سایه کشورم بر سرم نیست

كنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان که در تاریخ ۲۸ژوئیه ۱۹۵۱ به تصویب رسید و در ۲۲آوریل ۱۹۵۴ لازم الاجرا شد, شالوده حقوق بین الملل پناهندگان است

امروز۳۰خرداد (۲۰ژوئن) روز جهانی حمایت از حقوق پناهندگان است.

فاطمه كیهانلو اولین فارغ التحصیل زن دكترای حقوق بین‌الملل دانشكده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران به همین بهانه در مركز مطالعات عالی بین‌المللی دانشكده حقوق دانشگاه تهران به سخنرانی پرداخت. تلخیص‌شده سخنان وی در پی می‌آید:

كنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان که در تاریخ ۲۸ژوئیه ۱۹۵۱ به تصویب رسید و در ۲۲آوریل ۱۹۵۴ لازم‌الاجرا شد، شالوده حقوق بین‌الملل پناهندگان است.

با این همه از آنجا كه كنوانسیون در بحبوحه جنگ جهانی دوم طرح ‌ریزی شد، تعریف آن از پناهنده بر افرادی متمركز است كه در نتیجه حوادثی كه پیش از اول ژانویه ۱۹۵۱ روی داد به عنوان پناهنده شناخته می‌شوند. با وقوع بحران تازه پناهندگی در اواخر دهه ۵۰ و اوایل دهه ۶۰ میلادی، مبارزات ضد استعماری در آفریقا و جنگ سرد در اروپا توسعه قلمرو زمانی كنوانسیون پناهندگان ضرورت یافت.

بنابراین یك پروتكل برای انضمام به كنوانسیون طراحی و تصویب شد. در ۱۶ دسامبر ۱۹۶۶ پروتكل مربوط به وضعیت پناهندگان طی قطعنامه ایی در مجمع عمومی سازمان ملل به كنوانسیون اضافه شد.

این پروتكل كه تعریف كنوانسیون ۱۹۵۱ از پناهنده را با حذف عبارات «در نتیجه حوادثی كه قبل از اول ژانویه ۱۹۵۱ روی داده» و «پس از بروز این قبیل حوادث» مندرج مورد اصلاح قرار می‌داد در تاریخ ۴ اكتبر ۱۹۶۷ از قدرت الزام‌آور برخوردار شده است با در نظر گرفتن اینكه پروتكل ۱۹۶۷ كاملا مرتبط به كنوانسیون ۱۹۵۱ اما مستقل از آن است.

با این همه اكثریت قریب به اتفاق آنها ترجیح می‌دهند به هر دو سند ملحق شوند و با اینكار مجدداً تأیید نمایند هر دو این اسناد هسته مركزی نظام بین‌المللی حمایت از پناهندگان هستند و با هم سه موضوع اصلی را تحت پوشش قرار می‌دهند:

۱) تعریف اولیه پناهنده، به موازات شرایط پایان وضعیت پناهندگی و مستثنی شدن از آن [این است که فرد] «به علت ترس موجه از این كه به علل مربوط به نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در گروه اجتماعی خاص یا عقیده سیاسی مورد آزار قرار گیرد، در خارج از كشور خود بسر می‌برد و قادر یا، به علت ترس مذكور، مایل به قرار گرفتن تحت حمایت آن كشور نیست یا در صورتی كه فاقد تابعیت است و در نتیجه این حوادث در خارج از كشور محل سكونت خود بسر می‌برد قادر یا، به علت این ترس، مایل به بازگشت به آن نیست»

۲) وضعیت حقوقی، حقوق و تعهدات پناهندگان در كشور پناه دهنده، از جمله حق حمایت شدن در برابر بازگشت به كشوری كه حیات یا آزادی آنها در معرض تهدید خواهد بود.

۳) تعهدات دولت‌ها شامل همكاری با كمیساریای پناهندگان در اجرای وظایفش و كمك به انجام وظیفه نظارت آن بر كاربرد كنوانسیون.

تاكنون از مجموع ۱۴۴ دولتی كه تا دسامبر ۲۰۰۶ در كنوانسیون عضویت پیدا كرده‌اند ۱۴۱ دولت به پروتكل ۱۹۶۷ ملحق شده‌اند. علاوه بر اسناد فوق دو سند منطقه‌ای نیز در مورد پناهندگان به تصویب رسیده‌ است که به شناخت پناهنده کمک شایانی می‌کنند.

الف) نظام عام حمایت از پناهندگان

نظام حمایت از پناهندگان در زمان صلح به لحاظ مفهوم و گستره متفاوت از نظام حمایت از پناهندگان در زمان درگیریهای مسلحانه است و این بدان علت است که در زمان صلح که بیشتر حرکات پناهندگی در آن روی می‌دهد، ملاحظات حاکمیتی دولت بیشتر خودنمایی کرده و پس از ترکیب و تحدید قواعد حقوق بشر نظام حمایت از پناهندگان را شکل می دهد.

حمایت مستلزم اعطای حقوق است و پناهندگان از حمایت دو مجموعه حقوق كه تا حدی همپوشانی دارند بهره‌مند هستند: حقوقی كه به عنوان فرد به آنها اعطا شده و با استانداردهای بین‌المللی حقوق بشر و قوانین ملی تضمین شده است و حقوق خاص مربوط به وضعیت آنها به عنوان پناهنده است. در مورد دسته اول باید گفت این حقوق در تمامی موارد به صورت مطلق به پناهندگان اعطا نشده ‌است.

در مقابل آن دسته از حقوق که پناهندگان همانند اتباع کشور میزبان از آن برخوردارند، دسته دیگری نیز وجود دارد که به علت ملاحظات حاکمیتی دولت‌ها تنها به پناهندگان دارای اقامت قانونی در کشور محدود شده و فقط در حد حقوق اتباع خارجی حاضر در کشور میزبان است.

▪ حقوق خاص مربوط عنوان پناهندگان

ـ برخورداری از اوراق مسافرت (قانونی)

ـ حق بر انتقال دارایی به كشو ر دیگر (همه پناهندگان)

ـ عدم مجازات پناهندگانی كه به صورت غیرقانونی به كشور وارد می شوند

ـ عدم اخراج پناهندگان قانونی مگر به دلیل حفظ امنیت ملی یا نظم عمومی

ـ ممنوعیت بازگرداندن اجباری تمامی پناهندگان

▪ ممنوعیت اخراج پناهندگان

ماده ۳۲ در سه بند درباره اخراج پناهنده سخن می گوید. بند یک آن آورده: دول متعاهد پناهنده‌ای را كه به طور قانونی در سرزمین آنان به سر می‌برد جز به دلایل حفظ امنیت ملی یا نظم عمومی اخراج نخواهند كرد.

در حقیقت پناهندگانی كه اقامت آنها در كشور قانونی است و به صورت فردی اعمال می شود تنها به دلیل امنیت ملی یا نظم عمومی اخراج می‌شوند و بنا بر تعریفی كه در همان بند آمده است اقدام علیه امنیت ملی شامل: اقدام علیه حاكمیت، استقلال، تمامیت ارضی؛ دولت و حكومت محسوب می‌شود.

البته منظور از نظم عمومی با ابهام بسیاری مواجه است و تفاسیر متنوعی از آن به عمل می آید اما شاید بتوان گفت منظور موارد بسیار حادی است كه ادامه حضور پناهنده آرامش جامعه را تاحد بسیار زیادی مختل خواهد كرد.

بدیهی است بارزترین مصداق آن ارتكاب جرم است اما هر جرمی نمی‌تواند به اخراج منتهی شود و در این راستا باید ماهیت جرم، شرایط ارتكاب آن، دفعات تكرار آن و مجازات یا تعلیق مجازات مدنظر قرار گیرد. بنابر این اخلال در نظم عمومی شامل نقض مقررات انتظامی یا ارتكاب جرایم خفیف را شامل نمی شود.

▪ ممنوعیت بازگرداندن اجباری

یكی از عناصر حاكمیت دولت آن است كه امكان و نحوه پذیرش بیگانگان به سرزمین خود را معین كند.استثنا به این قاعده كلی آن است كه دولتها به هیچ وجه نمی‌توانند پناهنده را به مرزهای سرزمینی بازگردانند كه در آن حیات یا آزادی وی به علت نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در یك گروه اجتماعی خاص یا عقیده سیاسی در معرض تهدید است.

این قاعده حتی در مواردی كه پناهنده به طور غیرقانونی به كشور میزبان وارد شده نیز صادق است. این قاعده برای اولین بار در كنوانسیون ۱۹۳۳ در مورد پناهندگان اسپانیایی به تصویب رسید كه دولتهای عضو را از بازگرداندن پناهندگان به مرزهای كشورهای مبدا بازمی‌داشت.البته از ماده ۵ نیز ممنوعیت بازگرداندن به مرزهای كشوری كه حیات یا آزادی در معرض خطر باشد نیز استنباط می شود.

این حق در کنوانسیون ۱۹۵۱ طی ماده ۳۳ تضمین شده است: اما بند دو آن می‌گوید: پناهنده‌ای كه طبق دلایل معقول، وجودش برای امنیت كشوری كه در آن به سر می‌برد خطرناك بوده یا طبق رأی قطعی دادگاه، به ارتكاب جنایت مهمی محكوم شده بگونه‌ ای كه تهدیدی برای جامعه آن كشور به شمار می‌رود، نمی‌تواند مدعی استفاده از مقررات مذكور در این ماده شود.

البته پناهنده در این ماده به شرط اقامت قانونی مقید نشده بنابراین پناهجویان، افرادی كه اقامت آنها در كشور غیرقانونی است، افرادی كه به طور موقت یا مشروط اجازه اقامت پیدا كرده اند را شامل می شود. اشاره ماده ۳۳ به «مرزهای سرزمینهایی كه... حیات یا آزادی او در معرض تهدید واقع شود» به این معناست كه پناهنده نه فقط به كشور مبدا كه هر كشوری كه در آن تهدید خواهد شد نباید بازگردانده شود.

اگر فرد به عنوان پناهنده شناسایی شود مادام كه ثابت نشده مشمول شروط توقف می‌شود اگر مشخص ‌شود كه در كشور مبدا درمعرض تهدید حیات یا آزادی خواهد بود نباید به اجبار بازگردانده شود.

ممنوعیت بازگرداندن به معنای متعهد شدن دولت به اعطای اجازه اقامت قطعی به پناهجو در سرزمینش نیست گرچه پناهجو باید تا زمان تعیین تكلیف در نقطه ای از آن كشور اقامت داشته باشد.

البته مواردی هم استثنا شده است:

۱) وجود دلایل معقول برای آنكه فرد تهدیدی برای امنیت كشوری كه در آن به‌سر می برد محسوب شود.

۲) محكومیت به ارتكاب جنایت مهم طبق رأی قطعی دادگاه به‌گونه‌ ای كه تهدیدی برای جامعه آن كشور به شمار ‌رود.

در هر دو استثنا از كلمه «تهدید» استفاده شده است. منظور از آن تهدید فعلی یا آتی است و ناظر به گذشته نیست. در مورد اول امنیت كشور همان امنیت ملی است.

انجام اقداماتی نظیر تلاش برای سرنگون كردن دولت، جاسوسی، خرابكاری در تاسیسات نظامی، فعالیت‌های تروریستی و به طور كلی اقداماتی كه استقلال، تمامیت ارضی و حاکمیت كشور میزبان را بر هم بزند در مورد دوم این تهدید است كه مهم است و صرف محكومیت قطعی كافی نیست.

تهدید برای جامعه با تهدید برای كشور تفاوت دارد و به معنای تهدید زندگی مسالمت آمیز جمعیت است و اقداماتی مانند ایجاد اختلال در وسایل ارتباطی، آتش گشودن به خانه‌ها و سایر ساختمانها، تهدید و ضرب و جرح شهروندان، سرقت‌های مسلحانه، آدم ربایی و غیره را شامل می شود.

مهم بودن جنایت نیز عامل تعیین‌كننده‌ای است كه مجرمین عادی را در برابر بازگرداندن اجباری حمایت می كند. (رأی قطعی: رایی كه در مورد آن امكان تجدیدنظر وجود ندارد.) باید این نكته را در نظر داشت كه حق حمایت شدن در برابر بازگشت اجباری مختص پناهندگان نیست و تمام افراد در برابر آن حمایت می شوند. چراكه این حق به طور صریح یا ضمنی در اسناد زیر شناسایی شده است.

افزون بر این حق، فرد به حمایت شدن در برابر بازگشت اجباری در تعدادی از اسناد منطقه‌ای حقوق بشر نیز به طور صریح یا ضمنی ممنوع اعلام شده است. اینكه ممنوعیت اعاده بخشی از حقوق بین‌المللی عرفی است به طور گسترده‌ای مورد پذیرش واقع شده است. منظور این است كه حتی دولت‌هایی كه در كنوانسیون پناهندگی عضویت ندارند نیز باید اصل منع اعاده را محترم شمارند.

ب) نظام خاص حمایت از پناهندگان

كنوانسیون چهارم ژنو در مورد حمایت از افراد غیرنظامی در زمان جنگ ۱۹۴۹ و اولین پروتكل الحاقی ۱۹۷۷. نیازی به ذکر نیست که حقوق بشردوستانه فقط در مكان اعمال آن یعنی در وضعی كه مخاصمات مسلحانه داخلی یا بین‌المللی رخ داده، می‌تواند از پناهندگان حمایت كند.

اگر پناهنده‌ای از مخاصمات مسلحانه‌ بگریزد و به كشوری كه درگیر مخاصمات مسلحانه داخلی یا بین‌المللی نیست پناهنده شود، حقوق بشردوستانه نسبت به وی اعمال نمی‌شود.

▪ پناهنده، دشمن نیست

ماده ۴۴ كنوانسیون ۴ ژنو ۱۹۴۹ در مورد وضعیت جنگی عنوان می‌کند: «در راستای اعمال مقررات نظارتی مقرر در كنوانسیون حاضر، قدرت بازداشت كننده نباید با پناهندگانی كه در واقع از حمایت هیچ دولتی برخوردار نیستند صرفا بر مبنای داشتن تابعیت de jure دولت دشمن به عنوان اتباع دشمن رفتار كند.» آنچنانكه مشاهده می‌شود در این ماده تعریفی از «پناهنده» ارائه نمی‌شود.

در هیچ جای دیگر كنوانسیونهای ژنو نیز واژه «پناهنده» تعریف نشده است. در واقع ماده ۴۴ به بیان این نكته اكتفا كرده كه برخی افراد از «حمایت هیچ دولتی برخوردار نیستند» و اگر فرد تحت حمایتی به موجب قانون تبعه دولت دشمن باشد اما از حمایت آن دولت برخوردار نباشد (حال یا به علت ترك كردن آن كشور یا بدان جهت كه مایل به برخورداری از حمایت دولت متبوع خود نیست)، این ماده نسبت به وی اعمال می‌گردد. بنابراین، در این ماده، واژه پناهنده در مفهوم موسع و براساس روح كنوانسیون تفسیر می‌شود.

تعریف پناهنده به صورتی موسع به گونه‌ای که هرکس که فاقد حمایت است را در بر می‌گیرد. این امر به علت غایت حقوق بشردوستانه است که همانا کاهش آلام بشری است.مطابق ماده ۴۴ با افرادی كه در واقع از اولین قربانیان جنگ دولت متبوع خود با كشور میزبان هستند و در مواردی حتی از دولت میزبان جانبداری می‌كنند نمی‌توان مانند دشمن رفتار كرد.

بنابراین ضابطه كاملاً رسمی تابعیت كه مبتنی بر مفهومی كاملاً حقوقی و فنی است اصلاح می‌شود تا با واقعیات بشری در تعارض قرار نگیرد و مغایر عدالت و اخلاق نباشد. زمانی كه كنوانسیون می‌گوید جایگاه تبعه دشمن نباید صرفاً در پرتو تابعیت حقوقی وی بررسی شود، در واقع از متخاصمین دعوت می كند تا تمامی شرایطی كه می‌تواند «وابستگی معنوی» یا «وفاداری عقیدتی» فرد حمایت شده را نشان دهد مدنظر قرار دهند.

دولت در این گونه موارد باید بر مبنای این داده‌ها و نه با كاربرد ضابطه خشك تابعیت در مورد اتخاذ اقدامات امنیتی تصمیم مقتضی اتخاذ کند.

دكتر فاطمه كیهانلو

---