تحریم می‌پردازند، هدف‌های متناقضی در سر داشته باشند، تحریم‌ها معمولا ضعیف بوده و در نهایت بی‌اثر خواهند بود.

در این قبیل موارد، کشور یا کشورهای تحریم‌کننده اثر چندانی بر کشور هدف نخواهند گذاشت. از این رو این سیاست (و نه ابزار آن؛ یعنی تحریم) خواهد بود که به شکست می‌انجامد. مثلا دولت‌های ریگان و بوش تحریم‌هایی را علیه پاناما اعمال کردند که از سال ۱۹۸۷ آغاز شدند و هدف از اعمال آنها بر هم زدن ثبات نظام دیکتاتوری مانوئل نوریگا بود. اما از آنجا که این دولت‌ها می‌خواستند از قطع پیوندهای سیاسی خود با بخش‌های مالی و تجاری پاناما اجتناب ورزند، تحریم‌ها را به طور فزاینده‌ای اعمال کردند و سپس با برقراری معافیت‌هایی آنها را تضعیف نمودند. در پایان که معلوم شد این تحریم‌ها کافی نیستند ارتش آمریکا به پاناما حمله کرد و نوریگا را با تکیه بر نیروی نظامی خود دستگیر کرد.

در بسیاری از موارد، هدف عمده اعمال تحریم‌ها ارسال «پیام» به نفع متحدین، گروه‌های ثالث یا مخاطبان داخلی است. این پیام مدنظر فرستنده همواره دریافت نمی‌شود، بلکه ممکن است در اثر ناهمگونی ناشی از مخالفت‌هایی که از جانب گروه‌های داخلی صدمه دیده پدید می‌آیند و می‌توانند باعث تغییر زودهنگام سیاست‌ها شوند، به شکست بینجامد.

مثلا وقتی جیمی کارتر، رییس‌جمهور آمریکا پس از حمله شوروی به افغانستان، فروش غلات به این کشور را ممنوع ساخت. کشاورزان آمریکایی به شدت به آن اعتراض کردند.

این مخالفت‌ها باعث شد که رونالد ریگان وعده دهد که در صورت رسیدن به مقام ریاست جمهوری دستور دهد این ممنوعیت‌ها از میان برداشته شود. این وعده باعث شد از جدیتی که مد نظر کارتر بود کاسته شود(ریگان ظرف سه ماه پس از مراسم تحلیف خود این تحریم‌ها را از میان برداشت). تلاش برای توسعه تحریم‌ها به خارج از کشور می‌تواند آثار مشابهی را نیز در این کشورها به بار آورد. ویژگی‌های برون‌مرزی تحریم‌های هلمس – برتون آمریکا علیه کوبا مخالفت‌های زیادی را در اروپا و کانادا موجب شد و بیل کلینتون و جورج بوش پسر نیز عملا از این ویژگی‌ها غفلت کردند. اگر قرار است که تحریم‌های اعمال‌شده به خاطر دستیابی به اهداف نمادین، پیام موردنظر را مخابره کنند، باید به دقت طراحی شوند.

طراحی تحریم‌هایی که هدف از اعمال آنها تغییر دولت کشور هدف است، حتی از این نیز سخت‌تر است. در این قبیل موارد تحریم‌ها باید با حداکثر سرعت و جامعیت ممکن اعمال شوند. اتخاذ استراتژی «وخیم‌تر کردن اوضاع» (turning the screws)، به رهبران کشور هدف زمان کافی را می‌دهد تا از طریق یافتن بازارها یا تامین‌کننده‌های جایگزین یا از طریق ایجاد ائتلاف‌های جدید و نیز به وسیله بسیج افکار داخلی در دفاع از سیاست‌های موجود خود را تطبیق دهند. انگلستان و بعد از آن‌سازمان ملل در سال ۱۹۶۵ استراتژی آر‌امی را در پاسخ به «اعلام استقلال یک‌جانبه» یان اسمیت در رودزیا اتخاذ کردند. رژیم اسمیت توانست به کمک این تاخیرها و معطل کردن‌ها از جایگزینی واردات، قاچاق و تکنیک‌های دیگر، حاکمیت اکثریت سیاه‌پوست را برای بیش از یک دهه از میان ببرد.

بررسی ما از نزدیک به دویست مورد مشاهده تحریم‌های اقتصادی از زمان جنگ جهانی اول تا به حال نشان می‌دهد که بیشترین اثرگذاری تحریم‌های اقتصادی در تغییر رفتار کشور هدف تحت ‌‌شرایط زیر حاصل می‌شود:

۱) هدف نسبتا کوچک و ساده باشد. مثلا می‌توان به هدف آزاد کردن یک زندانی سیاسی در مقابل هدف بر انداختن رژیم صدام حسین اشاره کرد. اهدافی را که بلندپروازی کمتری در آنها وجود دارد، می‌توان با اعمال تحریم‌های ساده‌تر برآورده ساخت. این امر همچنین از اهمیت مشارکت‌ها و همکاری‌های چندجانبه که غالبا دستیابی به آنها سخت است، می‌کاهد. نهایتا اگر موضوع مربوط به تحریم‌ها کم‌اهمیت باشد، احتمال آنکه یک قدرت رقیب به صحنه وارد شده و به کشور هدف کمک کند، کمتر خواهد بود.

۲) کشور هدف در مقایسه با کشور تحریم‌کننده بسیار کوچک، به لحاظ اقتصادی ضعیف و از نظر سیاسی بی‌ثبات باشد. شایان ذکر است که اقتصاد کشورهای فرستنده در ۱۹۸ مورد تحریم مورد مطالعه به طور متوسط ۲۴۵ بار بزرگ‌تر از اقتصاد کشورهای هدف بوده است(۲۱ مورد تحریمی که در آنها نسبت GDP کشور فرستنده به کشور هدف بیش از ۲۰۰۰ است در این محاسبه منظور نشده‌اند).

۳) تحریم‌ها به سرعت و با قاطعیت اعمال شوند تا اثر آنها به حداکثر برسد. هزینه متوسط وارد شده به کشور هدف در موارد موفق به طور متوسط ۶/۲‌درصد از GNP آنها و در موارد منجر به ناکامی (به جز عراق) تنها ۵/۱‌درصد از GNP بوده است. این در حالی است که تحریم‌های موفقیت‌آمیز به طور متوسط تنها سه سال و تحریم‌های ناموفق، ۸ سال به طول انجامیده‌اند.

۴) فرستنده از ایجاد هزینه‌های اقتصادی یا سیاسی زیاد برای خود اجتناب ورزد.

از این چهار توصیه آشکار است که تحریم‌های موثر (موثر به لحاظ ایجاد تغییر در سیاست‌های کشور هدف) چندان زیاد نیستند. تحریم‌های اقتصادی در دو دهه اول پس از جنگ جهانی دوم، ابزارهای نسبتا موثری در عرصه سیاست خارجی بودند و تقریبا در نیمی از موارد به اهداف اعلام‌شده خود دست پیدا ‌کردند (بیست و هفت مورد موفقیت از کل شصت و یک مورد). با این حال رشد اقتصاد دنیا، شرایطی را که می‌توان به خوبی از اهرم‌های یک جانبه اقتصادی استفاده کرد، محدود ساخته است؛ طوری که از سال ۱۹۷۰ به این سو از هر پنج تحریم یک‌جانبه آمریکا تنها یک مورد با موفقیت همراه بوده است (یعنی ده تحریم موفق از پنجاه و دو مورد تحریم). تحریم‌های چندجانبه، با افزایش دادن وابستگی متقابل اقتصادی به عنوان یک تیغ دو لبه عمل می‌کنند.

این نوع تحریم‌ها قدرت پنهان تحریم‌ اقتصادی را افزایش می‌دهند؛ زیرا در نتیجه آن‌ها وابستگی کشورها به تجارت بین‌المللی و جریان‌های مالی افزایش پیدا می‌کند. اما این امر همچنین به معنای گسترده‌تر شدن منابع عرضه و افزایش دسترسی به بازارها بوده و لذا این احتمال را به وجود می‌آورد که تعداد بیشتری از کشورهای بی‌طرف بتوانند در صورت تمایل اثر اقتصادی تحریم‌ها را کاهش دهند. از سال ۱۹۷۰ به بعد بیش از یک سوم تحریم‌های چندجانبه‌ای که آمریکا در آنها شرکت کرده است، به موفقیت دست یافته‌اند (بیست مورد موفق از پنجاه و سه مورد).

● عراق،‌ سازمان ملل و آینده تحریم‌ها

در بخش عمده‌ای از دهه ۱۹۹۰ نظام تحریم‌های اعمال‌شده بر عراق که جامع‌ترین تحریم‌های ‌سازمان ملل تا به امروز بوده‌اند، باعث شد بحث‌های مربوط به اثرگذاری تحریم‌های اقتصادی، اثرات انسانی این تحریم‌ها و میزان اخلاقی بودن این «ابزار مرگبار» شدت بگیرند.

تحریم‌های اقتصادی،‌ اعمال قانون مناطق فاقد مجوز پرواز و استفاده گهگاهی از نیروی نظامی، اهرمی را برای بازرسان تسلیحات‌سازمان ملل جهت افشا و نابودی انبارهای سلاح‌های کشتار جمعی (WMD) عراق فراهم آورد. اگرچه هدف مورد نظر آمریکا؛ یعنی تغییر نظام حاکم بر این کشور تنها از طریق نیروی نظامی حاصل شد، اما بازرسی‌های ‌سازمان ملل و قطع درآمدهای نفتی این کشور با وجود قاچاق گسترده و دستکاری دولت عراق در برنامه نفت در برابر غذا به ممانعت از استفاده از سلاح‌های کشتار جمعی کمک کرد. با این همه این امر هزینه زیادی را به لحاظ اثرات انسانی‌ای که تحریم‌های فوق درون عراق به وجود آوردند، به همراه داشت. [۲] در حقیقت این نظام تحریم‌ها که یک دهه برقرار بود، مخالفت‌های سیاسی قابل ملاحظه‌ای را هم در کشورهای غربی و هم در کشورهای عربی به وجود آورد و نشان داد که نگرانی‌های مربوط به اثرات انسانی تحریم‌ها و تاثیرات آنها بر کشورهای ثالث چگونه می‌توانند وحدت سیاسی مورد نیاز برای پیاده‌سازی موثر تحریم‌های چندجانبه را تضعیف کنند.

اثرگذاری یک نظام تحریم تا حدودی به چگونگی مواجهه آن با مسائل انسانی بستگی دارد. اگرچه عملا همه نظام‌های تحریم اعمال‌شده در دهه ۱۹۹۰ میلادی امکان تجارت کالاهای انسان دوستانه را فراهم می‌آورد، اما «سلاح کند» تحریم‌های تقریبا جامع، به طور اجتناب‌ناپذیری به افرادی که شرایط اقتصادی ضعیفی داشتند، صدمه زد. متخصصان امر به خاطر همین نگرانی‌ها به دنبال شیوه‌هایی برای تنظیم تحریم‌ها و تمرکز نیروی آنها بر افراد حاضر در قدرت بوده‌اند.

منظور از اعمال تحریم‌های هدفمند مثل تحریم تسلیحاتی، ممانعت از سفر مقامات و بلوکه کردن دارایی‌ها این است که اثر آنها به رهبران، نخبگان سیاسی و بخش‌هایی از جامعه هدف که مسوول رفتارهای مورد انتقاد شناخته می‌شود، متمرکز گردند. هدف آن است که ابزار کارآمدتری در عرصه سیاست خارجی طراحی شود که در عین حال، هزینه‌های اقتصادی کمتری را بر شهروندان عادی، کشورهای ثالث و کشورهای فرستنده تحمیل نماید.

بسیاری از مسائلی که قبلا جزو امور داخلی کشورها به حساب می‌آمدند، در دوره پس از جنگ سرد به ملاحظات معقول جامعه بین‌المللی بدل شده‌اند. تحریم‌های اعمال‌شده از جانب‌سازمان ملل بر سومالی، لیبریا، رواندا، سیرالئون و جمهوری فدرال یوگسلاوی همگی به مواردی از جنگ‌های داخلی و آشوب‌های درونی آنها مرتبط بودند. در نتیجه، تحریم‌های‌ سازمان ملل که در دهه ۱۹۹۰ اعمال گردیدند، عمدتا فعالان داخلی کشورها را هدف می‌گرفتند. در تحریم‌های اعمال شده از سوی آمریکا و‌سازمان ملل علیه ‌هاییتی، نه تنها واردات نفت و سلاح قدغن شد، بلکه تحریم‌ها مستقیما علیه نظامیان حاکم و خانواده‌های آنها هدف‌گیری شد؛ حساب‌های بانکی خارجی و سایر دارایی‌های مالی افراد مرتبط با کودتا بلوکه گردید، پروازهای خصوصی از‌ هاییتی یا به مقصد این کشور ممنوع شد و ویزای رهبران نظامی و خانواده‌های آنها باطل گردید.

اقدامات شورای امنیت‌سازمان ملل در آنگولا به یک گروه خاص داخلی با نام UNITA متمرکز شدند. در سال ۱۹۹۳ که این گروه، انتخابات تحت‌ نظارت ‌سازمان ملل متحد را رد کرد و دوباره فعالیت‌های نظامی خود را آغاز نمود،‌سازمان ملل آن را تحریم نفتی و تسلیحاتی نمود. بعد از این تحریم‌های اولیه، مسافرت مقامات ارشد UNITA و خانواده‌های آنها نیز در سال ۱۹۹۷ ممنوع شد و نهایتا تمام تراکنش‌های مالی با این گروه تحریم گردید، دارایی‌های مالی آن بلوکه شد و واردات الماس که مورد تایید دولت آنگولا نباشد، ممنوع گردید.

تحریم‌های هدف‌دار در سطحی از مداخله و تبعیض در امور داخلی کشورها اعمال می‌گردند که در دهه قبل شناخته شده نبودند. دیگر کشور هدف به عنوان یک عامل واحد و دارای یک هدف در نظر گرفته نمی‌شود، بلکه به آن به عنوان یک منطقه جغرافیایی شامل گروه‌های ناهماهنگ و ناسازگار نگریسته می‌شود. فارغ از مساله اثرگذاری برنامه‌های تحریم‌ هدف‌دار در دستیابی به اهداف اعلام شده، این برنامه‌ها از فلسفه تحریم‌های سنتی که طبق آن فرض می‌شد ایجاد مشکلات داخلی باعث تغییرات سیاسی می‌شود، فاصله گرفته‌اند. همچنین از آنجا که تمرکز تحریم‌های هدف‌دار روی گروه‌ها و افراد خاصی در کشور هدف است، در آنها چنین فرض می‌شود که رهبران این کشورها نماینده مردم آنها نیستند و می‌توان آنها را از یکدیگر جدا کرد.

به هر حال تحریم‌های هدف‌دار ‌سازمان ملل تنها به موفقیت‌های اندکی رسیده‌اند. سیستم‌سازمان ملل از مکانیسم‌های رسمی، منابع تکنیکی و ظرفیت مالی جهت اجرا و نظارت موثر بر تحریم‌ها بی‌بهره است. کمیته‌های تحریم‌سازمان ملل به طور جداگانه بر اجرای هر کدام از موارد تحریم نظارت می‌کنند. دامنه و اثرگذاری کمیته‌های تحریم بسته به دامنه یکپارچگی (یا چند دستگی) درون شورای امنیت و نیز بسته به شرایط سیاسی و جغرافیایی کشور هدف، به میزان قابل‌ملاحظه‌ای تغییر می‌کنند: «ماموریت‌های کمک به تحریم‌ها» (SAM) در مرزهای یوگسلاوی، نشان می‌دهند که کشورهای عضو‌سازمان ملل چگونه می‌توانند به پیاده‌سازی بهتر تحریم‌های جامع کمک نمایند. با این حال و با وجود این تلاش‌ها، باید بدانیم که وضعیت جغرافیایی یوگسلاوی باعث شد که فرار از این تحریم‌ها برای آن کشور نسبتا آسان شود.

به همین صورت، اثرگذاری تحریم‌های تسلیحاتی‌سازمان ملل در پایان‌دهی به درگیری‌ها همچنان محل ابهام است. راه‌حل‌های ‌سازمان ملل غالبا به گونه‌ای عامدانه دو پهلو هستند و فضای زیادی را جهت ارائه تفسیرهای متباین از سوی کشورهای عضو فراهم می‌آورند. اعمال ضعیف تحریم‌ها، نظارت نامناسب بر آنها و وجود شرایط نامناسب در همسایگی کشور هدف، همگی باعث تضعیف تحریم‌های تسلیحاتی می‌شوند. به عنوان مثال، قاچاق سلاح‌های کوچک بسیار سودآور است و احتمال دستگیر شدن در این کار نیز نسبتا اندک می‌باشد. این سود به‌ویژه زمانی زیاد است که گروه هدف، منابع طبیعی با ارزشی را تحت‌کنترل داشته باشد (مثل کنترل UNITA بر الماس در آنگولا) و از آنها برای تامین مالی خرید اسلحه استفاده شود.

دهه ۱۹۹۰ شاهد ظهور اتحادیه اروپا به عنوان یک فرستنده مهم تحریم‌های اقتصادی بود. این اتحادیه (که غالبا آمریکا نیز به آن می‌پیوندد) در پاسخ به تهدیدات صورت گرفته علیه امنیت بین‌المللی و تخلفات آشکار از حقوق بشر به ویژه در آفریقا و یوگسلاوی، کمک‌های خود را به حالت تعلیق درآورده و تجارت با این کشورها را محدود ساخته است.

اتحادیه اروپا با این کار به عنوان یک عامل سیاسی با هویتی مجزا از کشورهای عضو خود ظهور کرده است. با این حال بیشتر تحریم‌های این اتحادیه تنها شامل قطع کمک‌های نه چندان مهم می‌شوند و چندان اثرگذار نبوده‌اند.

کیمبرلی الیوت، گری‌هافباور و باربارا اوگ

مترجم: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

درباره نویسنده: کیمبرلی آن الیوت و گری‌ کلاید‌هافباور، عضو ارشد موسسه تحقیقات بین‌المللی واشنگتن، و باربارا اوگ همکار محقق آن می‌باشند.

منابعی برای مطالعه بیشتر

Baldwin, David A. Economic Statecraft. Princeton: Princeton University Press, ۱۹۸۵.

Carter, Barry E. International Economic Sanctions: Improving the Haphazard U.S. Legal Regime. New York: Cambridge University Press, ۱۹۸۸.

Cortright, David, and George A. Lopez. The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the ۱۹۹۰s. Boulder, Colo.: Lynne Rienner, ۲۰۰۰.

Cortright, David, and George A. Lopez., eds. Smart Sanctions: Targeting Economic Statecraft. Lanham, Md.: Rowman and Littlefield, ۲۰۰۲.

Doxey, Margaret P. International Sanctions in Contemporary Perspective. New York: St. Martin’s Press, ۱۹۸۷.

Hufbauer, Gary Clyde, Jeffrey J. Schott, and Kimberly Ann Elliott. Economic Sanctions Reconsidered. Rev. ed. ۲ vols. Washington, D.C.: Institute for International Economics, ۱۹۹۰.

Knorr, Klaus. The Power of Nations: The Political Economy of International Relations. New York:, Basic Books, ۱۹۷۵.

Lenway, Stefanie Ann. «Between War and Commerce: Economic Sanctions as a Tool of Statecraft.» International Organization ۴۲, no. ۲ (۱۹۸۸): ۳۹۷–۴۲۶.

Malloy, Michael P. Economic Sanctions and U.S. Trade. Boston: Little, Brown, ۱۹۹۰.

O’Sullivan, Meghan. Shrewd Sanctions: Statecraft and State Sponsors of Terrorism. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, ۲۰۰۳.

Weiss, Thomas, ed. Political Gain and Civilian Pain: Humanitarian Impacts of Economic Sanctions. Lanham, Md.: Rowman and Littlefield, ۱۹۹۷.

پانوشت‌ها

۱ - شورای امنیت‌سازمان ملل از سال ۱۹۹۰ به بعد تحریم‌هایی را علیه عراق (۱۹۹۰)، یوگسلاوی سابق (۱۹۹۱)، لیبریا (۱۹۹۲)، لیبی (۱۹۹۲)، سومالی (۱۹۹۲)، آنگولا (۱۹۹۳)،‌هاییتی (۱۹۹۳)، رواندا (۱۹۹۴)، سودان (۱۹۹۶)، سیرالئون (۱۹۹۷)، جمهوری فدرال یوگسلاوی/ کوزووو (۱۹۹۸)، افغانستان (۱۹۹۹) و اتیوپی و اریتره (۲۰۰۰) اعمال کرده است.

۲ - در سال‌های اخیر تحقیقات زیادی درباره اثرات انسانی تحریم‌های اقتصادی عراق صورت گرفته است. صندوق کودکان‌سازمان ملل متحد (UNICEF)، برنامه جهانی غذا (WFP)،‌سازمان غذا و کشاورزی (FAO) و چندین موسسه تحقیقاتی گزارش‌هایی را جهت جلب‌توجه به آلام مردم عادی عراق و به ویژه کودکان این کشور منتشر ساخته‌اند.