خودگردانی اقتصادی دانشگاه ها

مطالعه موردی نظام آموزش عالی بریتانیا مطالعه موردی نظام آموزش عالی بریتانیا

استقلال سازمانی دانشگاه‌ها زمینه را برای پاسخگو کردن آنها بیشتر می‌کند

به طور کلی ساختار سازمانی نظام آموزش عالی را عناصری شکل می‎دهد که هم تحت تاثیر عوامل داخلی و هم تحت تاثیر عوامل خارجی قرار می‎گیرد. ساختار سازمانی نحوه کنترل یک سازمان را نشان می‎دهد. این کنترل نشأت گرفته از عوامل داخلی و خارجی است. فهرست این عوامل طولانی است، اما سه عامل نقش بزرگی را در ساختار ایفا می‎کنند:

۱- محیطی که سازمان در آن فعالیت می‎کند؛ بافت محیطی، حمایت‌های مالی، کنترل رسمی و ارتباط با سایر سازمان‌های اجتماعی؛ ۲- ماهیت مسوولیت‌های حرفه‎ای که میزان استقلال حرفه‎ای را نشان می‎دهد؛ ۳- اندازه و پیچیدگی مدیریتی یک سازمان که به میزان قابل توجهی ارتباط میان بخش‌ها را مشخص می‎کند.

خودگردانی و استقلال سازمانی بر این باور دلالت دارد که اگر قرار باشد موسسات آموزش‌عالی به بهترین وجه در خدمت کل جامعه باشند، باید در تعیین اهداف و اولویت‌های خود و اجرای آنها آزاد گذاشته شوند. وقتی که موسسات آموزش‌عالی، کوچک، خصوصی و در شمار، اندک بودند، کسب استقلال سازمانی نسبتا آسان بود. اکنون که این موسسات، بیشتر، بزرگ‌تر و چند بُعدی شده و ارتباطی نزدیک با جامعه و اقتصاد پیدا کرده‌اند و کمک‌های مالی قابل توجهی هم از دولت دریافت می‌کنند، دخالت دولت و نهادهای آن بیشتر مشکل آفرین شده است؛ لیکن اگر بنا باشد که موسسات آموزش‌عالی در پیگیری‌ کار اساسی خود در کشف، توسعه، به کارگیری و انتقال دانش و یافته‌ها موفق باشند، استقلال سازمانی کماکان از اهمیت ویژه‌ای برخوردار خواهد بود.

● ابعاد خودگردانی سازمانی دانشگاه‌ها

خودگردانی دانشگاه‌ها دارای عناصر مختلف و متعددی است و از کشوری به کشور دیگر نیز متفاوت می‌شود. در اینجا ابعاد مختلف خودگردانی دانشگاهی با تاکید بر تجربه نظام آموزش عالی انگلستان بررسی می‌شود.

الف- تامین نیروی انسانی:

موسسات آموزش‌عالی انگلستان – بسیار بیش از اغلب کشورهای اروپای غربی – اصولا در نصب افراد در سمت‌های سازمانی آزاد هستند. دولت اختیار انتصاب را در مورد تعداد کمی از کرسی‌های سلطنتی حفظ کرده است، با وجود این، مراقب است که از مشورت دانشگاهی استفاده کند. محدودیت‌های کلی آشکاری نیز وجود دارند که از رهگذر بود و نبود امکانات مالی تحمیل می‌شوند. با این حال، گزینش داوطلبان برای سمت‌های علمی و اغلب سمت‌های غیر‌علمی، کماکان در دست هیات علمی است.

این موسسات در تعیین شرایط استخدام و کار کارکنان استقلال عمل دارند. دولت حرف آخر را در مورد سطح حقوق هیات علمی می‌زند، هرچند که سطح حقوق رسما از طریق مذاکرات بین نمایندگان اتحادیه‌ها و کارفرمایان در سطح ملی مورد توافق قرار می‌گیرد.

ب - انتخاب دانشجو:

در مورد انتخاب دانشجویان در انگلستان، مداخله بیرونی کماکان همانند مورد استخدام کارکنان، به نسبت محدود است. دولت با ساز‌و‌کارهای مالی، سقف سطوح کلی پذیرش دانشجویان را در رشته‌های اصلی و نوع آموزش آنها تعیین می‌کند. اما تقریبا هیچ مداخله بیرونی در تصمیم موسسه در این مورد که کدام دانشجو برای کدام دوره انتخاب شود، وجود ندارد. این موضوع فقط به موسسه، دانشکده و استادان و مسوولان پذیرش مربوط می‌شود.

پ - برنامه درسی:

در هر دانشگاه معمولی انگلستان، هر دوره جدید آموزشی باید به تصویب کمیته‌های دانشکده و موسسه برسد. سپس، این دوره‌ها را تقریبا به طور مرتب، اعضای هیات علمی و گروه‌های آموزشی مسوول آموزش دوره‌ها ارزیابی می‌کنند و سالی یک بار نیز سطح عملکرد کلی دانشجویان را ممتحنی که از خارج از دانشکده دعوت می‌شود، بررسی می‌کند. معمولا مداخله‌ای بیرونی در طراحی دوره آموزشی، صورت نمی‌گیرد یا بسیار کم است. موسسات و اعضای هیات علمی آنها، تا حد زیادی، در تعیین دوره‌هایی که مایل به ارائه‌شان هستند و همچنین محتوای آنها و روش‌های تدریس آزادند. آنها باید گروه‌های همتراز خود را قانع کنند که دوره‌های مزبور، از نظر اعضای هیات علمی و تجهیزات، از حداقل ستانده‌های لازم برخوردارند و اگر قرار باشد دانشجو جذب کنند، باید پاسخگوی نیازهای بازار بیرون باشند.

به طور کلی می‌توان نتیجه گرفت که موسسات آموزش‌عالی بریتانیا در پنج بُعد از شش بُعد تعیین شده، استقلال سازمانی دارند که عبارتند از: مدیریت سازمانی (نهادی)، تامین نیروی انسانی، انتخاب دانشجو، برنامه درسی و سنجش. در این پنج بُعد، مشارکت و مداخله بیرونی – که به طور عمده به دولت بر می‌گردد – به زمینه‌سازی کلی برای گردش نظام و موضوعات آیین‌نامه‌ای – و نه بنیادی – محدود شده است.

در مورد یک بُعد، یعنی کنترل مالی، مشکل است دلیلی پیدا کنیم که در موسسات آموزش‌عالی بریتانیا، در مجموع، سطح استقلال – چه استقلال آیین‌نامه‌ای و چه بنیادی –پایین نیامده است. شاید این امری اجتناب ناپذیر باشد و در شرایطی که نظام آموزش‌عالی به کمک‌های دولت وابسته است و کشور برای مقابله با مشکلات اقتصادی در جست‌وجو‌ی مشارکت بیشتر در آموزش بعد از دوره اجباری است، دور از انتظار نیست.

در بریتانیا دولت در پی آن است تا با بعضی محدودیت‌ها، استقلال را در بیشتر جنبه‌های کاری موسسات آموزش‌عالی حفظ کند و حتی افزایش دهد و در عین حال، تلاش می‌کند تا آنها به مشتریان خود که البته خود دولت از جمله عمده‌ترین آنها است، بیشتر پاسخگو و مسوول باشند. در حالی که نمی‌توان اعمال کنترل مالی بیشتر دولت و کاهش استقلال سازمانی را در این زمینه انکار کرد، دولت در همان حال موسسات آموزش‌عالی را تشویق می‌کند تا با تنوع بخشیدن به منابع مالی خود، استقلال مالی بیشتری کسب کنند. این چالشی است که بعضی از موسسات در آن، به درجات مختلف، به موفقیت‌هایی دست یافته‌اند.

● انتقال به خودگردانی مالی

در دهه‌های گذشته، سیستم‌های دانشگاهی در بیشتر کشورهای جهان، کوچک و تنها شامل تعداد معدودی رشته تحصیلی بودند، اما امروز به دلیل پیشرفت‌های فنی و تکنولوژیک، دانشگاه‌های بیشتر و با دانشجویان و همچنین رشته‌های تحصیلی گسترده‌تر تاسیس شده‌اند.

مطابق معمول گذشته، روش بسیاری از دانشگاه‌ها برای ایجاد تعادل در بودجه، افزایش مبلغ ثبت نام یا شهریه بوده که موجب گلایه و عدم رضایت مشتری‌ها شده است. آمار نشان می‌دهد که هزینه‌های پشتیبانی و اداری تقریبا نزدیک به ۳۰ درصد از مخارج دانشگاه‌های دولتی و ۴۰ درصد از مخارج دانشگاه‌های خصوصی را در بر می‌گیرد و این مخارج خیلی سریع تر از مخارج مستقیم تدریس و پژوهش رشد می‌کنند. مدیران دانشگاهی، معمولا در مورد علت این امر توضیح می‌دهند که این افزایش به خاطر سخت شدن مسائل استخدام، به کارگیری امکانات فناوری، افزایش دستمزدها برای رقابت با دیگر دانشگاه‌ها و نیاز به هزینه کردن بیشتر برای کمک به دانشجویان به منظور حمایت از دانشجویان باهوش و استثنایی است. البته برخی از دانشگاه‌ها اصول نظام مدیریت هزینه را به کار گرفته‌اند. از قبیل:

- شفاف و بدون ابهام بودن رسالت و اولویت‌های دانشگاه.

- وجود مبنای اطلاعاتی برای درآمدها و مخارج مناسب برای تشخیص اینکه کدام یک از برنامه‌ها درآمدزا است و مخارج خود را تامین می‌کند و کدام یک نیاز به کمک و یارانه دارند.

- تصحیح روش‌های بودجه‌بندی و مرتبط کردن آن با برنامه‌ریزی.

- راهبردهای پاسخگو بودن.

● بحث‌های موافق خودگردانی مالی

۱- نظر به اینکه هزینه‌های بجا و به موقع در واحدهای کوچک تصمیم‌گیری، بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرد، می‌تواند احساس مسوولیت بیشتری را در استفاده از منابع به وجود آورد.

۲- وفاداری و وابستگی به گروه، هر یک از اعضا را برای جست‌وجو‌ی منابع مالی خارجی جهت منفعت کلی واحد تشویق می‌کند.

۳- مقایسه شاخص‌های عملکرد بین گروه‌هایی که به طور مستقل اداره می‌شوند مجریان مرکزی را کمک می‌کند که در مورد کارآیی فعالیت‌های گوناگون قضاوت کنند.

● بحث‌های مخالف خودگردانی مالی

۱- به هراندازه که مراکز هزینه کوچک‌تر باشند، احتمال اینکه کارکنان متخصص برای تصمیم‌گیری در تخصیص منابع مالی مورد‌نیاز در آن مراکز وجود داشته باشند کمتر است. (استقرار مراکز هزینه در حال حاضر در سطح گروه‌ها، دانشکده‌ها یا دانشگاه است و این بستگی به بزرگی و کوچکی موسسه و مشخصات مدیریتی دارد).

۲- اگر گروه‌های آموزشی وقت زیادی صرف مسائل اداری و مالی کنند، با عملکرد اصلی آنها که وظایف آموزشی است مغایرت خواهد داشت.

۳- تصمیم‌گیری در مورد دستمزد اعضای هیات علمی نمی‌تواند به طور کامل به گروه‌های کوچک واگذار شود، به دلیل اینکه بخش قابل ملاحظه‌ای از کل هزینه‌ها را تشکیل می‌دهد و باعث می‌شود که تنوع دستمزد آنان کاهش یابد و تاثیر بسزایی در تامین منابع مالی مراکز کوچک‌تر داشته باشد. در بسیاری از کشورها تصمیمات اصلی در مورد تشکیلات کادر علمی همچنان در خارج از دانشگاه اتخاذ می‌شود، مگر در دانشگاه‌های خودگردان.

۴- استقلال مالی واحدها نیازمند یک نظام اطلاعاتی مدیریتی کامپیوتری به هنگام است که کنترل و ممیزی مداومی را ایجاد کند.

۵- بیشتر دانشگاه‌های کشورهای در حال توسعه هنوز برای برنامه‌ریزی راهبردی شروع به کار نکرده‌اند. در صورتی که اهداف و رابطه بین امکانات و نتایج مبهم باشند ارائه یک دیدگاه منطقی مساله‌ساز است. چنین است وضع بسیاری از موسسات آموزشی با بودجه در حال افزایش دائمی.

۶- بسیاری از موسسات آموزش‌عالی به صورت تشکیلات سیاسی عمل می‌کنند و بودجه‌بندی به عنوان فرآیندی برای داد و ستد خاص، میان گروه‌های آموزشی که برای کسب منابع مالی پیشنهاد می‌دهند و مراکزی که سعی در ایجاد توازن و توزیع عادلانه منابع دارند، محسوب می‌شود. زمانی که اطلاعات در دسترس نیست ارزیابی اهداف هم امکان‌پذیر نیست. بنابراین باید بر پاسخگویی تاکید کرد.

یک مشکل این است که دولت‌ها اطمینانی به توانایی دانشگاه‌ها برای به کارگیری منابع مالی به روش منطقی و موثر ندارند. بنابراین یکی از اولین گام‌های مطمئن شدن از توانایی دانشگاه آن است که نشان دهد با داشتن کارشناسان و حسابداری مورد لزوم در مرکز و یک نظام پشتیبانی اطلاعاتی کافی می‌تواند دارای مدیریت مالی کارآیی باشد. همچنین باید روابط کاری هماهنگ و مناسبی به منظور بحث و گفت‌وگو‌ در مورد تصمیمات مربوط به منابع مالی با دولت ایجاد کنند. ترجیحا تامین منابع مالی توسط دولت باید بر اساس معیاری عینی به منظور کسب اطمینان از یک توزیع عادلانه و تشویق آگاهی نسبت به هزینه موسسات باشد. از این روی، عناصر کیفیت و عملکرد باید تلفیق شوند و هر تغییری باید در محدوده زمانی معینی مورد بحث قرار گیرد.

معمولا موسسات آموزش‌عالی که منابع آنها از طریق دولت تامین می‌شود، از کنترل شدیدی که مانع به کارگیری منابع مالی به طور موثر است، رنج می‌برند. در بعضی از کشورها تخصیص مجدد منابع مالی از یک ردیف بودجه به ردیف بودجه دیگر، امکان‌پذیر نیست. حتی اگر پس‌اندازی در پایان سال مالی ایجاد شده باشد باز هم دانشگاه‌ها نمی‌توانند از منابع پس انداز شده برای خرید اقلامی در ردیف دیگری از بودجه استفاده کنند. البته تا سال ابتدای برنامه چهارم توسعه و طبق بند الف ماده ۴۹ این قانون، این مشکل در ایران هم وجود داشت به طوری که دانشگاه‌ها تنها مجاز به هزینه کردن بودجه در ردیف‌های کاملا مشخص بودند و جابه‌جایی بودجه در ردیف‌های دیگر قانونی نبود.

در مجموع، مقوله گسترش حوزه‌های معرفت و علم توسط مراکز آموزش عالی، وابسته به مولفه‌هایی مانند استقلال ساختاری، منابع مالی و امکانات است. دامنه استقلال موسسات آموزش عالی در نحوه هزینه کردن منابع مالی خود، بستگی بسیار زیادی به تامین‌کنندگان آن منابع مالی دارد. شرایط جامعه بزرگ‌تر محیط بر موسسه، ناگزیر استقلال سازمانی را محدود می‌کند. در حالت عادی که موسسه آموزش عالی به صورت مستقیم یا غیرمستقیم بودجه قابل توجهی از دولت دریافت می‌کند طبیعی است که دولت به چگونه هزینه شدن بودجه علاقه‌مند باشد. بنابراین میزان استقلال رابطه تنگاتنگی با مسوولیت و پاسخگویی (هم به دولت و هم به جامعه) دارد. این دولت است (و نه جامعه دانشگاهی) که در عمل ماهیت و محدوده استقلال سازمانی دانشگاه‌ها را تعیین می‌کند.

اگر استقلال سازمانی در جهت خودگردانی دانشگاه‌ها بیشتر شود، زمینه برای پاسخگو کردن آنها نیز بیشتر می‌شود و آنها مسوولیت‌های اجتماعی بیشتری به عهده می‌گیرند. همچنین استقلال سازمانی واقعی، تنها با استقلال مالی تضمین می‌شود که آن هم موکول به این است که موسسه به هیچ یک از تامین‌کنندگان مالی خود وابستگی بیش از اندازه نداشته باشد.

دانشگاه‌ها علاوه بر فروش خدمات آموزشی و پژوهشی، باید تشویق ‌شوند تا در فعالیت‌های خود رفتار شبه بازاری را در پیش گیرند. به عبارت دیگر از آنها انتظار می‌رود تا از منابع خود به موثرترین وجهی بهره‌برداری کنند. مثلا لازم است که از امکانات فیزیکی خود استفاده کامل به عمل آورند در غیر این صورت به اجاره واگذار شود. باید منابع انسانی با به کارگیری شیوه‌های مناسب کارآمدتر شوند. تعدیل کارکنان خدماتی، اعضای هیات علمی و ساعات کار هفتگی از جمله شیوه‌هایی است که باید مدبرانه اعمال شود. اندوخته‌های نقدی باید در سرمایه‌گذاری به کار گرفته شوند و وام‌ها و طلب‌های دانشگاه به دقت جمع‌آوری شوند. به همین منظور ایجاد یک شرکت جداگانه برای فروش خدمات دانشگاهی توصیه می‌شود.

تاکید بر این روندها همانا موید این باور است که اگر قرار باشد نظام آموزش‌عالی ایران با انعطاف و به طور موثر به شرایط متغیر بازار پاسخ گوید و به تربیت دانشجویان واجد صلاحیت‌های علمی و نیز به تحقیقات محض و کاربردی با ارزشی بپردازد، درجه‌ای از استقلال سازمانی لازمه آن است. اغلب کشورها در این باور اشتراک نظر دارند؛ باوری که با مفاهیمی کلیدی چون رقابت، گزینش، مسوولیت پذیری و کیفیت بیان می‌شود.

چنانکه پیدا است تنوع بخشیدن به منابع مالی آموزش عالی نیازمند افزایش کارآیی در مدیریت موسسات آموزش عالی است. مدیریت آموزش عالی باید بتواند امور داخلی خود را با خودگردانی اداره کند. مشروط بر اینکه این خودگردانی با شیوه‌های کاملا روشن و شفاف و با تعهد نسبت به دولت، مجلس، دانشجویان و تمامی جامعه همراه باشد.