لایحه کسری بودجه

بررسی منابع و مصارف دولت در سال جدید در گفت وگو با دکتر محمد قاسمی, مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش های مجلس

مدیر دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس، بودجه ۹۱ را دارای ۴ ویژگی می‌داند. یکی این که این لایحه از دو بخش مجزا تشکیل شده است: بخشی مربوط به منابع و مصارف که ارقام آن در سقف ماده واحده بودجه درج شده است و بخشی مربوط به تأمین کسری بودجه که ارقام آن در این محل ذکر نشده‌اند.

ویژگی دوم مربوط به دو رویکرد دولت برای تأمین کسری بودجه در این لایحه است: رویکرد استفاده از منابع تعهد زا و رویکرد فروش اموال و دارایی‌ها.

دکتر محمد قاسمی ویژگی دیگر را به مسکوت ماندن سیاست دولت در خصوص هدفمندی یارانه‌ها مربوط می‌داند. وی می‌افزاید، در این لایحه تنها رقم کوچکی در حد ۳ میلیارد تومان برای سازمان هدفمندی یارانه‌ها جهت هزینه‌های اداری در نظر گرفته شده است و به مصارف و منابع هدفمندی یارانه‌ها اشاره‌ای نشده است.

ویژگی آخر در منابع و مصارف بودجه‌ای نمود پیدا می‌کند. در این لایحه با فرض عدم تغییر عمده در تولید و فروش نفت، ۴۶ درصد منابع از فروش ثروت‌های نفتی تأمین می‌گردند. در منابع غیرنفتی نیز فرض بر رشد درآمدهای مالیاتی نسبت به بودجه سال پیش بوده است؛ البته اگر با عملکرد بودجه ۹۰ مقایسه کنیم به رشدی ۳۰ درصدی در مالیات اشخاص حقوقی غیر دولتی نیازمندیم که به گواه عملکرد سال گذشته قابل تحقق نخواهد بود.

از سوی دیگر بخشی از منابع به سود سهام شرکت‌های دولتی بازمی‌گردد. در سال گذشته شرکت‌های دولتی علاوه بر پرداخت سود سال ۸۹ و پرداخت مالیات، موظف بودند سود علی‌الحساب سال ۹۰ را نیز به دولت پرداخت نمایند که با توجه به شرایط اقتصادی این بنگاه‌ها این رقم کمتر از ۱۰ درصد تحقق یافت. در لایحه بودجه سال ۹۱ فرض شده است که این بدهی‌های معوق پرداخت خواهند شد که به نظر نمی‌رسد این پیش‌بینی نیز تحقق یابد.

دکتر قاسمی می‌افزاید: در قسمت مصارف، هزینه‌های جاری حدود ۱۰ درصد و هزینه‌های عمرانی حدود ۹ درصد نسبت به بودجه مصوب سال ۹۰ افزایش یافته‌اند. اما اگر عملکرد هزینه‌های جاری و عمرانی دولت را در سال ۹۰ در نظر بگیریم، رشد ۲۰ درصدی هزینه‌های جاری و رشد ۷۴ درصدی هزینه‌های عمرانی را در لایحه ۹۱ شاهد خواهیم بود.

● نیامده‌ها در ماده واحده

دولت قصد دارد ۴۸ تریلیون تومان اوراق مشارکت منتشر کند که این رقم بی‌سابقه است. بخش عمده‌ای از این اوراق با تضمین بانک‌ها و دولت منتشر خواهد شد. با توجه به سررسید عموماً سه تا پنج ساله این اوراق بخش عمده‌ای از بازپرداخت اصل و سود اوراق بر عهده دولت‌های آتی خواهد بود. از سوی دیگر مشخص نیست، منابع جذب شده از این روش صرف چه طرح‌هایی خواهند شد؛ ضمن این که با توجه به انتفاعی نبودن طرح‌های زیربنایی دولتی، مشخص نیست بازپرداخت این اوراق از چه منبعی تأمین خواهد شد.

دکتر قاسمی ضمن بیان این مطلب اشاره می‌کند که قرار است اموال و دارایی‌های دولت به فروش رفته و صرف بازپرداخت بدهی‌های دولتی گردند؛ اما رقم و سقف مشخصی برای این فروش دیده نشده است. آیا مشخص است که این بدهی‌ها چرا ایجاد شده‌اند؟ اگر بخشی از این بدهی‌ها خارج از قانون ایجاد شده باشند، تأمین آنها خالی از اشکال نیست. ممکن است بخشی از این بدهی‌ها به دلیل ضمانت دولت بر برخی از تسهیلات بوده باشد که در این صورت به جای فروش اموال و تأمین این بدهی باید راهکار پیگیری مطالبات بانکی و تأمین بدهی از همان افراد دریافت کننده تسهیلات در دستور کار قرار گیرد.

● انحراف در صندوق توسعه ملی

صندوق توسعه ملی قرار است بخشی از درآمدهای نفتی را به فعالیت‌های تولیدی دارای بازده هدایت کند که این مسؤولیت بر عهده بخش خصوصی و تعاونی است. استفاده از این منابع طبق ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه در بودجه جاری و عمرانی دولت ممنوع است. حتی نهادهای عمومی غیر دولتی برای استفاده از این منابع با محدودیت قانونی مواجه‌اند. بنابراین خرید اوراق مشارکت وزارت نفت توسط منابع صندوق توسعه ملی و موارد بسیار دیگری در لایحه بودجه ۹۱ ممنوعیت قانونی دارند.

● اوراق خزانه و عملیات بازار باز

دکتر قاسمی می‌افزاید که در لایحه بودجه ۹۱ پیشنهاد انتشار اوراق خزانه اسلامی برای جبران بدهی‌های دولتی داده شده است که جزئیات و سقف این فرایند مشخص نیست. اگر بانک مرکزی دست به خرید این اوراق بزند عملاً عملیات بازار باز و انتشار پول اتفاق خواهد افتاد. دکتر قاسمی در نهایت با اشاره به نگاه فصلی و بوروکراتیک به بودجه در کشور ما عنوان می‌کند که چارچوب حقوقی خاصی در خصوص محتوای بودجه موجود نیست. محتویات منابع و مصارف استاندارد مشخصی ندارند و به صورت سلیقه‌ای ارایه می‌گردند. طبقه بندی ارقام در بخش‌های غیر مشخص و گوناگون، مقایسه و تحلیل بودجه‌ها را با مشکل مواجه کرده است. در نهایت می‌توان گفت در کشور ما بودجه سالانه سند سیاست‌ گذاری نیست بلکه صرفاً فهرستی غیر دقیق از منابع و مصارف دولت است.