نا برازندگی هدفمندی یارانه ها

برای محاسبه قیمت انواع حامل های انرژی, وزارت نفت در ابتدای هر ماه قیمت متوسط صادرات نفت خام ماه پیش را اعلام می کند و براساس آن با اعمال ضریب ۵۷ ۰ قیمت نفت خام معیار محاسبه می شود

برای محاسبه قیمت انواع حامل‌های انرژی، وزارت نفت در ابتدای هر ماه قیمت متوسط صادرات نفت خام ماه پیش را اعلام می‌کند و براساس آن با اعمال ضریب ۵۷/۰ قیمت نفت خام معیار محاسبه می‌شود. با این قیمت و براساس الگوی تولید، قیمت هر یک از حامل‌های انرژی فسیلی در طول ماه محاسبه و اعلام می‌شود و این قیمت برای یک ماه اعتبار خواهد داشت. در صورتی که بازده تولید در پالایشگاه‌های کشور بتوانند کارایی خود در تولید بنزین را افزایش بدهند، این ضریب هم متناسب با بهبود کارایی تغییر خواهد کرد. این امکان نیز وجود دارد که برای هر یک از پالایشگاه‌های کشور با عنایت به وضعیت کارایی آنها در تولید انرژی، ضرایب متفاوتی اعمال شود. نظر به اینکه پالایشگاه‌ها در مالکیت دولت است، تفاوت ضریب فرق زیادی ایجاد نمی‌کند، ولی در مواردی که پالایشگاه‌ها واگذار شود، تفاوت ضریب می‌تواند شدت استفاده از پالایشگاه‌ها را تغییر دهد و از منظر کارایی روش برتری شمرده می‌شود.

در حالت کلی شکل جدید قانون باید شامل سه بخش باشد: بخش تجهیز، بخش توزیع و تخصیص و بخش مدیریت اقتصاد. در زیر سرفصل‌های کلی هر یک از این سه بخش توضیح داده می‌شود.

در بخش تجهیز، منابع یارانه‌یی با استناد به یک قیمت معیار متکی به نظریه یکسان کردن قیمت نفت خام و گاز در داخل و خارج کشور، با پذیرش نرخ ارز ثابت مربوط به زمان شروع قانون، محاسبه قیمت تمام شده و سود متعارف مربوط به عملیات برای حامل‌های مختلف انرژی و نیز با عنایت به سطح کارایی تولیدکننده انحصارگر دولتی مشخص می‌شود. این وضعیت راه را برای ورود رقبای جدید از بخش خصوصی باز می‌کند، زیرا الگوی رفتاری یک الگوی متکی به بازار است.

در بخش توزیع و تخصیص، منابع حاصل از اصلاح قیمت‌های انرژی، پرداخت‌ها به شرح زیر دسته‌بندی می‌شود:

۱-‌ پرداخت سهم نسل: پرداخت سهم نسل به صورت سرانه و بدون حذف افراد جامعه باید انجام شود و دولت مکلف است سهم نسل را به صورت کوپن استفاده از انرژی به مردم برگشت بدهد. در صورتی که این کوپن برای انرژی‌های آلاینده مورد استفاده قرار بگیرد، درصدی از آن متناسب با نوع آلایندگی انرژی، کاهش خواهد یافت. جدول کاهش میزان سهیمه با عنایت به شدت آلایندگی به صورت فصلی تهیه می‌شود و در اختیار عموم قرار می‌گیرد. اگر کوپن سهم نسل برای بهبود کارایی سوخت مورد استفاده قرار بگیرد، درصدی به عنوان پاداش به مبلغ کوپن اضافه خواهد شد.

۲-‌ تخصیص منابع به مصرف‌کنندگانی که برای اصلاح مصرف خود در جهت بالا بردن کارایی انرژی اقدام می‌کنند: این پرداخت به صورت تامین درصدی از نیازهای مالی اشخاصی است که وسایل انرژی‌بر مصرفی خود را بهبود می‌بخشند یا ساختمان‌های مسکونی خود را عایق می‌کنند یا اقداماتی انجام می‌دهند که مصرف انرژی آنها به صورت بلندمدت کاهش می‌یابد.

۳-‌ تخصیص منابع به تولیدکنندگانی که محصولات انرژی بر ساخت خود را در جهت بالا بردن کارایی انرژی اصلاح می‌کنند: این اقدام به صورت تامین بخشی از منابع لازم برای سرمایه‌گذاری در جهت اصلاح ساخت خواهد بود. هر قدر اصلاح ساخت بنیادی‌تر باشد، درصد تامین مالی بیشتر خواهد شد. برای مثال اگر خودروسازان در جهت کاهش مصرف بنزین موتورهای ساخت خود سرمایه‌گذاری کنند، بخشی از سرمایه‌گذاری از محل منابع ناشی از تغییر قیمت انرژی، پرداخت خواهد شد.

۴-‌ تامین بخشی از سرمایه‌گذاری لازم برای عرضه انرژی‌های پاک: این تامین مالی برای کلیه هویت‌هایی است که برای افزایش عرضه انرژی‌های پاک سرمایه‌گذاری می‌کنند. هر قدر قیمت عرضه پایین‌تر باشد، سرمایه‌گذاری در اولویت بالاتر قرار می‌گیرد.

۵-‌ تامین بخشی از سرمایه‌گذاری لازم برای بالا بردن کارایی انرژی یا کاهش مصرف انرژی: این تامین مالی برای کلیه هویت‌هایی است که فعالیتی را در جهت بالا بردن کارایی انرژی در بخش‌های مختلف انجام می‌دهند یا آنکه برای کاهش مصرف انرژی سرمایه‌گذاری می‌کنند. تولیدکنندگانی که انواع فناوری‌های صرفه‌جویی در مصرف انرژی را عرضه می‌کنند، در این گروه قرار می‌گیرند.

۶-‌ تامین منابع مالی برای کمک به قابل خرید کردن انرژی برای گروه‌های آسیب‌پذیر جامعه: نظر به اینکه شرط قابل خرید بودن انرژی، عاملی برای توسعه انسانی محسوب می‌شود، لازم است تا حد امکان برای ایجاد وضعی که مصرف‌‌کنندگان درصد معقولی از منابع خود را بابت انرژی بپردازند، تلاش شود.

۷-‌ تامین مالی برای کمک به آسیب‌های ناشی از آلاینده‌ها: نظر به اینکه آلایندگی برخاسته از سوخت‌های فسیلی سلامت جامعه را در معرض خطر قرار می‌دهد، لازم است بخشی از منابع حاصل از تغییر قیمت انرژی صرف کمک به بهبود وضع گروه‌های آسیب‌دیده از آلاینده‌ها بشود.

۸-‌ تامین مالی برای پوشش دادن به آسیب‌های برخاسته از تحولات نامنتظر متکی به گذر: نظر به اینکه ممکن است مشکلات قیمتی در جریان اجرای این قانون بروز کند، برای دوره گذر بخش محدودی از منابع باید وجود داشته باشد تا دولت بتواند در صورت لزوم وارد بازار شود و از بروز ضربه اقتصادی جلوگیری کند.

در بخش مدیریت اقتصاد، لازم است مسائل مربوط به تغییرات قیمت‌ها و سیاست‌های مربوط به گذر از اقتصاد دولتی به اقتصاد بازار از یک سو و مبنا قرار گرفتن ضوابط توسعه پایدار از سوی دیگر مشخص شود. در این راستا اگر اختلالی ایجاد شود که سبب بروز ضربه به اقتصاد کشور باشد، لازم است دولت بتواند این اختلال را تسکین بدهد. بودجه این کار باید از محل منابع آزاد شده تامین شود و جریان عادی زندگی دولت تحت تاثیر جریان‌های برخاسته از قانون هدفمندسازی قرار نگیرد.

از مجموعه بالا چنین برمی‌آید که پرداخت‌هایی که از محل منابع آزاد شده انجام می‌شود باید در راه بالا بردن بهره‌وری انرژی در تولید ملی و توسعه پایدار، به ویژه در بخش محیط زیست، گسترش استفاده از انرژی‌های پاک، بهبود زندگی مردم، تامین امنیت عرضه انرژی و متعادل‌سازی اقتصاد کشور مصرف شود و در کنار آن برخی عارضه‌های ناشی از آلایندگی هم جبران شود.

تخصیص دقیق منابع باید با عنایت به ارقام و اعداد انجام شود و در گزارش حاضر فقط چارچوب اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه‌ها ذکر شده است. متن قانون باید با شفافیت سه بخش مربوط به قانون را مشخص و برای هر یک از خواسته‌ها معیار اندازه‌گیری عملکرد را بیان کند. علاوه بر این لازم است مرجع ناظر بتواند دولت را در مقابل اداره این جریان پاسخگو سازد تا آنکه مدیریت اقتصاد در شکلی کارآمد انجام شود. در نهایت شاخص عملکرد معماری انرژی به عنوان کلی‌ترین شاخص بیان مدیریت دولت برای رسیدن به مسیر بهینه‌سازی استفاده از انرژی برای توسعه پایدار، باید محاسبه و اعلام شود.

وقتی نگرش فعال به بخش انرژی مدنظر قرار می‌گیرد، معیارهای مختلف اندازه‌گیری عملکرد دولت در جهت بهبود جایگاه اقصاد، با شاخص‌هایی مانند شاخص عملکرد معماری انرژی برای ارزیابی دستاورد سیاست‌های دولت قابل استفاده خواهد بود.

بدون تردید اگر قرار باشد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در چارچوب ذکر شده در بالا اصلاح شود، لازم است مطالعات دقیق‌تری در مورد بازده پالایشگاه‌های کشور صورت پذیرد تا ارقام سهم فرآورده‌ها در پالایش برآورد شود. با همترازی نیازها و امکانات می‌توان الگوی بهینه مصرف انرژی را مدون کرد.

در مورد سایر اقلامی که دولت در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها از آنها نام برده است، مانند آب و نان الگوهای مشخص وجود دارد، ولی سهم نسل در این موارد تعریف نمی‌شود.

بخش دوم- انجام اصلاحات محدود در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها

در صورتی که به هر دلیل مسوولان نتوانند یا نخواهند قانون هدفمند کردن یارانه‌ها را به صورت ساختاری تغییر دهند، لازم است دست‌کم تغییراتی در متن قانون داشته باشند تا آنکه مفهوم نظری دستاوردهای حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن، قابل ردیابی و قابل تایید شود. این گفته به این معنی نیست که در صورت اصلاحات محدود قانون شکل مطلوبی به خود می‌گیرد زیرا با هر نوع اصلاح محدود در قانون، هنوز نابرازندگی و ناکارایی موضوعی قانون همچنان پابرجا باقی می‌ماند. اصلاحات محدود فقط برای روشن کردن وضعیت خواسته‌های قانون است.براساس آنچه در بخش‌های پیشین گفته شد، عمده‌ترین موارد در تدوین قانون عبارتند از:

۱-‌ منطق نظری تعیین قیمت معیار: مبنای این قیمت‌های معیار چیست؟ اگر قرار است بیشتر قیمت‌ها به ارز باشد چرا باقی قیمت‌ها به ارز مشخص نشده است؟ آیا برای بنزین ایران هم صادرات وجود دارد؟ قیمت فوب از کجا حاصل می‌شود؟

۲-‌ ساخت قیمت‌ها: در قانون برخی قیمت‌ها با ساختی نامشخص به قیمت‌های ذکر شده مرتبط شده است ولی ساخت ارتباطی آنها در قانون مشخص نشده است. به عنوان مثال ارتباط قیمت بنزین و گازوییل چیست؟ نظر به اینکه قانون ساخت ارتباطی درستی را تعریف نکرده است، در عمل هم دولت با رویارویی با نارضایتی کامیون‌داران، قیمت گازوییل را به شدت کاهش داد. آیا این عمل ایجاد یارانه جدید نبود؟

۳-‌ نحوه تغییر و تحول قیمت‌ها پس از افزایش‌های نخستین: اگر قرار است تا پایان برنامه پنجم تغییرات مندرج در قانون ادامه داشته باشد، جریان تغییر چگونه است؟

۴-‌ منطق گزینش یارانه‌های جدید به جای آنچه قانون یارانه خوانده است: اگر قرار است اقتصاد کشور یارانه نداشته باشد، یارانه‌های جدید چیست و اگر این یارانه‌ها نسبت به یارانه‌های قدیم برتری دارد، ماهیت برتری چیست که در قانون ارائه نشده است؟

۵-‌ منطق وسیاست‌های کنترل گردش مالی در اقتصاد برای جلوگیری از تورم: یکی از اصلی‌ترین الزامات قانونی مانند قانون هدفمند کردن یارانه‌ها این است که مکانیسم کنترل گردش مالی را مشخص کند تا بتواند جلوی تورم و نابسامانی‌های برخاسته از اریبی گردش مالی را بگیرد. در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها این موضوع مسکوت باقی مانده است.

۶-‌ چگونگی حرکت اقتصاد از نقطه شروع اجرای این قانون تا زمان خاتمه قانون و پس از خاتمه قانون: در قانون مشخص نشده است که در چه وضعی اقتصاد کشور به سمتی حرکت می‌کند که در آن زندگی براساس قوانین عرضه و تقاضا در اقتصاد و معیارهای برازنده سیاستگذاران حرکت خواهد کرد.

۷-‌ توزیع منابع بین اولویت های جدید و هدفمند شده برای دریافت یارانه: اگرچه در قانون یک دسته‌بندی کلان وجود دارد، تفکیک منابع در گروه‌های کوچک‌تر نامشخص باقی مانده است. در هر صورت در عمل هم دولت فقط منابع مربوط به خانوارها را پرداخت کرد و عملکرد این انتقالات بهبودی در زندگی جامعه ایجاد نکرد.

۸-‌ باقی ماندن ابهام در مورد خانوارها: در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها بحث خانوارها مسکوت باقی ماند زیرا در تمام طول بحث همه در مورد دهک‌ها صحبت کردند و در عمل هم کسی نتوانست دهک‌ها را مشخص کند. این بحث که در زمان حاضر هم به شدت دنبال می‌شود، یکی از ابهام‌آمیز‌ترین مباحث مربوط به انتخاب خانوارهای هدف است. قابل توجه است که دهک یک معیار لحظه‌یی دسته‌بندی پس از هر اقدام است. به عبارت دیگر این معیار یک هدف متغیر است که به محض انجام هر انتقال، افراد موجود در هر دهک، تغییر مکان می‌دهند. به عبارت دیگر اگر امروز عده‌یی در دهک یکم قرار دارند، فردای پس از پرداخت نخستین قسط نقدی به خانوارهای این دهک، عده‌یی از خانوارهای دهک یکم به دهک دوم نقل مکان داده می‌شوند و عده‌یی هم از خانوارهای دهک دوم به دهک یکم می‌روند. با این اوصاف اگر قسط دوم هم به دهک اول داده شود، در دور دوم پرداخت یارانه، افراد جدیدی مشمول دریافت یارانه می‌شوند و بعضی از افرادی هم که قسط اول را دریافت کرده بودند، از فهرست دریافت‌کنندگان منابع در قسط دوم حذف می‌شوند. در هر صورت نظر به اینکه دهک خانواری مطرح است، تعداد نفراتی که در هر قسط یارانه دریافت خواهند کرد نیز تفاوت خواهد داشت. چه مرجعی در ایران قادر است این جریان را شناسایی و مدیریت کند؟

به تازگی گفته‌های جدیدی اعلام شده است دال بر اینکه دهک از روی نوع ماشین اشخاص یا از روی موجودی حساب بانکی آنها، سفر افراد به خارج از کشور و دارایی آنها مشخص شود! گذشته از اینکه این نشانه‌ها به دهک ارتباطی ندارد، در عمل هم وجود آنها دلیلی برای برتری خانواری بر خانوار دیگر نمی‌شود به عنوان مثال بیشتر بازنشستگان به دلیل مشاغل خود در جوانی قادر بوده‌اند منزل مسکونی داشته باشند. بخش بزرگی از این افراد در حال حاضر حتی قادر نیستند زندگی عادی خود را بگذرانند.چگونه وجود خانه نشانه‌یی از توانمندی اینها محسوب می‌شود؟ باز هم، اگر شخص برای کار به خارج از کشور سفر کرده باشد، مثل کارمند دولتی که ماموریت رفته باشد، چگونه می‌توان این سفر را نشانه‌یی از دارایی وی به حساب آورد؟ دولت با کدام مجوز می‌خواهد موجودی حساب‌های بانکی مردم را ردیابی کند؟ کدام ماشین دلیل دارایی شخص است؟ به عنوان مثال اگر شخصی بنز داشته باشد ولی بنز ۳۵ ساله باشد، آیا باز هم ماشین وی خارجی است؟

در هر صورت، سهم نسل به همه مردم تعلق دارد و حتی اگر کسی برای دریافت آن پیشقدم نشده باشد، دولت حق ندارد وی را از این مطالبه منع کند. هر زمان که این اشخاص به دولت مراجعه کنند، دولت باید سهم آنها را پرداخت کند. کدام قانون این ممنوعیت استفاده از حق را مجاز شمرده است؟

۹-‌ رعایت نکردن اصل تامین منابع پیش از توزیع و تخصیص آن: منطق قانون هدفمند کردن یارانه‌ها این است که یارانه‌یی پرداخت نشود و منابع آزاد شده به یارانه دیگر برسد. در عمل دولت وقت ابتدا منابعی را دریافت و بین جامعه تقسیم کرد و بعد دنبال وصول منابع رفت. ا ین کار خلاف قانون است ولی تا زمان حاضر رادامه داشته است. همین کار عامل اختلالات مختلف در اقتصاد کشور شده است که کمتر به آن توجه می‌شود.

۱۰-‌ نبود مکانیسم‌های کنترل و مدیریت اقتصاد کشور پس از تغییر جریان یارانه‌ها: بدون تردید تغییر جریان منابع در اقتصاد کشور اختلالاتی را ایجاد کرده است ولی هیچ مسوولی برای این اختلالات تدبیری نیندیشیده است. قانون هم اقدامی را در جهت مدیریت اقتصاد برای بهینه‌سازی اثر انتقالات پیش‌بینی نکرده است. حاصل این وضعیت تشدید تورم بوده است که در واقع از ابتدا با تمهیدات مدیریتی مواجه نبوده است.

۱۱-‌ نبود پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری قانونی: در موارد متعدد حتی قانون دولت را مکلف نکرده است که کاری را انجام دهد ولی تشخیص را به دولت سپرده است. در هر صورت دولت هم از پاسخگویی سر باز زده است و مشکلی هم در این زمینه ایجاد نشده است.در صورتی که موارد مندرج در بالا اصلاح شود، شکل قانون هدفمند کردن یارانه‌ها اصلاح می‌شود ولی از نظر محتوایی، هنوز بحث هدف قانون که با خواسته‌های زمان حاضر سازگاری ندارد، باقی می‌ماند. با عنایت به اینکه سطح اصلاحات در حد اصلاح روال رسیدن به خواسته‌یی نابهینه باقی می‌ماند، این اصلاحات در گزارش حاضر، اصلاحات محدود خوانده شده است.