تعاریف و فرآیند برنامه ریزی شهری ـ بخش دوم

مفاهیم مطالعات شهری

● مقدمه

شهر معاصر، دچار بحران شده و با مشکلات بسیاری از جمله رشد و توسعه نامتوازن، رشد جمعیت، کمبود زمین، آلودگی‌ها و ناهنجاری‌ها و ... مواجه گردیده است. در این وضعیت کالبد تاریخی و کهنه شهرها، که اکثراً هسته اولیه شهر بوده و در مرکز شهر قرار دارد، علیرغم قابلیت‌های بالقوه و سرمایه‌های ارزشمند، با چالش‌های بسیار دست به گریبان است و بخش وسیعی از این سرمایه‌ها از چرخه انتفاع خارج شده‌اند. عدم توجه به این امکانات، موجب از دست رفتن و اتلاف سرمایه‌های مادی و معنوی (فرهنگی، تاریخی، اجتماعی و اقتصادی) می‌گردد. این وضعیت، عمدتاً ناشی از نبود برنامه‌ای مدون و جامع‌نگر و نیز، فقدان راهبردها و بنیان‌های ساختاری است.

انسان از گذشته‌های دور، در شهرها و روستاها زندگی کرده و این مکان‌ها و فضاها را مطابق با نیازهای خود متحول نموده است. نیازها معمولاًً در پی اهداف به وجود می‌آیند و اهداف خود مبنای هر نوع برنامه‌ریزی هستند. احساس نیاز انسان به برنامه‌ریزی در طول تاریخ وجود داشته و اوج آن هنگامی بروز می‌کند که تورمِ توسعه و تراکمِ رشد در برخی مکان‌ها، سبب بروز عدم تعادل‌ها و ناهماهنگی‌های منطقه‌ای گردد.

برنامه‌ریزی پدیده‌ای جدید و نو می‌باشد. این علم در گذشته به صورت سنتی و تجربی انجام می‌گرفته است؛ اما در عصر تکنولوژی و همگام با پیشرفت علوم اقتصادی، اجتماعی و کالبدی به صورتی نو و با بهره‌گیری از روش‌های کمی، کیفی و رایانه‌ای ظاهر گشته است. افزایش جمعیت و نیازها از یک‌سو و محدودیت‌ها از سوی دیگر، لزوم تفکر برنامه‌ریزی را مطرح نمود. بنابراین برنامه‌ریزی در هر زمان و مکانی متأثر از اهدافی است که این اهداف، خود در پی نیازی مطرح می‌گردند.

برنامه‌ریزی شهری در مفهوم جدید از اوایل قرن بیستم، به منظور پاسخ دادن به شرایط ویژه تاریخی پس از انقلاب صنعتی شکل گرفت. تا پیش از انقلاب صنعتی، شهرنشینی و رشد شهرها بسیار محدود بود و به همان نسبت، مسائل و مشکلات شهری دامنه‌ای محدود داشت، از این رو نیازی به دخالت گسترده و آگاهانه انسان در محیط شهری نبود. از اواخر قرن نوزدهم اوضاع شهرها به شدت بحرانی شد؛ کارخانه‌ها و کارگاه‌های صنعتی در شهرها نزدیک مجتمع‌های زیستی استقرار یافتند. همزمان با این تحولات، روستاییان به شهرها مهاجرت کرده و به کارگران صنعتی مبدل شدند، زاغه‌نشینی و حاشیه‌نشینی رشد کرد و به سرعت بر وسعت شهرها افزوده شد.

شهرها به مثابه سیستمی مرکب، پیچیده و کلان در تغییر و تحول دائمی می‌باشند. شادابی، سرزندگی و ادامه حیات این سیستم، در گروی تحقق سه رکن برنامه‌ریزی، مدیریت و مشارکت شهروندان است. این سه رکن اصلی و هم‌پیوند به شهر تجسم می‌بخشند. شهرسازی در روند حفظ و توسعه شهر به ارکان برنامه‌ریزی و مدیریت شهری و به ابزار نظارت عمومی‌، مشارکت وسیع مردمی و نیروهای اجتماعی نیازمند است تا شهر و شهرنشینی مناسب برای زندگی انسان محقق گردد. بافت‌های شهری به عنوان یک زیرسیستم از سیستم کلی (شهر) برای ساماندهی و تجدید حیات شهری، مستلزم حرکتی آگاهانه و نیازمند مجموعه راهبردهایی پیوسته و هماهنگ می‌باشند. بر همین اساس سامان دادن همه جانبه بافت‌های شهری در سایه تعریف و تأمین بنیان‌های ساختاری و حرکت با برنامه از پیش تعیین شده، تحقق‌پذیر می‌باشد.

● تعاریف برنامه‌ریزی شهری(urban planning)

برای برنامه‌ریزی شهری نیز، همچون برنامه‌ریزی تعاریف گوناگونی ارائه شده است. از جمله، برنامه‌ریزی شهری ساماندهی کالبدی- فضایی شهر می‌باشد که می‌توان آن را ساماندهی کاربری زمین جهت تأمین یک محیط مناسب برای زندگی دانست. به عبارت دیگر برنامه‌ریزی شهری، نوعی از برنامه‌ریزی فیزیکی است که درصدد ساماندهی کاربری زمین برای تأمین یک محیط کالبدی شایسته زندگی مدنی سالم است. همچنین گروهی برنامه‌ریزی شهری را تلاش برای تدوین اصولی در جهت پدید آوردن یک محیط کالبدی مناسب برای زندگی دانسته‌اند. (سعیدنیا، ۱۳۷۸)

برنامه‌ریزی شهری، عموماً فضایی محدود و دقیق دارد که با اجزاء و عناصر فضایی و جغرافیایی در ارتباط بوده و هدف کلی آن ایجاد ساختاری فضایی برای فعالیت‌ها می‌باشد. (سیف‌الدینی، ۱۳۸۱) برنامه‌ریزی شهری فرآیندی پویا دارد، چرا که شهر مانند یک موجود زنده می‌باشد که عوامل محیطی مکانیسم آن را متأثر می‌کنند؛ مثلاً مکانیسم اقتصادی به صورت ارزش زمین و اجاره‌بها سبب تحریک شهر می‌شود یا مکانیسم اجتماعی در قالب سنت‌ها، عادات و مذهب بر موجودیت شهر تأثیر می‌گذارد، از این رو تمام این عوامل در برنامه‌ریزی شهری مورد توجه قرار می‌گیرد. (زیاری، ۱۳۷۸) با توجه به موارد مذکور، ماهیت برنامه‌ریزی شهری بر روند مداوم، پیوسته و پایان‌ناپذیر شهرسازی و پویایی آن دلالت دارد. برنامه‌ریزی شهری با دید وسیعی که دارد تمام عوامل مؤثر بر شهر را مورد توجه قرار ‌داده، در عین حال نیز دارای انعطاف‌پذیری لازم برای اجتناب از وضعیت‌های صُلب و غیرقابل تغییر می‌باشد. در مجموع برنامه‌ریزی شهری، عبارت است از تعیین سیاست‌های کلی دستگاه‌های اجرایی یک شهر، با توجه به راه‌حل‌های محکم و اجرایی گوناگون برای تخصیص منابع و امکانات و اولویت‌بندی آن‌ها در جهت رفع نیازها به ترتیبی که اسباب و عوامل رفاه و خدمات در یک شهر فراهم آید. برنامه‌ریزی شهری ماهیتی پویا و انعطاف‌پذیر، اما نه تأثیرپذیر دارد. (امکچی، ۱۳۷۶)

برنامه‌ریزی شهری فرآیندهای ذهنی و عملی یک‌سری تصمیم‌های سنجیده در امور شهری است که با رعایت قیودات خاص خود، شیوه و شکل رابطه انسان را با محیط شهری در قالب ابنیه، طراحی و طبقه‌بندی می‌کند. در ادامه، طرح‌ریزی شهری فرآیندهای ذهنی منبعث از برنامه‌ریزی شهری را با رعایت هندسه، فیزیک و کاربرد مناسب در عرصه فضایی یا بستر جغرافیایی شهر، شکل داده و آن را از مقوله ذهنی به عینی تبدیل کرده و به آن تجسم فضایی می‌بخشد. چگونگی این تجسم فضایی، شیوه و حدود دخالت انسان را در عرصه شهر مشخص می‌کند.

حاصل برنامه‌ریزی شهری و طرح‌ریزی شهری مجموعه مدونی است که به صورت ابزار تصمیم‌گیری در اختیار تصمیم‌گیران یا مدیران شهری قرار می‌گیرد؛ چرا که تصمیم‌گیری براساس ملاحظات، امکانات و محدودیت‌ها انجام شده و به اجراء در می‌آید. (رهنمایی و شاه‌حسینی، ۱۳۸۳) برنامه‌ریزی شهری در چارچوب فرآیند

برنامه‌ریزی به عنوان "فرآیند تعیین اقدام‌های آتی مناسب"، جهت برطرف کردن نیازهای فعلی و آینده (اعم از نیازهای کمی و کیفی) می‌تواند نقش و اهداف متعددی را مدنظر داشته باشد که برخی از آن‌ها عبارتند از : (دیویدف و راینر، ۱۹۶۲)

- عقلایی کردن اقدام‌ها(Efficiency & Rational Action)

تخصیص بهینه منابع محدود به صورتی کارآ و براساس ارجحیت‌ها و اولویت‌ها، به صورتی که هرچه بیشتر بتواند به اهداف مدنظر جامعه در تأمین نیازها نزدیک‌تر شود؛

- برقراری تعادل بین عرضه و تقاضا(Equilibrate Supply & Demand)

(به منظور تأمین عادلانه‌تر نیازها)؛

- گسترش دامنه انتخاب(Widening Range of Choice)

برنامه‌ریزی شهری متناسب با اهداف نهایی، راه‌حل‌های متفاوت و مفاهیم برنامه‌ریزی به انتخاب‌ها جهت می‌دهد، به طوری که با داشتن ابتکار عمل و حق انتخاب، می‌توان به پیشواز حوادث رفته و آینده شهر را ساخت و در صورت لزوم سرنوشت آن را تغییر داد؛

- ایجاد مصالحه بین نفع جامعه و منافع گروه‌های خاص

در فرآیند برنامه‌ریزی شهری، سازگاری، مصالحه و هماهنگی بین منافع ‌متباین فراهم می‌گردد و هنر برنامه‌ریزی این است که بتواند تعامل و تعادلی بین گروه‌های ذی‌نفع ایجاد کند؛

با گسترش حوزه برنامه‌ریزی و افزوده شدن بر دایره عمل برنامه‌ریزی شهری، مفاهیم جدیدی به حوزه برنامه‌ریزی و برنامه‌ریزی شهری اضافه می‌شود، بر همین اساس در مورد اصول بنیادی و مفاهیم پایه در برنامه‌ریزی شهری، اختلاف نظرهایی وجود دارد. با این وجود، برخی از اصول بنیادین برنامه‌ریزی شهری برای ساماندهی شهر همچون "عدالت"، "کارآمدی"، "کیفیت محیطی" و "سرزندگی"(Equity, Efficiency, Environment Quality & Livability) ، مورد تأکید تمامی برداشت‌های مختلف از برنامه‌ریزی شهری می‌باشد. این اصول، پایه هر نوع هدف‌گذاری می‌باشند. (سعیدنیا، ۱۳۷۸)

یکی از این اصول، عدالت به معنی توزیع متناسب عملکردها و خدمات و دسترسی مناسب به مراکز خدمات‌دهی و فعالیتی، بدون تبعیض و تفاوت‌گذاری بین ساکنان مناطق مختلف است. این اصل با معیارهای انصاف در تسهیم و تقسیم منابع شهری، تأمین امکانات برای همه اجتماعات شهری، تأمین دسترسی کافی به خدمات و تسهیلات و تأمین اشتغال و مسکن برای همه افراد مناطق برآورده می‌شود. (همان)

کارآیی، اصل مهم دیگری است که به معنی ایجاد سازمان فضایی و عملکردی مناسب در جای‌گیری فعالیت‌ها و همچنین تأمین ارتباطات لازم بین عملکردها و استفاده ‌کنندگان برای بالا بردن میزان کارآمدی در کارکردهای شهری می‌باشد. این اصل با معیارهایی چون "مرکزیتی پویا"، "انطباق‌پذیر" و "رقابت‌طلب"( Dynamic, Adaptable & Competitive Centerality) ، ساختاری منسجم از روابط فضایی- مکانی مؤثر بین فعالیت‌ها و مدیریت کارآمد برای اجراء طرح‌ها تحقق می‌یا‌بد. (همان)

حفظ کیفیت محیطی یا کالبدی، اصل دیگر برنامه‌ریزی شهری است که هدف آن، افزایش مطلوبیت فضاهای کالبدی برای کار، زندگی، تفریح و عملکردهای اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی است. منظور از کیفیت محیطی، آن است که مجموعه ‌شهری نه تنها به هویت فضایی و کالبدی، بلکه به جامعه مدنی نزدیک گردد. (سعیدنیا، ۱۳۷۸)

حیات و سرزندگی، اصل دیگر برنامه‌ریزی شهری است. این اصل در فضاهای شهری از چگونگی شکل‌گیری و زیبایی‌شناختی فضای حیاتی برای کار، تفریح، حرکت، توقف و تجمع در زندگی اجتماعی و فعالیت پدید می‌آید. این اصل با معیارهایی چون فرم شهری مطلوب، حفظ هویت فرهنگی و تداوم تاریخی، تنظیم کالبدی فضاهای شهری متناسب با الگوی رفتاری جامعه، تنوع، انتخاب و توانایی در تأمین عملکردهای گوناگون شهری، تأمین امکانات برای تفریح و گذراندن اوقات فراغت و تأمین فضاها و مکان‌های مناسب برای کار تحقق می‌یابد. (همان)

در مجموع می‌توان اهداف برنامه‌ریزی شهری را به طور عمومی ؛

ـ ساماندهی و نظام‌دهی فعالیت‌ها و عملکردها،

ـ بالا بردن کار‌آیی و راندمان اقتصادی،

ـ برقراری عدالت اجتماعی،

ـ ارتقاء رفاه عمومی،

ـ کاربری مطلوب زمین و حفظ و ارتقاء کیفیت محیط کالبدی و مکان زندگی دانست. (همان)

مهم‌ترین ویژگی‌های برنامه‌ریزی شهری که از نظر تهیه و اجراء طرح‌های شهری حائز اهمیت می‌باشد، به این شرح است : (م.م فرنهاد، ۱۳۷۶)

- برنامه‌ریزی شهری با موضوعات عام سر و کار دارد که به اهداف و منافع گروه‌های مختلف اجتماعی مربوط می‌شود؛

- اهداف و مقاصد برنامه‌ریزی شهری و ابزار رسیدن به آن‌ها، در اغلب موارد نامشخص و غیرمطمئن است؛

- انواع روش‌ها و ابزارهای مختلف در برنامه‌ریزی شهری برای تجزیه و تحلیل و انتخاب گزینه‌ها استفاده می‌شود؛

- اثرات و نتایج برنامه‌ریزی در بلندمدت و با گذشت زمان قابل تشخیص است، از این رو بازنگری و اصلاح آن‌ها با مشکل مواجه می‌گردد؛

● فرآیند برنامه‌ریزی شهری

"فرآیند"(Process) مجموعه فعالیت‌های منسجمی است که هدف و راه‌حل را به هم پیوند می‌دهد. به عبارت دیگر تسلسل منطقی و هدفمند تعدادی فعالیت را فرآیند گویند. (بحرینی، ۱۳۷۹) فرآیند برنامه‌ریزی، تلاشی است برای ایجاد چارچوبی مناسب که طی آن برنامه‌ریز بتواند برای رسیدن به راه‌حل بهینه اقدام کند. فرآیند برنامه‌ریزی، رشته فعالیت‌هایی است برای روشن کردن درک ما از ماهیت مسائلِ نیازمند به رسیدگی، راه‌حل‌های احتمالی موجود و شایستگی نسبی این راه‌حل‌ها، با هدف این که برنامه‌ریزی از هنگام شناخت مسأله، آغاز و تا مرحله اجراء و بازنگری ادامه یابد. بنابراین فرآیند برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای، نباید مجموعه‌ای رخدادی یا تصادفی باشد، بلکه باید فرآیندی پیوسته باشد، بدون هیچ آغاز و پایان قطعی. (بحرینی، ۱۳۷۷)

اختلاف ‌نظرهایی در مورد اجزاء تشکیل دهنده، ترتیب درست فعالیت‌ها و تعیین محل اهداف‌ کلی در فرآیند برنامه‌ریزی وجود دارد، از این رو هیچ الگوی تعمیم یافته‌ای وجود ندارد که بتوان به آسانی آن را برای هدف‌های خود به کار گرفت. اجزاء تشکیل دهنده فرآیند برنامه‌ریزی از سه مرحله تا یازده مرحله متغیر می‌باشد. گروهی به وجود سه سطح "شناخت"، "تحلیل" و "اجراء"( Recognition, Analysis & Performance) در این فرآیند معتقد می‌باشند.

از دیدگاه "لچفیلد" فرآیند برنامه‌ریزی شامل مراحل هفت‌گانه می‌باشد؛ تصمیم برای برنامه‌ریزی و تهیه طرح، شناسایی اهداف کلی، بیان مقاصد اجرایی، طرح گزینه‌ها، ارزیابی، اجراء، مرور و نظارت. (زبردست، ۱۳۸۰) دیدگاه دیگر، فرآیند برنامه‌ریزی را شامل پنج مرحله می‌داند؛ پژوهش محیط براساس ارزش‌های مشخص و گروهی، نیازها و خواسته‌ها، تعیین اهداف، تعیین راه‌های رسیدن به اهداف، ارزش‌یابی راه‌های ممکن، اقدام. (شیعه، ۱۳۷۷)

الگوی دیگری برای فرآیند برنامه‌ریزی وجود دارد که شامل یازده مرحله است؛

۱) شناخت اولیه و تعریف مسأله

۲) تصمیم به اجراء و تعریف وظیفه برنامه‌ریزی،

۳) گردآوری یافته‌ها

۴) تجزیه و تحلیل و پیش‌بینی

۵) تعیین موانع و اهداف‌ خاص،

۶) تنظیم معیارهای کارکردی،

۷) طرح برنامه

۸) آزمون راه‌حل‌های پیشنهادی

۹) ارزش‌یابی طرح

۱۰) تصمیم‌گیری، اجراء

۱۱) بازنگری پیشرفت‌های برنامه‌ریزی در طول زمان.

(سیف‌الدینی، ۱۳۸۱)

در این الگوها، فعالیت‌ها به صورت فرآیندی خطی آرایش یافته‌اند، به طوری که در پیشروی به سوی تصمیم‌گیری نهایی، اتمام کار در هر مرحله به مرحله بعد می‌انجامد. در حالی که این نوعی ساده‌سازی الگو برای ارائه و تجزیه و تحلیل است، بهترین روش آن است که در مراحل مختلف، فرآیند را دور زده و مراحل مختلف را دوباره به جریان انداخت. به چرخش درآوردن دوباره طرح به تولید گزینه‌های بهتر و اصلاح فرآیند برنامه‌ریزی می‌انجامد.

"برایان مک‌لافلین"، فرآیند برنامه‌ریزی را شامل شش ‌گام می‌داند؛ تصمیم‌گیری در مورد انجام برنامه‌ریزی، تعیین اهداف و مشخص کردن اهداف اصلی، مطالعه طُرُق مختلف برخورد با مسأله به کمک مدل‌ها، ارزیابی گزینه‌های پیشنهادی با مراجعه به ارزش‌ها (هزینه- فایده)( Cost-Benefit) ، عمل کردن از طریق سرمایه‌گذاری عمومی و خصوصی، بازبینی و نظارت مستمر. (هال، ۱۹۹۲)

در مجموع، فرآیند برنامه‌ریزی شامل گام‌های متعددی در زمینه تعداد، مراحل، ترتیب و یا همزمان انجام شدن بعضی از مراحل می‌باشد، به طوری که براساس دیدگاه‌های مختلف صاحب‌نظران فرآیند برنامه‌ریزی می‌تواند بین سه تا یازده گام در تغییر ‌باشد. یکی از گام‌های مهم و اولیه در فرآیند برنامه‌ریزی، تعیین "موضع" و جایگاه برنامه‌ریزی در رویکرد به مسأله است. در یک تقسیم‌بندی کلی، برنامه‌ریزی می‌تواند در این زمینه تابع دو سنت فکری بوده و یکی از دو موضع زیر را انتخاب نماید : (امین‌زاده، ۱۳۷۶)

۱) دیدگاه ارزش‌گذار

در این موضع برنامه‌ریز، برنامه‌ریزی را فرآیندی فکری تلقی نموده و با ارزش‌های از پیش تعیین شده با مسأله برخورد کرده و اقدام به حل آن می‌نماید؛

۲) دیدگاه ارزش‌پذیر

در این موضع برنامه‌ریز، برنامه‌ریزی را حاصل فرآیند‌ی اجتماعی تلقی می‌نماید، به طوری که برنامه‌ریز در گام اول فاقد موضعی ارزشی می‌باشد و سعی می‌کند ارزش‌ها را از جامعه‌ای که تحت برنامه‌ریزی قرار می‌گیرد، به دست آورد. در این روش برنامه‌ریز نقش هماهنگ کننده بین دیدگاه‌های مختلف مسئولین، تصمیم‌ گیرندگان، مجریان و مردم را بر عهده دارد و تنها در این صورت است که تحقق اهداف طرح امکان‌پذیر می‌شود؛

در دوره اول برنامه‌ریزی موضع ارزش‌گذار بیشترین طرفدار را داشت، ولی در سال‌های اخیر برنامه‌ریزی موضع ارزش‌پذیر مورد توجه قرار گرفته است.

تدوین و گردآوری:

مهندس سعید محمودی ـ کارشناس ارشد برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای دانشکده هنر دانشگاه اصفهان

مهندس عادل محمودی ـ دانشجوی کارشناسی ارشد برنامه ریزی شهری و منطقه‌ای دانشگاه تربیت مدرس تهران ـ خبرنگار طراحی و برنامه‌ریزی شهری سرویس مسائل راهبردی خبرگزاری دانشجویان ایران