بودجه ام آرزوست

اگر درآمد, هزینه, کسری و هر آنچه درباره بودجه وجود دارد برایتان مهم است, این گزارش را بخوانید

ایشالا که تو زندگیت کسری بودجه نداشته باشی، بودجه‌ات تنظیم تنظیم باشه، درآمدت بموقع وصول بشه، هزینه‌هاتم به این زودیا سررسید نشه! بیشتر از آنچه انتظار داری، دربیاری، کمتر از آنچه براش چاه کندی (!) خرج کنی... اینها بهترین دعای خیری است که در این روزهای خشکسالی مالی (!) می‌توان پشت سرکسی انجام داد و امیدوار بود اجابت شود. ایرانی‌ها این روزها کسری بودجه دارند.

هزینه‌ها زودتر و بیشتر از آنچه انتظار داشته‌اند، سررسید شده و درآمدها کمتر و دیرتر از ارقامی که روی کاغذ یا در لوح ذهن حک شده، وارد جیب شده است. این است که به درست یا غلط همه زمزمه می‌کنند: بودجه‌ام آرزوست! البته این بودجه با آن بودجه‌ای که در ادبیات رسمی و حکومتی به کار می‌رود، قدری تفاوت دارد. منظور از این بودجه در اینجا قدرت خرید و پول‌داشتن است. مثل این که گاه وقتی برای خرید کالایی به بازار می‌روید، فروشنده پس از براندازکردن‌تان با لحنی که بعضا کنایه‌آمیز است، می‌پرسد: بودجه‌تان چقدر است؟ لذا میان این بودجه و آن بودجه تفاوت‌ها هویداست، تفاوتی که اتفاقا آشنایی خانواده‌های ایرانی با آن می‌تواند در این روزها خشکسالی مالی در تنظیم و رتق و فتق امور، کمکی هرچند محدود بکند.

● کیف پول

بودجه اصالتا یک لغت فرانسوی است که در گویش کشور برج ایفل بوژت (Bougette) تلفظ می‌شود. این لغت با تغییر مختصر املایی و به صورت Budget به انگلیسی و سایر زبان‌ها ازجمله پارسی راه یافته است. لغت بودجه به معنی کیف پول است، اما تلقی از آن در میان مردم و دولت‌ها و حکومت‌ها فرق می‌کند. از نظر معنی عامه، بودجه به معنی درآمدی است که دارند یا قدرت خریدی است که برای انجام کاری کنار گذاشته‌اند، به عبارت دیگر بودجه در معنی عام فقط بخش درآمدی را در بر می‌گیرد، اما در نگاه دولتی ـ حکومتی بودجه یک برنامه مالی یکساله شامل دو بخش درآمدها و هزینه‌هاست که تلاش می‌کند ضمن دستیابی به برآورد واقعی از هر دو بخش، بیشترین کار را با کمترین هزینه به انجام رساند، یعنی اولا منابع درآمدی را در حداکثر محقق کند و ثانیا سرفصل‌های هزینه‌ای را ابتدا براساس اهمیت و اولویت تعریف و سپس طوری به آنها پول تخصیص دهد که با بیشترین بهره‌وری از امکانات و نیروها بتوان بهترین نتیجه را به دست آورد.

اینچنین است که بودجه‌نویسی به یک علم و تخصص گسترده تبدیل شده که دامنه وسیعی از ریاضیات، سیاست، اقتصاد، فرهنگ، هنر، بهداشت، امنیت، آموزش و پرورش، نظامی‌گری و سایر شئون یک کشور را در بر می‌گیرد. تئوری‌های مختلفی که در سالیان دراز تا به امروز درباره روش بودجه‌نویسی تدوین شده و می‌شود به دنبال دستیابی به همین اصل ساده، اما اساسی است. یعنی یک بودجه خوب بودجه‌ای است که در مرحله نخست برآورد دقیقی از میزان واقعی درآمدها داشته باشد و درآمدها را طوری ببیند که حین اجرا با عدم تحقق مواجه نشود، اما در مرحله بعد برای افزایش درآمدها چاره‌اندیشی کند و به دنبال راه‌هایی باشد که با کمترین تبعات بر حجم درآمدها بیفزاید. مثلا اگر قرار است با افزایش مالیات‌ها درآمدهای بودجه را افزایش داد، بودجه‌نویس باید بررسی کند این مالیات‌ها باید از چه کسانی اخذ شود که قدرت پرداخت آن را داشته باشند و ضمنا عدالت نیز برقرار شده باشد. همچنین بفهمد این افزایش مالیات‌ها چه اثری بر جامعه و کشور خواهد داشت و مثلا ضررهایش چیست و مخالفان آن کدامند. در نهایت به این پرسش پاسخ دهد با وجود وضع قانون، ابزارهای تحقق مالیات کدام است و آیا با وجود تمام این ابزارها باز هم شرایط طوری هست که این مالیات‌ها محقق شود؟ به این ترتیب مشاهده می‌کنیم یک بودجه‌نویس و سازمان مسئول بودجه چه کار گسترده و دشوار و پیچیده‌ای را بر عهده دارند و درست انجام شدن کار آنها تا چه حد می‌تواند بر شئونات مختلف یک کشور تاثیر بگذارد. البته از یاد نبریم که بخش هزینه‌ای بودجه هم به اندازه بخش درآمدی آن حساس و مهم است. هدف بخش هزینه‌ای بودجه آن است که منابع کمیاب درآمدی را به بهترین نحو به مهم‌ترین مخارج اختصاص دهد. در این فرآیند چند کار مهم بر عهده بودجه‌نویس است.

یکی این که نیازهای واقعی و مهم کشور را شناسایی و دسته‌بندی کند. خود این امر کاری بس دشوار است که به قضاوت یک قاضی می‌ماند. چراکه شناسایی و جابه‌جایی در اولویت‌ها گاه می‌تواند زندگی میلیون‌ها نفر را تحت تاثیر قرار دهد. همچنین وی باید طوری منابع را به اولویت‌ها اختصاص دهد که مطمئن شود آن منابع در جای خودش و به بهترین نحو استفاده می‌شود. به عبارت دیگر، حیف و میل نشده یا با بی‌تدبیری هدر نخواهد رفت. بودجه‌نویس شیوه تخصیص بودجه را نیز تعیین می‌کند. مثلا به دستگاه اجرایی دریافت‌کننده بودجه دستور می‌دهد بودجه‌اش را چگونه و به چه ترتیبی دریافت و چگونه خرج کند.

روشن است که بودجه‌نویس برای طی این مراحل با مشکلات و فشارهای فراوانی دست و پنجه نرم می‌کند. اولین چالش، چالش سیاست و سیاستمداران است که معمولا نگاه آنان با نگاه تخصصی بودجه‌‌نویس تفاوت و گاه تعارض دارد (مانند ایران)‌. به این ترتیب، بودجه‌نویس باید دولت را نسبت به بودجه‌ای که نوشته، توجیه کند، توجیهی که گاه به چالش جدی منجر می‌شود.

مشکل بعدی بودجه‌نویس با خود دستگاه‌های اجرایی اعم از درآمدی و هزینه‌ای است. از یکسو باید دستگاه‌‌های درآمدی را وادار به کسب درآمد بیشتر کند و از سوی دیگر جلوی هدررفت بودجه توسط دستگاه‌های هزینه‌ای ـ که معمولا نق می‌زنند و از کمبودها می‌نالند ـ را بگیرد و مطمئن شود پول کشور در راه درست خرج شده است.

می‌بینیم که بیهوده نیست یک ضلع کامل میدان بهارستان تهران را مجموعه ساختمان‌های عریض و طویل سازمان برنامه سابق ـ که اکنون به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور تغییرنام داده ـ اشغال کرده است. شاید خیلی از عابران در عبور از کنار این سازمان از خود بپرسند این همه تشکیلات چیست،‌ برای چیست، چه می‌کند و نفعش کدام است. حال آن که پاسخ این است که مغز کشور در این ساختمان‌ها قرار دارد، مغزی که به جای تمام بدن فکر و اندیشه کرده و تلاش دارد همه را طوری هدایت کند که کلیت بدن سالم و سر حال به کارش برسد، روشن است که به هر دلیل این مغز مختل شود یا اجازه ندهند کارش را درست انجام دهد، در کارکرد بدن اختلال جدی ایجاد می‌شود. در داخل سازمان برنامه، دفاتر مختلف تخصصی هر یک روی بخشی از اقتصاد، فرهنگ‌ها، امنیت، سیاست، اجتماع، بهداشت و درمان و... کار می‌کنند و برای بخش درآمد ـ هزینه‌‌ای آن سناریو می‌نویسند. این کارشناسان شاید یکی از متخصص‌‌ترین کارشناسان در نوع خود باشند که سرانجام بودجه یکساله پیشنهادی آن بخش را به دولت ارائه می‌دهند. اما سرانجام این دولت است که تشخیص می‌دهد بودجه را باچه تغییرات ـ که بیشتر در نظر گرفتن مصلحت‌های روز و مسائل سیاسی است‌ ـ به مجلس بفرستد.

● بودجه در جهان

آنچه تاریخ می‌گوید، نخستین بودجه مدون باستانی متعلق به ایران و دوران کورش است. او بود که برای نخستین بار بحث درآمد ـ هزینه را مطرح و برای آن برنامه‌ریزی کرد. تبدیل مالیات به یکی از درآمدهای اصلی ایران ریشه در حکومت سلسله هخامنشیان دارد که ادامه آن تا به امروز به عنوان یک درآمد کم‌ضرر، راحت‌الوصول و همیشگی ادامه دارد. بودجه در ایران با سیر تاریخ حکومت‌ها تغییر یافته و کامل شده است تا این که نخستین بودجه ایران بیش از صد سال پیش در سال ۱۲۹۰ توسط مرتضی قلی‌خان هدایت ملقب به صنیع‌الدوله به اولین مجلس مشروطیت در زمان مظفرالدین‌شاه ارائه شد.

بودجه‌ای که خود صنیع‌الدوله به علت ترور خونین، حاصل آن را از دنیای باقی مشاهده کرد. با این حال بودجه در جهان نیز راهی دراز تا به امروز پیموده است. نخستین بودجه امروزی در سال ۱۲۱۵ میلادی در انگلستان تدوین و براساس آن مقرر شد مالیات‌ها و عوارض به تصویب دولت برسد. این روش بودجه‌‌ریزی بتدریج کامل شد. به‌عنوان مثال در سال ۱۳۴۴ میلادی، نظارت پارلمان بر مخارج عمومی و تصویب درآمدها و هزینه‌های دولت و سازمان‌های اداری آن شروع و در سال ۱۶۱۶ میلادی این امر برای همیشه تثبیت شد. پس از انگلستان، این فرانسه بود که پس از انقلاب کبیر این کشور در سال ۱۷۸۹ میلادی برای نخستین بار حق تصویب مالیات‌ها به پارلمان تازه‌تاسیس شده این کشور داده شد.

در قرن نوزدهم نیز این کشور نظارت بر اجرای بودجه را تصویب کرد. در آمریکا نیز اولین بودجه به صورت استاندارد فعلی در سال ۱۹۱۴ میلادی پیشنهاد شده است. ساختار این بودجه‌ها نیز کم و بیش شبیه یکدیگر است. البته هرکشور بنا بر نظام سیاسی خود راه و روش‌های متفاوتی برای تدوین یا تصویب بودجه دارد، اما‌ آنچه می‌توان به عنوان استخوان‌بندی بودجه و بودجه‌نویسی در جهان و ایران به آن اشاره کرد جزو این چهار مرحله نیست.

● از تنظیم تا تفریغ

نخستین مرحله چهارگانه گردش یا دور بودجه، تهیه و تنظیم بودجه کشور است. روش کلی مورد استفاده در تمام دنیا به این صورت است که دستگاه‌های اجرایی در تمام کشور و تمام قوا، بودجه درخواستی شامل درآمد ـ هزینه‌ها را در قالب سیاست‌های کلان کشور به سازمان مسئول تنظیم‌کننده پیشنهاد می‌دهند. این سازمان نیز درخواست‌ها را جمع‌بندی و با توجه به نظرات تخصصی خود ویرایش کرده و در قالب لایحه بودجه به دولت می‌فرستد. دولت نیز لایحه را در جلسات هیات وزیران بررسی و لایحه مصوب را به مجلس می‌فرستد. مرحله دوم ـ که همان تصویب بودجه است ـ از اینجا آغاز می‌شود. در ایران مجلس شورای اسلامی و در آمریکا مجلس نمایندگان این کشور بودجه را بررسی و با اصلاحاتی تصویب می‌کنند. به هر حال در تمام دنیا این قوه مقننه است که حرف آخر را در قانون‌شدن بودجه می‌زند.

در ایران پس از تسلیم لایحه بودجه به دولت، هرکمیسیون تخصصی پس از بررسی بودجه بخش خود در درون کمیسیون و دریافت نظرات، دو نماینده به کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات برای بررسی بودجه تخصصی بخش خود معرفی می‌کند. از جمع این نمایندگان و اعضای کمیسیون برنامه و بودجه و نمایندگان دولت، کمیسیون تلفیق بودجه شکل گرفته و لایحه دولت را با اصلاحاتی تصویب و به صحن علنی مجلس می‌فرستد. در این مرحله، تمام نمایندگان در جلسات علنی تمام ‌بندهای بودجه‌ را بررسی و تصویب می‌کنند. سرانجام شورای نگهبان نیز بودجه را بررسی و با تائید این نهاد نظارتی، بودجه قانون یکساله می‌شود. مرحله سوم نیز اجرای بودجه است که توسط قوه مجریه (دولت)‌ انجام می‌شود. دولت موظف است هر آنچه به وی ابلاغ شده را به‌عنوان بودجه اجرا کند، هرچند مورد قبول وی نباشد. مرحله چهارم نیز نظارت بر بودجه است. این نظارت به معنای تطابق اجرای بودجه با سند تصویب شده است تا چک شود آیا دولت در چارچوب معیارها و سیاست‌های مصوب، بودجه را اجرا کرده است یا خیر. مرحله چهارم اصطلاحی نیز دارد که به آن تفریغ بودجه می‌گویند.

تفریغ در لغت به معنای فراغت‌یافتن و در اصطلاح مالی ـ بودجه‌ای به معنای بررسی نتیجه اجرای بودجه است. در واقع، دستگاه‌های مسئول در کشورها ـ که در ایران دیوان محاسبات نام دارد و معمولا وابسته به قوه مقننه هستند ـ بررسی می‌کنند که ببینند عملکرد دولت در اجرای بودجه تا چه حد منطبق بر سند بودجه و سایر قوانین جاری کشور بوده است. به این ترتیب، تفریغ بودجه یک عملیات حسابرسی مالی، بازرسی و نظارت عملکردی است. در ایران دیوان محاسبات هر سال، گزارش تفریغ بودجه سال قبل را به صحن علنی مجلس تسلیم و با رای مجلس، افراد یا دستگاه‌های مختلف در این زمینه به قوه قضاییه معرفی می‌شوند.

● کسر بودجه

برای ما خانواده‌های ایرانی، کسر بودجه، لغت آشنا و مانوسی است! اکثر ایرانیان این روزها کسر بودجه دارند. چراکه توازن درآمد و هزینه‌های آنها به هم خورده است؛ چراکه معمولا درآمدها ثابت و هزینه‌ها به سرعت در حال افزایش است. کسر بودجه دولت‌ها نیز به همین اصل ساده بنیان نهاده شده است. چراکه هزینه دولت‌ها ـ به هر دلیل که خارج از بحث است ـ‌ بیش از درآمدهای آنان افزایش یافته است. روش برخورد با کسر بودجه در دولت‌ها نیز متفاوت است، اما آنچه مسلم است این‌که دولت‌ها به خاطر مصلحت‌های حاکمیتی و سیاسی نمی‌توانند کسر بودجه را از طریق کاهش هزینه‌ها و افزایش درآمدها جبران کنند؛ چراکه با افزایش درآمد به دلایل مختلف و بسیار گوناگون امکانپذیر نیست و در مقابل، هزینه‌ها نیز خارج از اراده دولت و بر اثر سایر پارامترهای اقتصادی افزایش یافته است. همچنین صرف‌نظر از برخی هزینه‌ها و نپرداختن آنان به منافع کلان مردم و کشور لطمه می‌زند. اینچنین است که کشورها تلاش می‌کنند با قرض‌گرفتن از راه‌های گوناگون کسر بودجه خود را جبران کنند. به عنوان مثال، آمریکا به‌عنوان بدهکارترین کشور دنیا، دلار قرض می‌گیرد. به این صورت که این کشور از طریق انتشار اوراق قرضه و عرضه آن به داخل و خارج آمریکا، دلار کسری خود را به‌دست می‌آورد، اما در ایران دولت با چاپ و انتشار پول حتی با وجود منع قانونی آن کسری خود را جبران می‌کند.

این امر بدترین راه برای جبران کسری بودجه است و منجر به‌رشد تورم و توزیع قدرت خرید کاذب می‌شود. متاسفانه این روش در سال‌های اخیر به وفور مورد استفاده قرار گرفته، به‌طوری که حجم نقدینگی به ۴۲۲ هزار میلیارد تومان رسیده است. راه دوم که معقول‌تر است، قرض ریال از مردم است. این کار از طریق انتشار اوراق قرضه یا همان اوراق مشارکت است که آخرین مرحله آن توسط بانک مرکزی به صورت یکساله و با سود ۲۰ درصد منتشر شد.

در صورتی که فاکتور اعتماد و استقبال مردم از خرید این اوراق را نادیده بگیریم، انتشار اوراق مشارکت منطقی‌ترین راه جبران کسر بودجه است.

«تسهیلات تکلیفی بانکی»، یعنی مکلف‌کردن بانک‌ها به پرداخت بخشی از هزینه‌های عمرانی دولت که به‌طور طبیعی برای بانک سودآوری کافی ندارد و وی به حضور در آن علاقه‌مند نیست نیز راهی دیگر برای جبران کسر بودجه است. این امر به سیستم بانکی که پول مردم را به‌عنوان سپرده در اختیار دارد، ضربه زده و فعالیت آن به‌عنوان یک بنگاه اقتصادی را مختل می‌کند. این روش نیز متاسفانه در سال‌های اخیر به وفور استفاده شده و حتی برای جبران هزینه‌های جاری دولت نیز مورد استفاده قرار گرفته است. آخرین راه نیز استقراض خارجی است که به تناسب مورد استفاده دولت‌های مختلف قرار گرفته است. رقم دقیق کسری ایران روشن نیست و نظرات ضد و نقیضی درباره آن اعلام می‌شود، اما هر چه هست این که وضع جیب بودجه نیز مثل جیب من و شما خوب نیست و آنچه امروز خیلی سرو صدا می‌کند، کسر بودجه است؛کسر بودجه‌ای که فریاد می‌زند: بودجه‌ام آرزوست... .

سیدعلی دوستی موسوی