هدفمندی یارانه ها موانع طی شده و موانع پیش رو

ارائه قانونی برای محاسبه قیمت داخلی انرژی بر مبنای قیمت های جهانی, اختلافات دنباله دار دولت و مجلس بر سر جزئیات طرح هدفمندی را ریشه کن خواهد کرد

ارائه قانونی برای محاسبه قیمت داخلی انرژی بر مبنای قیمت‌های جهانی، اختلافات دنباله‌دار دولت و مجلس بر سر جزئیات طرح هدفمندی را ریشه‌کن خواهد کرد.

آنچه تحت عنوان فاز دوم طرح هدفمندی یارانه‌ها در ایران اظهار شده، به نظر می‌رسد که پس از طی مسیرش و تایید نهایی در پارلمان، ابعاد گردش مالی طرح را تا میزان ۶۶۰ هزار میلیارد ریال (حدود ۵۴ میلیارد دلار با نرخ ارز رسمی) افزایش دهد که البته درخواست دولت برای بزرگ‌تر شدن آن (تا میزان ۱۳۵۰ هزار میلیارد ریال معادل ۱۰۰ میلیارد دلار) مورد موافقت واقع نشده است.

توافق صورت‌گرفته به دولت اجازه می‌دهد که قیمت کالاهای یارانه‌ای را افزایش دهد و همزمان مبالغ پرداختی به خانوارها را به میزانی که هنوز مشخص نشده است بالاببرد. برخی گزارش‌ها اظهار می‌دارند که مبلغ ۴۵ هزار تومان پول پرداختی ماهانه به هر فرد ایرانی، می‌تواند تا میزان حدودا ۳۳ درصد در باقیمانده‌ سال جاری افزایش یابد. زمان‌بندی در نظر گرفته شده برای اجرای مرحله دوم طرح هدفمندی، همچنان نامشخص است ولی شکی وجود ندارد که این طرح به وقوع خواهد پیوست.

تصویب فاز دوم توسط مجلس به این معنی است که طرح هدفمندی یارانه‌ها از یک آزمون بسیار سخت و تعیین‌کننده عبور کرده است. دشواری شرایط، بیشتر به خاطر این است که اقتصاد کشور فشار زیادی را به دلیل اثرات تورم، تحریم‌ها و ضعف‌های مدیریتی در سطح کلان اقتصادی تحمل می‌کند. منتقدانی که توقف طرح هدفمندی را در همان مرحله اول به علت عواقب آن درخواست نموده بودند، حالا زمان خوبی را برای نمایش ناکامی‌های متعدد در اجرای طرح دارند. ضمنا گویا این منتقدان در حال حاضر از موفقیت مجلس در کاهش شدید حجم بودجه‌ درخواستی دولت برای مرحله دوم طرح هدفمندی، راضی به نظر می‌رسند. ناکامی‌های عمده‌ای که منتقدان طرح هدفمندی به آنها اشاره می‌کنند، عبارتند از: تورم بالا و نیز نزول سطح رفاه خانوارها. بگذارید یک به یک به این انتقادات بپردازیم:

● تورم ناشی از طرح هدفمندی

بدون شک، هم‌اکنون نرخ تورم در ایران بالا است ولی همه‌ این تورم به خاطر اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها نیست. این مساله درست است که در چند ماهی پس از اجرای طرح، نرخ تورم از میزان حدودا ۱۰ درصد به نرخ دوره‌ای سالانه‌ حدودا ۳۰ درصدی جهش پیدا کرد، ولی این مساله می‌رفت که مدیریت شود تا این که افزایش شدید قیمت دلار در پاییز گذشته، به تورم حالت انفجاری تازه‌ای داد. این کاهش ارزش، عامل عمده‌ای در تورم اخیر بود، که باعث شد دلار در مقایسه با سال پیش از آن، بالغ بر ۵۰ درصد افزایش قیمت پیدا کند.

ولی همین تورم دلیلی بر این است که چرا فاز دوم طرح هدفمندی اینقدر حائز اهمیت است. شاخص قیمت مصرف‌کننده از زمان آغاز مرحله اول طرح هدفمندی (آذر ۱۳۸۹) تا کنون، نزدیک به ۳۰ درصد افزایش داشته است. بنابراین اگر دولت می‌خواهد «قیمت نسبی» انرژی در مقایسه با کالاهای دیگر ثابت بماند، باید بهای انرژی را حدود ۳۰ درصد افزایش دهد. به عبارت دیگر چون بخشی از تورم در ایران مزمن شده است، برای هر دوره قیمت‌های انرژی باید به صورت متناوب افزایش پیدا کند تا فقط از کاهش «قیمت نسبی» انرژی جلوگیری شود.

اما اکنون، با نمایان شدن مجادلات سیاسی پیرامون فاز دوم هدفمندی، این مساله می‌رود که هزینه‌ زیادی در پی داشته باشد؛ یک اقدام هوشمندانه برای انجام در موقعیت فعلی. اصلاح قانون هدفمندی یارانه‌ها به گونه‌ای است که یارانه‌های آینده‌ روی انواع انرژی به صورت کلی برداشته شود تا از این تبعات منفی جلوگیری شود. به جای تثبیت بهای انرژی با ریال، قانون اصلی می‌بایست دولت را ملزم کند که بهای انرژی را به اندازه‌ «هزینه ‌فرصت» آن نگه دارد؛ هزینه فرصتی که اغلب اوقات به سادگی با «بهای جهانی انواع انرژی» معادل است.

یک سیاست موثر برای بستن دست‌ دولت‌های آینده نسبت به اتخاذ راهکارهای دم‌دستی در مورد یارانه انرژی و تصمیم‌گیری‌های مختلف پیرامون ارائه انرژی ارزان به شهروندان و تولیدکنندگان _همانند کاری که در ۳۰ سال گذشته انجام می‌شد_ آن است که قیمت انرژی در داخل کشور با قیمت جهانی پیوند زده شود و به این ترتیب فرآیند استفاده از ثروت ملی برای آلوده کردن محیط زیست به طور ریشه‌ای متوقف شده و به علاوه رویه پرداخت یارانه بیشتر به قشر ثروتمندتر (به دلیل مصرف بالاتر انرژی از سوی آنان) به پایان برسد.

در غیاب تطبیق قیمت‌های تناوبی انرژی که در بند پیش اشاره شد، هر سالی که می‌گذرد قیمت‌های واقعی انرژی (قیمت‌های تورم‌زدایی‌شده) کمتر شده و در نتیجه یک شکاف قیمتی بزرگ‌تر برای اصلاح پیش‌روی سیاست‌گذاران خواهد بود؛ وضعیتی که متناظر با تردید همگانی بیشتر برای اصلاح مجدد قیمت انرژی بوده و تنش‌های سیاسی را برای هر تغییر قیمت انرژی به دنبال خواهد داشت. باید توجه کنیم که ایران با سیاست افزایش تدریجی در بهای انرژی آشنایی دارد: کافی است تلاش‌های بدفرجام در دولت‌های دو رییس جمهور پیشین را برای این افزایش تدریجی به خاطر بیاورید.

● تطبیق با قیمت جهانی انرژی:

در انتظار زمان مناسب؟

همچنین یک بحث مرتبط دیگر که در دفاع از تعویق تطبیق قیمت انرژی با قیمت‌های جهانی مطرح می‌شود، این است که ما باید برای زمان مناسب‌تری برای تنظیم اقتصاد با قیمت‌های بالاتر انرژی صبر کنیم. دو مغالطه در این استدلال وجود دارد: نخست این که در این بحث فرضی که صورت می‌گیرد این است که زمان مناسب دم دست و نزدیک است، گاهی اوقات هیچ‌کس نمی‌تواند به این زمان امید ببندد. انتظار برای فرا رسیدن زمان مناسب برای تطبیق قیمت‌ انرژی در ایران با قیمت‌های جهانی، به نظر می‌رسد که انتظاری برای مدتی بسیار طولانی باشد. دوم این که این بحث تلویحا فرض می‌کند که بهترین راه برای مقابله با تورم یا رکود فعلی حاکم در اقتصاد کشور، یارانه‌ دادن به انرژی است. من هیچ استدلال اقتصادی‌ای را سراغ ندارم که چنین رویکردی را برای کنترل تورم و نیز وضعیت رکود اقتصادی پیشنهاد دهد.

بیشتر افراد از یاد می‌برند که هم‌اکنون سال‌هاست که ایران به یک آشفتگی ناشی از اختلال اقتصادی به خاطر همین نوع نگاه یعنی استفاده از انرژی ارزان در مقابله با تورم_ دچار است و اگرچه در موقعیت‌های ویژه‌ای نظیر زمان جنگ با عراق، یارانه‌ای کردن کالاهای اساسی قابل درک بود، ولی در حال حاضر هیچ توجیهی برای ادامه یافتن این یارانه‌ها وجود نداشته و طبیعتا اصلاح وضعیتی که در طول سال‌های طولانی ایجاد شده، با هزینه‌هایی همراه خواهد بود.

● طرح هدفمندی و نزول سطح رفاه خانوارها؟

این ایده که هدفمندی یارانه به خانوارها فشار وارد نموده، به طور کلی در تضاد با یک حساب و کتاب ساده است. در حال حاضر بخشی از یارانه پرداختی به انواع انرژی و نیز نان، با یک مبلغ پرداختی واحد به همه‌ شهروندان معاوضه شده است. دولت قیمت‌های نان و انواع انرژی را افزایش داده و درآمد کسب‌شده را به اضافه‌حدود ماهانه یک میلیارد دلار از بودجه خود، به خانوارها پرداخته است. چگونه ممکن است که در چنین شرایطی هر دو طرف (دولت و نیز خانوارها) به طور همزمان متضرر شده باشند؟!

دولت مبلغی را از دست داده است (همان مبلغ حدودا ماهانه یک میلیارد دلاری)، و مجموعه همه خانوارهای ایرانی، مبلغی را به طور خالص به دست آورده‌اند. پس بحث اصلی این است که در میان خانوارهای ایرانی، کدام خانوارها به طور خالص مبلغی را به دست آورده و کدام به طور خالص ضرر کرده‌اند.

پیش از هدفمندی یارانه‌ها، حدود ۳۰ درصد از یارانه‌ بنزین به پردرآمدترین دهک درآمدی کشور می‌رسید. همچنین براساس محاسبات بر مبنای آمارهای رسمی، به ازای هر یک دلار یارانه که به پایین‌ترین دهک درآمدی می‌رسید، حدودا ۱۰ دلار یارانه انرژی نصیب پردرآمدترین دهک درآمدی جامعه می‌شد. البته در مورد یارانه‌ نان، وضعیت قدری متفاوت بود اما در مجموع تا پیش از اجرای طرح هدفمندی، ثروتمندان سهم غالب از یارانه‌های پرداختی دولت را هر ساله به دست می‌آوردند.

این حساب و کتاب منطقی ساده هم‌اکنون توسط اسناد و آمار مختلف مورد تایید قرار گرفته است. بانک مرکزی و مرکز آمار ایران اخیرا تخمین زده‌اند که پس از اجرای طرح هدفمندی، نابرابری درآمدها به یک «حد پایین تاریخی» رسیده است. بررسی خود من در مورد سال ۱۳۸۹ ادعای آنها را تایید می‌کند. با استفاده از داده‌های فصل آخر سال ۱۳۸۹، من محاسبه کردم که نابرابری درآمدی محاسبه شده با «ضریب جینی»، پس از آغاز پرداخت نقدی به خانوارها، دو درصد کمتر از وضعیتی پیش از آغاز پرداخت نقدی شده بود؛ یعنی ۴۰/۰ به جای ۴۲/۰.

همچنین با توجه به اینکه عواید حاصل از پرداخت نقدی به خانوارها در دو دهک پایین درآمدی بیشتر بود، چنانکه ما به‌جای «ضریب جینی» از سنجه‌ای برای نابرابری درآمدی استفاده کنیم که نسبت به تغییرات در دهک‌های پایین توزیع درآمدی حساس‌تر باشد، کاهش نابرابری درآمدی در ایران محسوس‌تر هم خواهد شد. برای مثال محاسبه شاخص «انتروپی عمومی» (General Enthropy index) با ضریب منفی ۱، با علامت اختصاری (۱-)GE، بهبود محسوس‌تری را در وضعیت نابرابری درآمدی در ایران نشان می‌دهد.

به طور مشابه، طرح هدفمندی تاثیر مثبتی روی کاهش جمعیت زیر خط فقر داشته است: با مقایسه‌ نرخ فقر در فصل آخر سال ۱۳۸۹، یک بار با در نظر گرفتن پرداخت‌های نقدی به خانوارها و یک بار هم با فرض آنکه پرداخت نقدی به خانوارها انجام نمی‌شد، برآوردهای من نشان می‌دهند که درصد جمعیت فقر در مناطق روستایی به میزان ۵ درصد و در مناطق شهری به میزان ۱ درصد کمتر شده است. (خطوط فقری که من برای این محاسبات استفاده کرده‌ام در حدود ۱۶۰۰۰ ریال در روز برای هر نفر در مناطق روستایی و ۲۵.۵۰۰ ریال در روز برای هر نفر در مناطق شهری بوده، ولی اندازه‌ برآوردشده‌ تاثیرات طرح پرداخت نقدی به خانوارها با انتخاب این خطوط فقر مشخص، خیلی محسوس نیست.)

● یارانه نقدی؛ بخش کلیدی طرح هدفمندی

در هر حال، کلیت تصمیم برای پرداخت نقدی به خانوارها به عنوان بخشی از طرح هدفمندی یارانه‌ها، امری مثبت تلقی می‌شود که نه تنها در بهبود رفاه برای فقیرترین شهروندان کشور موثر بوده، بلکه همچنین توانسته است آشوب‌های بالقوه ناشی از اجرای چنین طرحی را کنترل کند؛ آشوب‌هایی مشابه آنچه که پس از اجرای طرح‌های مشابه در کشورهای در حال توسعه‌ دیگری مانند بولیوی و نیجریه مشاهده شده و کلیت اجرای طرح را در این کشورها متوقف ساخته است. اما آیا صرف‌نظر از نتایج فوق‌الذکر حاصل از بررسی‌های آماری مربوط به زمستان ۸۹، ادامه اجرای این طرح همچنان «درآمد واقعی» فقرا و به عبارت دیگر قدرت خرید آنها را بهبود می‌دهد؟ برای پاسخ به این پرسش، ما باید منتظر بمانیم و نتایج بررسی‌های سال ۱۳۹۰ و بعد از آن را

تحلیل کنیم.

من انتظار ندارم که اثرات مربوطه در سال ۱۳۹۰ یا اثرات احتمالی ناشی از اجرای فاز دوم طرح هدفمندی، بزرگ‌تر باشد. هر چند می‌شود منتظر انتشار داده‌های سال ۱۳۹۰ و بررسی آن ماند. اما من گمان می‌کنم که میزان بهبود وضعیت فقرا، افزایشی نخواهد داشت. تورم عمومی تا یک اندازه تاثیر دریافتی‌های مربوط به یارانه نقدی را خنثی خواهد کرد و دولت ممکن است که در صورت بروز کسری بزرگ، ادامه‌ پرداخت یارانه نقدی به خانوارها را متوقف سازد.

اگر دولت کل ۶۶ هزار میلیارد ریال مصوب مجلس برای درآمدهای طرح هدفمندی در سال جاری را طی نه ماهه‌ باقیمانده‌ سال جاری خرج نماید، می‌تواند یارانه نقدی ماهانه هر فرد را در حدود ۱۲ هزار تومان افزایش دهد. این افزایش حدود ۲۲ درصدی پرداختی نقدی ماهانه به هر نفر، احتمالا کمتر از نرخ تورم است و بنابراین تاثیر آن بر نابرابری درآمدی و نیز جمعیت افراد زیر خط فقر، کمتر خواهد بود. در عین حال، برای ایرانیانی که درآمدی کمتر از میانگین درآمد سرانه ایران دارند (براساس آمارهای سال جاری، میانگین مخارج آنها به ازای هر نفر، کمتر از ماهانه ۲۰۰ هزار تومان است)، پرداخت نقدی مربوط به یارانه نقدی، بیش از ۲۸ درصد مخارج آنان خواهد بود، که موضوعی جدی است. البته افراد در دهک‌های درآمدی بالاتر منفعتی نخواهند داشت.

و بالاخره اینکه آقای احمدی‌نژاد در تلاش برای تغییر جزئیات مرحله دوم طرح هدفمندی به منظور افزایش اثرات بازتوزیعی آن، در حال از دست دادن زمان است. پس از شکست مکانیزم مدنظر دولت برای مشروط کردن دریافت یارانه نقدی به سطح درآمد خانوارها (طرح خوشه‌بندی درآمدی خانوارها)، اخیرا یک «درخواست» به افراد مشخصی در قالب پیامک ارسال شده و از آنان خواسته شده که داوطلبانه از دریافت یارانه نقدی انصراف دهند. کسی نمی‌داند که دقیقا این افراد چگونه انتخاب و مشخص شده‌اند، ولی ظاهرا تلاش بر این است که به جای قطع ناگهانی و بدون هشدار یارانه نقدی این خانوارها، یک درخواست مودبانه برای انصراف اختیاری صورت گیرد.

● جزئیات طرح هدفمندی و انتخابات ریاست جمهوری ایران

در کمتر از یک سال آینده، کمپین ریاست جمهوری در ایران به جریان خواهد افتاد. قاعدتا بخشی از خط‌ مشی‌ها و دیدگاه‌های سیاسی هم با توجه به طرح مطلوب هدفمندی یارانه‌ها تعریف خواهد شد. نگاه کردن به این که نامزدهای انتخابات چه وعده‌هایی برای اجرای مراحل بعدی این طرح خواهند داد، جالب خواهد بود. قاعدتا پوپولیست‌ها وعده به توقف آن خواهند داد، هر چند قابل انتظار است آنانی که به فقرا به شکل توده‌های رای‌دهنده نگاه می‌کنند، طرح‌هایی برای افزایش تاثیر یارانه نقدی بر رفاه خانوارهای فقیر ارائه کنند. مثلا آنان ممکن است قول بدهند که بهداشت، آموزش و امکانات ورزشی را در محله‌های مناطق محروم بهتر می‌کنند یا از درآمدهای حاصل از طرح هدفمندی برای ایجاد مشاغل به جای پرداخت نقدی استفاده می‌کنند.

اگر رای اخیر مجلس در حمایت از کلیت اجرای فاز دوم طرح هدفمندی نشانه‌ای بر محبوبیت عمومی این طرح باشد، می‌توان پیش‌بینی نمود که بخشی از مباحثات مرتبط با رقابت‌های انتخابات ریاست جمهوری سال آینده، بر روی چگونگی صرف پول صرفه‌جویی شده از بابت کاهش یارانه‌های انرژی متمرکز باشد؛ نه متمرکز بر بازگشت به روند گذشته که متناظر با هدر رفتن حجم بالای انرژی و بهره‌مندی بیشتر ثروتمندان از یارانه انرژی بود. شکل‌گیری چنین مباحثاتی در حوزه سیاست‌های اقتصادی کشور، یک خروجی امیدوارکننده خواهد بود. زیرا به این معنا خواهد بود که می‌توان امیدوار بود در ماه‌های آتی، دیگر شاهد غلبه موضوعات سیاسی بر مباحث اقتصادی معتدل و عقلانی نخواهیم بود.

* استاد اقتصاد دانشگاه ویرجینیاتک