چرا بانکداری آمریکا مستعد بحران است

تاریخچه ای مختصر از نظام بانکداری ایالات متحده

با پایان یافتن جنگ‌های استقلال آمریکا و آغاز فرآیند تدوین قانون اساسی، دو ایده اصلی درباره ماهیت ارتباط دولت مرکزی و دولت‌های ایالتی در ایالات‌متحده مطرح شد.

کنفدرالیست‌های آمریکایی با هدف تضمین آزادی و جلوگیری از تمرکز قدرت در دست دولت مرکزی طرح قدرت بیشتر ایالات و تشکیل کنفدراسیون آمریکا را دنبال می‌کردند. در مقابل فدرالیست‌ها با دغدغه حفظ امنیت و یکپارچگی ملی ایالات‌متحده در پی ایجاد یک دولت فدرال مافوق دولت‌های ایالتی بودند. سرانجام این تقابل به جهت شرایط و مقتضیات زمانی آن روز کشور و نظام بین‌الملل پیروزی ایده فدرالیسم بود. اما شکاف میان آزادی خواهی با جلوگیری از بوجود آمدن تمرکز و دغدغه امنیت، نظام دو حزبی ایالات‌متحده را شکل داد و کنفدرالیست‌ها در قامت حزب دموکرات و فدرالیست‌ها در چارچوب حزب جمهوری‌خواه به دور هم جمع شدند. مقاله حاضر به بررسی ایده‌های توماس جفرسون کنفدرالیست و الکساندر همیلتون فدرالیست و تاثیرات این دو در شکل‌گیری نظام بانکی ایالات‌متحده می‌پردازد.

اکنون ایالات‌متحده در کانون بحران‌های مالی جدی قرار گرفته است. این واقعه رویداد استثنایی در تاریخ آمریکا نیست در واقع این کشور تقریبا هر ۲۰ سال یکبار شاهد نوعی از بحران مالی جدی بوده است. بحران سال‌های ۱۸۱۹، ۱۸۳۶، ۱۸۵۷، ۱۸۷۳، ۱۸۹۳، ۱۹۰۷، ۱۹۲۹، ۱۹۸۷ و بحران کنونی یعنی سال ۲۰۰۸ موید این قضیه می‌باشد. بسیاری از این بحران‌ها نشانی از آغاز دوره طولانی‌تری از رکود اقتصادی را با خود داشته‌اند. حال این سوال مطرح است که چرا ثروتمند‌ترین و مولدترین اقتصادی که تاکنون جهان به خود دیده است نظام مالی‌اش تا به این اندازه مستعد ورشکستگی‌های وحشتناک و ادواری است؟ یک جواب به این سوال تاثیر عقاید توماس جفرسون می‌باشد. جفرسون در حقیقت یک نابغه و سزاوار جایگاه خویش در راشمر مونتین بود اما وی بعنوان یک روشنفکر حقیقی اغلب از دنیای واقعی فاصله می‌گرفت. او مخالف تجارت بود و از سفته بازان و افراد حریصی که به دنبال پول در آوردن و خرج کردن هستند متنفر بود. (البته غیر از مخارج خودش که باعث ورشکستگی‌اش شد) بیشتر از همه تنفر جفرسون از بانک بعنوان نمادی از تجمع قدرت اقتصادی بود. وجود جفرسون و تاثیر او هنوز در آمریکا بدلیل بنیان‌گذاری یک نهضت سیاسی ماندگار، احساس می‌شود.

حال به بانک مرکزی بپردازیم. مهم‌ترین وظیفه بانک مرکزی حفظ و تعیین حدود عرضه پول به منظور تنظیم اقتصاد است. به‌علاوه این وظیفه بانک مرکزی است تا در زمان آشفتگی‌های مالی به عنوان یک وام دهنده در قامت آخرین منجی وارد عمل شود. بنابراین بانک مرکزی ماهیتا نهادی بسیار بزرگ و قدرتمند است و باید کارآ باشد. رقیب سیاسی جفرسون، الکساندر همیلتون، عملا در یک دفترخانه در وست ایندین آیلند پرورش یافت و در همان سنین جوانی مدیریت آن جا را بر عهده گرفت. وی شناخت عمیق و تجربی از بازار‌ها و نحوه عملکرد آنها داشت که جفرسون ، اشراف‌زاده‌ای زمین‌دار که با کار برده‌ها برروی زمین زندگی می‌کرد، از آن بی‌بهره بود.

همیلتون قصد داشت بانک مرکزی را بر اساس بانک انگلستان طراحی کند. بر اساس این طرح می‌بایست دولت ۲۰‌درصد سهام را تقبل کرده و دو حق رای در هیات‌مدیره داشته باشد. همچنین دولت می‌توانست در هر زمان به بازرسی حساب‌ها بپردازد. اما همانند بانک انگلستان مالکیت بانک با سهام‌داران عمده آن بود.

ایده همیلتون از نظر جفرسون که درک منطقی از کارکرد بانک مرکزی نداشت به منزله واگذاری همه امور به ثروتمندان تلقی می‌شد. وی تا جایی که می‌توانست با این طرح مبارزه کرد، اما سرانجام با پیروزی همیلتون بانک مرکزی ایالات‌متحده در سال ۱۷۹۲ تاسیس شد. این کار موفقیتی بزرگ برای آمریکا بود و سهام‌داران نیز از آن استقبال کردند. بانک مرکزی برای کشور عرضه پولی منضبط با اسکناس‌های ملی و نظام بانکی مدون را به ارمغان آورد.

با کاهش قدرت فدرالیست‌ها و مبدل شدن طرفداران جفرسون به حزب اول کشور اساس نامه بانک آمریکا تجدید نشد و بانک آمریکا منحل گردید. در سال ۱۸۱۱ با شروع جنگ که کم‌کم شکل یک فاجعه به خود گرفت، رییس‌جمهور جیمز مادیسون به اهمیت بانک مرکزی پی برد و سرانجام دومین بانک در سال ۱۸۱۶ تاسیس گردید. اما با ریاست‌جمهوری اندرو جکسون که شدیدا با عقاید همیلتون مخالف بود سرانجام دومین بانک نیز منحل گردید و سیستم بانکی کشور به مدت ۷۳ سال بانک مرکزی نداشت.

ایالات‌متحده هزینه سنگینی را به دلیل انزجار طرفداران جفر سون از بانک مرکزی پرداخت کرد. بدون بانک مرکزی هیچ راهی برای تزریق نقدینگی به نظام بانکی برای مهار بحران وجود نداشت. در نتیجه بحران قرن ۱۹ پدید آمد که بسیار عمیق‌تر و طولانی‌تر از بحران در اروپا پیش‌بینی می‌شد و باعث تسریع تنش‌های طولانی‌تر و عمیق‌تری در آمریکا گردید. اما در سال ۱۹۰۷ مورگان، قدرتمندترین بانکدار خصوصی که تاکنون شناخته شده بود برای پایان دادن به این بحران به جای بانک مرکزی وارد عمل شد. در همان سال بود که طرفداران سیاسی جفرسون به اهمیت بانک مرکزی و عملکرد آن پی بردند و نهایتا دریافتند که بدون بانک مرکزی حتی بزرگ‌ترین اقتصاد جهانی قادر به ادامه فعالیت نیست. در سال ۱۹۱۳ فدرال رزرو تاسیس شد اما باز هم بحث بر سر محدود کردن اختیارات آن بود. سرانجام به جای یک بانک مرکزی ۱۲ بانک مستقل با همکاری محدود در سراسر کشور تشکیل گردید. یکی از مهم‌ترین دلایل تبدیل رکود عادی ۱۹۲۹ به فاجعه‌ای بزرگ عدم توانایی فدرال رزرو در انجام مسوولیت‌هایش بود. با تجدید سازمان فدرال رزرو در سال ۱۹۳۴ دوباره کشور صاحب یک بانک مرکزی قدرتمند شد که از اختیارات لازم برای انجام مسوولیتش برخوردار بود. و اینگونه آمریکا تا ۶۰ سال پس از ۱۹۲۹ با هیچ بحرانی مواجه نشد و حتی سقوط سال ۱۹۸۷ نیز نتوانست تاثیر طولانی بر اقتصاد آمریکا بگذارد.

به‌رغم کنترل عرضه پول توسط دولت فدرال، بانک‌ها نیز به طور نا محسوسی در ایجاد پول نقش دارند. در گذشته این کار با چاپ اسکناس و دادن وام صورت می‌گرفت و امروزه با گسترش اعتبار امکان‌پذیر شده است. اگر از همان ابتدا بانک مورد نظر همیلتون امکان گسترش و ادامه حیات می‌یافت می‌توانست برای رونق و شکوفایی نظام بانکی رژیم مقررات بهتری ایجاد کند.

بدون بانک مرکزی وضع قوانین بانکی به خود ایالات واگذار شد. بعضی از بانک‌ها قوانین مستحکمی وضع کردند و بعضی دیگر عملکرد ضعیفی داشتند. بسیاری از دولت‌های محلی، تحت‌تاثیر تلقی جفرسون مبنی‌بر مذموم بودن بانک‌های قدرتمند با ممانعت از تاسیس شعبات از کوچک ماندن بانک‌ها اطمینان حاصل کردند. در بانکداری کوچک ماندن یک موسسه مالی به معنای ضعیف ماندن آن است. تا سال ۱۸۴۰ حدود هزار بانک وجود داشت، اما نیمی از بانک‌هایی که بین سال‌های ۱۸۱۰ تا ۱۸۲۰ تاسیس شدند تا سال ۱۸۲۵ ورشکست گردیدند همانطور که سرنوشت نیمی از بانک‌های تاسیس شده در سال ۱۸۳۰ تا سال ۱۸۴۵ به ورشکستگی انجامید.

بسیاری از بانک‌ها برای جلوگیری از نابودی تا جایی که می‌توانستند به صدور اسکناس پرداختند و با رواج هزاران نوع اسکناس در سال ۱۸۴۰ ناشران در ایجاد ممیزی‌های کاربردی برای شناسایی اسکناس‌های تقلبی تلاش فراوانی نمودند.

هنگامی که کنگره آمریکا در اثر گسترش بحران مالی ناشی از جنگ داخلی قانون تاسیس بانک مرکزی ایالات‌متحده موسوم به بانک آمریکا را تاسیس کرد به نوعی به این هرج و مرج پولی پایان داد. بر اساس این قانون حق تاسیس به بانک‌هایی داده می‌شد که سرمایه کافی داشتند و طبق مقررات عمل می‌کردند. اسکناس‌هایی که توسط بانک آمریکا چاپ می‌شدند می‌بایست به یک شکل طراحی می‌گردیدند و دارای پشتوانه سرمایه‌ای در قالب اوراق قرضه فدرال می‌بودند. با قرار دادن ۱۰‌درصد مالیات بر صدور اسکناس راه تجارت پولی بر بانک‌های ایالتی بسته شد و در مقابل این حق به ایالت‌ها داده شد که بدون اجازه آنها بانک‌های ملی نمی‌توانستند شعبه ایالتی تاسیس کنند.

به‌رغم همه مقررات وضع شده نه تنها بانک‌های ایالتی حذف نشدند بلکه بر تعداد آن‌ها نیز افزوده شد. در سال ۱۹۲۰ تعداد این بانک‌ها به حدود سی هزار می‌رسید که از کل تعداد بانک‌های موجود در دیگر کشورهای دنیا بیشتر بود. ویژگی مشترک این بانک‌ها محدود بودن سرمایه آن‌ها به کمتر از یک میلیون دلار و وابستگی شدید به یکدیگر بود و چون همگی وابسته به اقتصاد محلی بودند با رکود اقتصاد محلی اغلب ورشکست می‌شدند. برای نمونه زمانی که بحران سال ۱۹۲۰ سراسر کشاورزی آمریکا را در برگرفت متوسط تعداد ورشکستگی در صنعت بانکداری در سال به بیش از ۵۵۰ رسید و سیلی از بانک‌های ورشکسته حیات سیستم را تهدید کرد. با سازمان دهی فدرال رزرو در سال ۱۹۳۴ و ایجاد شرکت بیمه سپرده‌گذاری فدرال از تعداد بانک‌های ورشکسته به طور چشمگیری کاسته شد و از همه مهم‌تر از تاسیس بانک‌های منفرد و بی‌پشتوانه ممانعت به عمل آمد. با این حال هنوز هزاران بانک، موسسه پس‌انداز و وام و صندوق‌های مالی باقی ماندند. به‌رغم آن که همه این بانک‌ها در حوزه دریافت سپرده‌ها و پرداخت وام فعالیت می‌کردند، اما تابع قوانین وضع شده توسط قانون‌گذاران متفاوتی بودند. همه قانون‌گذاران ایالتی و گروه‌های بیشمار دیگری می‌توانستند بر تمام زوایا و ابعاد سیستم بانکی ایالات‌متحده نظارت داشته باشند. این نظام در سال‌های پررونق بعد از جنگ از ثبات خوبی برخوردار بود، اما با شروع تورم در اواخر سال ۱۹۶۰ فروپاشی آن شروع شد. موسسات پس‌انداز و وام و بانک‌های کوچک محلی با تاثیرات سیاسی ناکافی که قدرت رقابت در محیط مالی جدید را نداشتند محکوم به ادغام یا انحلال بودند. در این میان کنگره نیز با اقداماتی سریع و عجولانه وقوع فاجعه را گریزناپذیر کرد.

در سال ۱۹۹۰ سرانجام بانکداری بین ایالتی مجوز فعالیت یافت و بانک‌های سراسری پا به عرصه صنعت بانکداری آمریکا گذاشتند. اما تلاش کنگره در مجبور نمودن بانک‌ها به اعطای وام مسکن به افراد با ارزش اعتباری پایین زمینه ساز بروز بحران دیگری، بحرانی که هم‌اکنون شاهد گسترش آن هستیم، در نظام بانکداری گردید. این بحران با همه ناملایماتش می‌تواند فرصت دیگری را در اختیار ایالات‌متحده قرار دهد، یک نظام بانکی یکپارچه متشکل از بانک‌های بزرگ و گوناگون با سرمایه کافی و در کنترل یک نظام قانون‌گذاری واحد که فارغ از تاثیرات سیاسی ناروا به فعالیت می‌پردازد.

جان استیل گوردون

مصطفی جعفری