تحلیل بر ابعاد مختلف یارانه ها در صنعت برق كشور

یارانه ها را می توان از وجوه مختلفی دسته بندی كرد, از یك وجه یارانه می تواند نسبت به انگیزه اولیه آن مبنی بر تاكید بر تولید و یا مصرف یك كالا تقسیم بندی شود از این منظر می توان یارانه را به دو دسته حمایت از تولید كننده یا حمایت از مصرف كننده تقسیم كرد نوع دیگر تقسیم بندی به روش تخصیص یا اعطای یارانه بر می گردد

یارانه، فارغ‌ از نظامهای اقتصادی مختلف برای حدود دخالت دولت در اقتصاد، همواره یكی از ابزارهای مهم دولت برای پیشبرد برخی اهداف بوده است بدیهی است در صورت عدم دخالت دولت (مستقیم یا غیر مستقیم) در نظام بازار، كالاهای مشخصی تولید و توسط گروههای معینی مصرف خواهند شد. لذا از یك طرف تولید‌كنندگان باید انگیزه و رغبت سرمایه‌گذاری برای تولید كالا را داشته باشند، كه متاثر از عوامل مختلفی نظیر وجود تقاضای كافی با قیمت مناسب برای كالاها و خدمات مورد بحث است و از طرف دیگر مصرف‌كنندگان نیز باید تمایل به مصرف كالا یا خدمات مورد بحث را داشته و در عین حال تمایل به پرداخت و توان پرداخت هزینه‌های آن را داشته باشند. البته این موضوع متفاوت با كالاهای عمومی، مانند امنیت، خواهد بود كه غیرقابل سنجش بوده یا تفكیك مصرف‌كنندگان آنها امكان‌پذیر نیست. بنابراین، حتی برای كالاهای غیرعمومی، گاهی اوقات قیمتها منعكس‌كننده فواید پنهان تولید یك كالا یا ارایه یك خدمت نبوده و لذا تولید‌كنندگان رغبتی برای مشاركت برای عرضه آن نخواهند داشت. از طرف دیگر گاهی اوقات مصرف یك كالا برای گروهی از مصرف‌كنندگان ضروری بوده اما به واسطه ناتوانی مصرف‌كنندگان در پرداخت هزینه‌های آن، عملاً از مصرف آن كالا یا خدمت محروم می‌شوند. لذا عموماً مواردی مطرح می شود كه منجر به دخالت دولت می‌شود. در اینجا بحث بر سر این نیست كه این گونه دخالتها غیرمنطقی و مخرب است، بلكه پرسش اصلی تشخیص میزان ضروری این دخالتها و در صورت اعتقاد به كارآمدی مكانیزم بازار، با نگاه حداقلی است. در این مقاله ضمن اشاره‌ای مختصر به مبحث یارانه‌ها، تمركز اصلی بر روی یارانه‌های برق، میزان تقریبی این یارانه‌ها، مشكلات ناشی از آن و در نهایت برخی پیشنهادات است.

۱- مفهوم یارانه:

همانطور كه اشاره شد برخی اوقات گرچه ممكن است مناسبات بازار و به ویژه قیمت‌ها، تولید كالایی را غیراقتصادی جلوه دهنده اما با احتساب منافع پنهان یا غیر مستقیم ناشی از تولید این كالا نتیجه برعكس خواهد شد. از طرف دیگر برخی مصرف‌كنندگان ممكن است با قیمت‌های رایج بازار توان خرید یك كالا را نداشته باشند اما مصرف این كالا در سبد حداقل نیازهای فرد، ضروری باشد. در این شرایط عموماً مداخله دولت مطرح شده و طبیعی است هدف از آن ایجاد شرایطی برای توجیه‌پذیری تولید یك كالا یا ایجاد امكان مصرف یك كالا است. اینكه شكل این مداخله چگونه باشد، موضوع دیگری است لیكن همین كه دولت ما‌به‌التفاوت نرخهای بازار با هزینه مورد نظر تولید‌كننده برای تولید یك كالا یا خدمت و همچنین مابه‌التفاوت قیمت بازار و توان پرداخت مصرف‌كننده را به گونه‌ای در اختیار هر یك از این دو گروه قرار دهد، اصطلاحاً گفته می‌شود یارانه پرداخت شده است.

۲- انواع یارانه:

یارانه‌ها را می‌توان از وجوه مختلفی دسته‌بندی كرد، از یك وجه یارانه می‌تواند نسبت به انگیزه اولیه آن مبنی بر تاكید بر تولید و یا مصرف یك كالا تقسیم‌بندی شود. از این منظر می‌توان یارانه را به دو دسته حمایت از تولید‌كننده یا حمایت از مصرف‌كننده تقسیم كرد. نوع دیگر تقسیم‌بندی به روش تخصیص یا اعطای یارانه بر‌می‌گردد. دولت می‌تواند مبلغ معینی را در اختیار هر یك از گروههای فوق قرار داده و یا به طور غیر مستقیم امكاناتی را در اختیار آنها قرار دهد كه موجب تحقق هدف اصلی یعنی تولید یا مصرف كالا شود. در این حالت یارانه به دو دسته مستقیم و غیرمستقیم قابل دسته‌بندی است. در نهایت ممكن است از نقطه نظر ثبت حمایتها و كمك‌ها به موضوع بپردازیم. از این منظر اگر حمایتهای انجام شده یا معادل ریالی آنها در حسابهای ملی ثبت شده باشند، یارانه‌ها آشكار و در غیر این صورت پنهان خواهند بود. نكته دیگری كه به این بحث مرتبط است، یارانه‌های مطلق یا متقاطع است. برای این منظور و به ویژه در صنایعی كه عرضه كالاها با انحصار دولتی همراه است. عموماً تخفیف‌های ویژه‌ای برای برخی مصرف‌كنندگان در نظر گرفته شده و در عوض معادل این تخفیف از گروههای دیگری كه این كالا را مصرف می‌كنند، دریافت می‌شود. این یارانه در ادبیات اقتصادی به یارانه متقاطع معروف است.

۳- ادوار صنعت‌برق:

بررسی تاریخی صنعت‌برق در ایران و جهان حاكی از وجود یك سیكل منظم در شكل‌گیری و تداوم آن است. ابتدا بخش خصوصی آغاز‌گر تهیه، نصب و تامین مولدهای كوچك برای تامین روشنایی بود، سپس با گسترش استفاده از برق و تشخیص اهمیت روز افزون آن و همچنین نقش تاسیسات اشتراكی (مانند شبكه‌های انتقال و توزیع) در كاهش هزینه‌ها و لذا ارتقاء كارایی و علاوه بر این لزوم اعمال مدیریت یكپارچه در این زمینه، شاهد دوره ملی شدن صنعت‌برق هستیم. بنابراین در این مرحله تقریباً كلیه تاسیسات مربوط به تولید، انتقال و توزیع برق دولتی شده و سازمانها و شركتهای دولتی راساً درگیر تامین و عرضه برق شدند. در همین دوره مناسبات اقتصادی حاكم بر عرضه برق با اهداف حمایتی دولت تلفیق و بنا براین یارانه‌های برق به طور جدی مطرح شدند. متاسفانه همان طور كه در ادامه خواهیم دید عهده‌دار شدن دولت در مناسبات اجرایی تولید و عرضه برق و عدم تفكیك مناسبات بنگاهی در این زمینه نه تنها موجب بروز مشكل فوق بلكه موجب شكل‌گیری یارانه‌های پنهان شد. در دوره سوم صنعت‌برق، كه عموماً اصلاحات خانم تاچر در صنایع شبكه‌ای انگلستان را می‌توان به عنوان آغازگر آن تلقی كرد، امكان واگذاری بخشهایی از صنایع شبكه‌ای به بخش خصوصی مثبت اعلام شد و به دنبال آن كشورهای بسیاری فعالیتهای مشابهی را دنبال كردند. گرچه این جریان ممكن است نوعی بازگشت به گذشته تلقی شود، اما حقیقت امر این است كه انتخابی هوشمندانه و هدفمند در جهت نگاه صحیح به برق (به ویژه به عنوان یك كالا) و ابعاد مختلف تامین و عرضه آن است. در ایران نیز، پس از سالها ملی بودن صنعت‌برق، در برنامه سوم، بند ب ماده ۱۲۲، بستر حقوقی بازگشت بخش خوصی به بخش تولید فراهم شد. این مهم با تنفیذ ماده فوق در قانون برنامه چهارم و همچنین تصویب قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی، تحكیم و با ابلاغ سیاستهای كلی اصل ۴۴ قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری عملاً فضای حضور بخش خصوصی، حداقل از بعد قانونی، هموار شد.

۴- یارانه‌های برق:

همان‌طور كه اشاره شد، دوره دوم از ادوار سه‌گانه صنعت‌برق با تلفیق نقشهای حاكمیتی و بنگاهی در عرصه برق مهم‌ترین زمینه برای شكل‌گیری یارانه‌ها و بخصوص یارانه‌های پنهان در صنعت‌برق را به وجود آورد. در همین زمینه و به طور كلی می‌توان یارانه‌‌های برق را از چند زاویه مورد بررسی قرار داد. در نگاه اول می‌توان به تاكید مستقیم اعطای یارانه در قانون و یا تحمیل یارانه بدون اشاره مستقیم در قانون اشاره كرد. از نگاه دوم می‌توان به یارانه‌های حمایتی برای كمك به برخی اقشار از جمله قشرهایی كه آسیب‌پذیر تلقی می‌شوند اشاره كرد. در نهایت می‌توان نوع نگاه را به سمت یارانه‌های برق فعالیت محور و برای حمایت از بخشهای خاص معطوف داشت. در ادامه به هر یك از این محورها به همراه مصادیق آن پرداخته شده است.

۴-۱- تاكید مستقیم اعطای یارانه در قانون:

به طور كلی در بند هـ ماده یك قانون تاسیس وزارت نیرو، تعیین و تصویب نرخ انواع انرژی به عهده این وزارت گذاشته شده است. لیكن در سالهای بعد عملاً قوانینی وضع شده كه دامنه این اختیار را به طور جدی محدود ساخته است. به طور مثال در لایحه اجازه تعیین نرخ برق برای مصارف خانگی، صنعتی، كشاورزی، تجاری و سایر مصارف، مصوب ۱۳۶۰ مجلس شورای اسلامی نرخهای تعیین شده توسط وزارت نیرو تنها پس از تصویب شورای اقتصاد قابل اجرا بوده است. علاوه بر این طی سالهای اخیر و به ویژه از برنامه دوم و سوم با تصریح درصد رشد نرخهای برق هر سال نسبت به سال قبل عملاً اختیار تعیین نرخ از وزارت نیرو و شورای اقتصاد سلب و در تصمیم‌گیری در این زمینه در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. در برنامه چهارم توسعه بر اساس نگارش اول ماده ۳ بستر قانونی برای شكل‌گیری نرخهای واقعی فراهم شد و در ماده ۳۹ اختیار كافی برای مراقبت لازم در ارتباط با مدیریت كلان قیمت‌ها پیش‌بینی شده بود. این امر می‌توانست به یكی از دو وجه شكل‌گیری نرخهای واقعی یا شفاف‌شدن یارانه‌ها منتهی شود. علی‌رغم این موضوع با نگرش متفاوتی كه توسط نمایندگان محترم مجلس هفتم مطرح شد، ماده ۳ تغییر و نگارشی جدید از این ماده (كه به طرح تثبیت موسوم است) جایگزین آن شد. روند فوق حاكی از كاهش تدریجی اختیارت وزارت نیرو و انتقال این اختیارات به نهادهای خارج از این مجموعه بوده و بنابراین زمینه‌ای برای اعطای یارانه‌ها، بدون الزام شفاف كردن میزان یارانه یا دلایل و توجیه كافی بوده است. مهم‌ترین نكته مستتر در این روند شكست زنجیره هزینه‌های تامین برق در مقایسه با قیمت‌های فروش آن است. به طور مثال زمانی كه نرخ رشد قیمت یك بخش طی چند سال نامتوازن با رشد هزینه‌های تامین برق آن بخش اعمال شد، بدیهی است این موضوع می‌تواند به یك یارانه پنهان برای آن بخش منتهی شود. در كنار روند فوق برخی قوانین به طور غیرمستقیم به مبحث یارانه‌ها پرداخته‌اند. مثلا‌ً در بند ض تبصره ۱۱ قانون بودجه سال ۱۳۸۴ كه تاكید بر افزایش آستانه و دوره بهره‌مندی مناطق گرمسیر از تعرفه‌های تخفیفی دارد، در جهت اعطای یارانه به مشتركین این مناطق است لیكن مقدار این یارانه و روش جبران آن پیش‌بینی نشده هر چند به منبع تامین آن اشاره كرده است. همچنین در برخی مصوبات، تثبیت نرخ برخی مشتركان خاص مورد تاكید قرار گرفته (مانند نانوائی‌های سنتی) كه باز هم شیوه‌ای دیگر برای تخفیف و اعطای یارانه پنهان به شمار می‌رود. لازم به ذكر است مواردی كه به طور صریح در قانون تاكید شده باشد به مشتركان یارانه یا تخفیف داده شود، بسیار نادر است. از جمله این موارد می‌توان به دریافت برق رایگان مشتركان كم‌مصرف خانگی در برخی لوایح قانونی سالهای ۱۳۵۸ الی ۱۳۶۰ اشاره كرد. همچنین جانبازان بالای ۲۵ درصد به طور صریح از پرداخت بهای برق تا سطوح خاصی از مصرف‌ معاف شده‌اند.

۴-۱-۱- یارانه‌های حمایتی برای مشتركان خانگی:

همان‌طور كه اشاره شد برخی مصوبات صریح یا غیر صریح موجب اعطای یارانه‌ها به منظور حمایت از گروههای خاصی از مشتركان (به طور مثال مشتركان خانگی كم‌مصرف) شده است. این گروهها شامل مشتركان با مصارف پایین، مانند مشتركان خانگی با مصرف كمتر از ۶۰ كیلووات ساعت در ماه، مشتركان خانگی مناطق گرمسیر و یا مشتركان معرفی شده از سوی كمیته امداد یا بنیاد جانبازان است. در همین راستا مشتركان خانگی با كمتر از ۴۰ كیلووات ساعت از پرداخت بهای انرژی معاف شده و برای مصارف ۴۰ تا ۶۰ كیلووات ساعت بجای بهای انرژی رقم مقطوعی كمتر از ۷۰ ریال دریافت می‌شود. در مورد مناطق گرمسیر لازم است به این نكته اشاره شود كه عموماً اوج بار شبكه در ایران همزمان با ماههای گرم بوده و بنابراین افزایش بار مقطعی در این زمینه می‌تواند منجر به الزام سرمایه‌گذاری بالاتر در بخش تولید و شبكه شود. همچنین در ماههای گرم به دلیل اُفت قدرت واحدهای تولید و همچنین افزایش تلفات خطوط، هزینه‌های عرضه برق افزایش می‌یابد. لیكن برای حمایت از مشتركان خانگی و برخی مشتركان دیگر مناطق گرمسیر كشور، كه به چهار ناحیه تقسیم‌بندی شده‌اند، تخفیف‌های ویژه‌ای اعمال می‌شود. همچنین بر اساس مصوبات موجود، برای جانبازان كمتر از ۲۵ درصد و همچنین متقاضیانی كه از طرف كمیته امداد یا سازمان بهزیستی معرفی شوند، تخفیفاتی در هزینه انشعاب یا مصرف برق اعمال می‌شود.

۴-۱-۲- یارانه‌های فعالیت محور:

در این دسته، شاهد یارانه‌هایی هستیم كه قانونگذار یا دولت با نیت تسهیل ارایه آن خدمات یا كالاها اقدام به تصویب قوانینی كرده كه به طور مستقیم یا غیرمستقیم مصرف انرژی برای آنها را ارزان‌تر می‌كند. بارزترین نمونه این موارد، مشتركان كشاورزی هستند. همچنین در بخش عمومی به واحدهای غیرانتفاعی، آموزشی، فرهنگی و سایر زمینه‌های مرتبط نگاه تخفیفی ویژه‌ای صورت گرفته است. در بخش صنعت نیز جدا از صنایع متعارف (كه می‌توان درمورد نرخهای آنها بحث كرد) كدهای خاصی تعریف شده و صنایعی نظیر صنایع كشاورزی، واحدهای تولید قارچ، گل و گیاه و … مشمول نرخهای تخفیفی شده‌اند.

مهندس كیومرث حیدری

---