نقش دولت در اقتصاد چیست

تحلیلی بر سازوکار دولت در سیستم اقتصادی

بر خلاف سازوکار بازار که مبتنی بر نظم خودجوش است، نظم حاکم بر سازوکار دولت مبتنی بر سلسله مراتب است. تصمیم‌گیری در دولت، ماحصل فرآیندهای سیاسی و بوروکراسی اداری است. تحلیلی که در این مقاله از دولت ارائه می‌شود، عمدتا یک تحلیل کارکردی است.

سوال اساسی این است که مهم‌ترین کارکرد دولت در یک سیستم اقتصادی چیست؟ در میان تمامی کارکردهای دولت، کارکرد اصلی دولت عبارت است از کنترل و مهار خشونت (داخلی و خارجی) جهت ایجاد و حفظ نظم. روشن است که با وجود توانایی‌های بی‌نظیر بازار، اما همه چیز در چارچوب بازار حل و فصل نخواهد شد. در اکثر جوامع، چه قدیم و جدید، پتانسیل خشونت به صورت متمرکز نبوده و در سراسر جامعه گسترش یافته است. (نورث، والیس و وینگاست) این خشونت بالقوه، نظم بازار را تهدید می‌نماید.

عدم کنترل و مهار خشونت، مبادلات داوطلبانه بازاری را تهدید نموده و موجب می‌شود که رقابت مسالمت‌آمیز و سازنده در بازار، جای خود را به رقابت ستیزه‌جویانه و مخرب داده و نظم حاکم بر بازار از بین برود. کنترل و مهار خشونت در چارچوب سازوکار بازار عملی نیست. در واقع مادامی که خشونت در جامعه به صورت عملی کنترل و مهار نگردد، اساسا برقراری نظم خودجوش در بازار منتفی است. بر این اساس مهم‌ترین کارکرد دولت عبارت است از کنترل و مهار خشونت (داخلی و خارجی) جهت ایجاد و حفظ نظم. در کنار این کارکرد بنیادی است که دولت کارکردهای متفاوت دیگری نیز ایفا می‌نماید. تئوری‌های متفاوتی در مورد دولت وجود دارد، اما عموم تئوری‌های دولت، به طور صریح یا ضمنی کنترل و مهار خشونت را توسط دولتی که در اعمال خشونت قدرت انحصاری دارد، مفروض انگاشته‌اند. مثال‌های شاخص شامل راهزن ساکن اولسون (۱۹۹۳)، سلطان حداکثرکننده درآمد نورث (۱۹۸۱، فصل ۳) و لوی (۱۹۸۸) و تئوری‌های مرسوم رانت‌جویی (بوکانان، تولسیون و تولاک ۱۹۸۰) هستند.

سایر رویکردهای دولت نیز وبری هستند مثلا بارزل (۲۰۰۰)، لوی (۱۹۸۸) و تیلی (۱۹۹۳)؛ همچنین مدل لویاتان برنان و بوکانان (۱۹۸۰) را ببینید. مدل‌های سیاستگذاری اقتصاد سیاسی جدیدتر نیز فروض وبری می‌سازند شامل بوئنو دمسکویتا و همکارانش (۲۰۰۳) و‌گروسمن و هلپمن (۲۰۰۱). اقتصاد رفاه سنتی نیز در این دسته جای می‌گیرد. (وینگاست) اما مهم‌ترین مساله درباره دولت دقیقا این است که خشونت چگونه کنترل و مهار می‌گردد. در واقع نحوه کنترل و مهار خشونت، به اشکال متفاوت رقابت در جوامع منتهی می‌گردد و همین نحوه سازماندهی رقابت جهت کنترل و مهار خشونت در جوامع مختلف است که پیامدهای به غایت متفاوتی را در عملکرد سیستم اقتصادی به بار می‌آورد.

● ویژگی سازوکار دولت چیست؟

در چارچوب نظریه اقتصاد رفاه سنتی، دولت به طور ضمنی دارای سه ویژگی مهم می‌باشد: بصیرت، خیرخواهی و توانایی. در واقع به لحاظ نظری و به طور ضمنی، دولت اقتصاد رفاه سنتی، دولتی خیرخواه، عقل کل، دارای توان اطلاعاتی و پردازش اطلاعاتی و توان اجرایی نامحدود و در عین حال بی‌طرف و با هدف حداکثرسازی رفاه اجتماعی می‌باشد. بنابراین در این چارچوب، کارآمدی دولت در کنترل و مهار خشونت از طریق ایجاد و اعمال قواعد کارآ، مفروض انگاشته شده است و به نحوی صورت اصلی مساله پاک شده است. چنین نگرشی به دولت به خصوص در «تئوری قرارداد» تشریح‌گردیده است. بر اساس تئوری قرارداد، دولت‌ها عهده‌دار افزایش رفاه عمومی در حوزه‌هایی می‌باشند که بازار از تخصیص بهینه منابع باز می‌ماند. دولت در حقیقت نماینده واقعی خود مردم در انجام اموری تلقی می‌گردد که به دلایلی مانند سواری مجانی، افراد قادر به انجام آن در چارچوب سازوکار بازار نیستند و این امور را به نحو مطلوب به انجام می‌رسانند.

اما به نظر می‌رسد که چنین نگرشی در مورد دولت، توانایی‌های آن و نیز اراده حاکم بر دولت، چندان واقع‌بینانه نمی‌باشد. باید توجه داشته باشیم که دولت آنطور که در نظریه اقتصاد رفاه به طور ضمنی مطرح می‌گردد، دارای کارگزاران خیرخواه که نفع عمومی را بر نفع شخصی خود ترجیح می‌دهند نیست، بلکه کارگزاران دولتی نیز به مانند کارگزاران خصوصی عقلایی در پی حداکثرسازی منفعت شخصی خود در چارچوب نهادی-ساختاری موجود می‌باشند. در چارچوب مورد نظر ما، دولت نه تنها عقل کل، بلکه حتی آنقدرها خیرخواه و بی‌طرف نیز نیست.

در واقع از یک طرف توانایی نامحدود دولت در اجرا با تردید مواجه است؛ دولت دارای توان اطلاعاتی و پردازش اطلاعات محدود و ناقص و نیز توان اجرایی محدود است؛ بوروکراسی وجه فائقه سازمان دولت است و این سازمان بوروکراتیک محدودیت‌های خاص خود را دارد. از طرف دیگر اراده خیرخواهانه دولت مورد تردید است؛ زمامداران حکومت و کارگزاران آن دارای منافع مربوط به خود هستند؛‌ گروه‌های ذی‌نفع، سازمان‌های سیاسی چون احزاب و طبقات اجتماعی به مثابه اهرم‌های فشاری بر دولت عمل می‌کنند تا منافع خود را تامین نمایند و این امر می‌تواند کارآیی دولت را به شدت تحت تاثیر خود قرار دهد.

یکی از مهم‌ترین نظریه‌هایی که به بررسی فرآیند تصمیم‌گیری‌های غیربازاری در چارچوب دولت می‌پردازد، تئوری انتخاب عمومی است. جیمز بوکانن به عنوان یکی از نظریه‌پردازان انتخاب عمومی، اقتصاد رفاه سنتی را از ابعاد مختلف مورد نقد قرار می‌دهد. از نظر بوکانن، سیاست‌های پیشنهادی اقتصاد رفاه و فرض مهم تابع رفاه اجتماعی بر اساس مشاهدات علمی نمی‌باشد.

بنابراین به جای یافتن راه‌حل بهینه برای مسائل مشخص، باید به دنبال یافتن قواعد و قوانین مناسب و کارآ برای تصمیم‌گیری باشیم. یکی از انتقادات مهم بوکانن به اقتصاد رفاه، مفروض‌گرفتن کارآیی دخالت دولت برای رفع شکست بازار بر اساس مدل برگسون – ساموئلسون می‌باشد. از نظر او، این بحث در صورتی می‌تواند صحیح باشد که دولت واقعا به صورت بهینه عمل نماید و سپس شواهدی تحلیلی جامع برای نشان دادن عدم بهینه‌بودن فعالیت‌های دولت را ارائه می‌دهد. او در بحث تئوری اقتصادی کلوپ‌ها، به این نکته اشاره دارد که افراد برای استفاده از بازدهی صعودی مربوط به کالاهای عمومی به صورت داوطلبانه و در یک کار دسته‌جمعی با یکدیگر همکاری می‌کنند و در حالی که فراهم آوردن کالاهای عمومی نیاز به نوعی فعالیت جمعی دارد، ولی ضرورتا این فعالیت جمعی نمی‌بایست در بخش دولتی صورت گیرد.

السون به عنوان یکی دیگر از نظریه‌پردازان انتخاب عمومی اعتقاد دارد که آنچه زیربنای تصمیمات سیاسی و اقتصادی و هدایت‌کننده سیاست‌های دولتی است، نه منافع عمومی، بلکه منافع‌گروه‌های خاص می‌باشد. از نظر السون، از ترکیب و به هم پیوستن افراد، بنگاه‌ها و در نتیجه فعالیت‌های هماهنگ و منسجم آنها، یا نفوذ سیاسی ایجاد می‌گردد، یا قدرت و تسلط بر بازار ایجاد می‌گردد یا اینکه هر دو را در کنترل می‌گیرند؛ اتحادیه‌های کارگری، انجمن‌های صنفی، سازمان‌های کشاورزی، انجمن‌های تجاری، کارتل‌ها و‌گروه‌های حزبی سیاسی، از جمله موارد قابل ذکر می‌باشند. این سازمان‌ها و نهادها را «گروه‌های با منافع ویژه» یا «گروه‌های با منافع مشترک» می‌گویند. ویژگی برجسته هر یک از این‌گروه‌های مذکور این است که هر‌گروه خدمات خاصی را برای تمام اعضای‌گروه فراهم می‌سازد. به طور معمول‌گروه‌ها سعی می‌کنند تا سهم خود و منافع اعضای خود را به حداکثر برسانند. افزایش منافع‌گروه‌ها به دو صورت امکان‌پذیر است: اول اینکه تلاش شود تا تولید اجتماعی یا کیک تولید شده توسط جامعه بزرگ‌تر شود و در نتیجه میزان بهره هر‌گروه افزایش یابد و دوم اینکه هر‌گروه برای افزایش سهم خود از کیک موجود تلاش نماید. السون اعتقاد دارد که در اغلب کشورها،‌گروه‌ها هدف افزایش سهم از کیک موجود را به هدف تلاش برای تولید کیک بزرگ‌تر ترجیح داده و آن را دنبال می‌کنند.

دلیل‌گرایش به هدف دوم این است که افزایش کارآیی برای تولید کیک بزرگ‌تر نیازمند پرداخت هزینه است، در حالی که حاصل آن بین تمام اعضای جامعه که هر ‌گروه فقط عضو کوچکی از آن جامعه است، تقسیم می‌شود. در حالی که پیگیری هدف دوم، عواید ناشی از هزینه‌ای که یک‌ گروه برای افزایش سهم خود از کیک موجود صرف می‌کند، به خودش تعلق می‌گیرد. در یک جامعه اگر سهم‌ گروهی خاص افزایش یابد، بدون اینکه تولید ملی افزایش یابد، این افزایش فقط با تغییر در توزیع درآمد به زیان‌گروه‌های دیگر امکان‌پذیر می‌باشد، که البته کاهش در کارآیی و درآمد تمامی‌گروه‌ها را شامل می‌شود.

راه دستیابی‌گروه‌های ذی‌نفع به رانت اقتصادی از مسیر دولت می‌گذرد. دولت‌ها عموما کانون‌های عظیم تخصیص و توزیع رانت در جامعه به صورت بالقوه و بالفعل هستند. دولت‌ها از مسیرهای متفاوتی می‌توانند زمینه خلق و توزیع رانت را فراهم نمایند. عموم منابع رانت از طریق مداخله دولت در بازار، خلق و توزیع می‌گردد.

این مداخلات می‌تواند به شکل‌های مختلف مانند اخذ مالیات از مبادلات داوطلبانه بازاری، کنترل و به کارگیری منابع طبیعی، ورود مستقیم دولت به امر تولید، مداخله در سیستم قیمت‌ها، اعمال محدودیت‌های قیمتی و بر هم زدن قیمت‌های نسبی، مداخله در بازارهای کار، ارز و اعتبار از طریق تعیین نرخ دستمزد، نرخ ارز و نرخ سود بانکی، اعمال محدودیت‌های بازرگانی به صورت محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای، اعطای یارانه به اشکال مختلف مانند‌ یارانه‏های تولیدی و مصرفی، ایجاد شرایط انحصاری و ممانعت از رقابت، اعطای انواع مجوزهای کسب و کار و انواع و اقسام مداخلات دیگر، زمینه‌های خلق رانت را فراهم نماید.

در چنین شرایطی و با توجه به رانت‌هایی که می‌توان از طریق دولت کسب کرد،‌گروه‌های ذی‌نفع در صدد بر خواهند آمد تا از طریق نفوذ به سیستم بوروکراسی دولت، به چرخه رانت دست یابند. تلاش‌گروه‌‌های نفوذ جهت بهره‌برداری از فرصت‌های بالقوه کسب منفعت از دولت به عنوان منبع عظیم رانت، موجب نفوذ گسترده آنان به انحای متفاوت در دولت و تغییر قواعد بازی و ساختار سازمانی دولت در جهت تامین منافع سیاسی و اقتصادی‌گروه‌های ذی‌نفع می‌گردد. برای این‌گروه‌ها دستیابی به چرخه رانت، نسبت به کارآیی تولید اهمیت بیشتری خواهد داشت، چرا که منافع خالص بیشتری را برای اعضای‌گروه به ارمغان خواهد آورد.

بوکانن در مورد ایجاد رانت در اقتصاد می‌گوید: «تا زمانی که فعالیت‌های دولت، اگر نه به طور کامل، بلکه به طور عمده، محدود به تامین و تضمین حقوق فردی، دفاع از اشخاص خاص و دارایی‌های آنها و متضمن اجرای صحیح قراردادهایی که به طور داوطلبانه بین افراد منعقد شده است، باشد، فرآیند بازار بر رفتار اقتصاد تسلط خواهد داشت و هرگونه رانت اقتصادی که پدیدار‌گردد، به وسیله نیروهای رقیب توزیع خواهد شد (و از بین خواهد رفت). به علاوه انتظار و احتمال رانت اقتصادی، فرآیند دینامیک توسعه و تحولات منظم رشد اقتصادی را موجب شده و آن را بسط و گسترش می‌دهد. اما اگر فعالیت‌های دولت به طور قابل‌توجهی از حد و مرزهای تعریف شده، که همان حداقل دخالت و دولت حامی می‌باشد، فراتر رود، در این صورت از توزیع رانت (در فرآیند اقتصادی) جلوگیری خواهد شد» (بوکانن ۱۹۸۰).

این تحلیل‌ها از فرآیندهای حاکم بر سیستم بوروکراتیک دولتی، نقاط ضعف سازوکار دولت‌ها را برای ما روشن‌تر می‌نماید و نشان می‌دهد که دولت اقتصادِ رفاهِ سنتی که دولتی خیرخواه، عقل کل، دارای توان اطلاعاتی و پردازش اطلاعاتی و توان اجرایی نامحدود و در عین حال بی‌طرف و با هدف حداکثرسازی رفاه اجتماعی می‌باشد، محلی از اعراب ندارد. دولت با ساختار بوروکراتیک خود، دارای توان اطلاعاتی و اجرایی محدود است و علاوه‌ بر آن هیچ الزامی نیست که دولت اراده خیر برای حداکثرسازی رفاه عمومی داشته باشد. نه تنها این امکان وجود دارد که دولت‌ها ناقص و ناکارآ عمل نمایند، بلکه در عمل عموم دولت‌ها از عدم کارآیی رنج می‌برند.

● عامل کارآیی سازوکار دولت چیست؟

ایده اساسی این است که در سازوکار دولت نیز مانند سازوکار بازار، رقابت عامل اصلی کارآیی است. کارکرد اصلی دولت نیز، کنترل و مهار خشونت است. دولت کارآمد، دولتی است که با کمترین ممانعت در رقابت، موفق به کنترل و مهار خشونت‌گردد. در نقطه مقابل، دولتی که با ایجاد محدودیت گسترده در رقابت موفق به کنترل خشونت‌گردد یا اساسا از مهار خشونت باز بماند، یک دولت ناکارآمد خواهد بود.

همانطور که تشریح شد، در سازوکار دولت نیز افراد در پی کسب منفعت شخصی خویش می‌باشند. رقابت عاملی است که می‌تواند تامین منافع شخصی افراد در دولت را در راستای تامین منافع اجتماعی قرار دهد. اگر مناصب قدرت در دولت، همواره در معرض رقابت افراد و جناح‌های گوناگون قرار داشته باشد، آنگاه افراد صاحب منصب تشویق می‌گردند که در راستای تامین منافع فردی و حفظ قدرت، منافع جمعی را به نحوی کارآمد تامین نمایند، چه در صورت عدم کارآمدی در تامین منافع عمومی، باید مناصب قدرت را به نیروهای رقیب واگذار نمایند. در نقطه مقابل اگر رقابت در کسب مناصب قدرت، محدود‌گردد، اصحاب قدرت با توجه به موقعیت انحصاری خود در قدرت، انگیزه‌ای برای پیگیری منافع اجتماعی برای حفظ قدرت نداشته و در نتیجه امکان دارد منافع شخصی خود را در راستایی مخالف منافع اجتماعی تامین نمایند. در این صورت، رقبای سیاسی یا سرکوب‌گردیده یا از طریق اعطای رانت، تطمیع می‌گردند.

بنابراین در دولت نیز به مانند بازار، قواعد بازی نقشی تعیین‌کننده می‌یابد. اگر قواعد بازی مشوق رقابت سازنده و پویا در عرصه سیاست باشد، پیگیری منافع شخصی در فرآیندهای سیاسی در راستای پیگیری منافع اجتماعی قرار‌گرفته و در نتیجه کارآیی حاصل می‌گردد. در نقطه مقابل اگر قواعد بازی محدودکننده رقابت باشد، آنگاه پیگیری منافع شخصی در فرآیندهای سیاسی می‌تواند از تامین منافع اجتماعی دور افتاده و در نتیجه عدم کارآیی بر دولت حاکم‌ گردد.

حمید زمانزاده، محمدصادق الحسینی