نجات عراق از چنگال نفت

در دفاع از توزیع مستقیم نفت میان مردم در عراق

مقاله‌ای که پیش روی شماست از مقالات مطرح در حوزه ارائه سیاست برای فرار از تبعات منفی نفت در کشورهای نفت خیز مطرح می‌شود که توسط ۲ تن از صاحبنظران مطرح این عرصه نگاشته شده‌است.

● گریز از نفرین منابع

همچنان که ایالات متحده، سازمان ملل متحد و شورای حاکم عراق در تلاش برای تعیین شکل دولت آتی عراق هستند، یک مساله بیش از هر چیز دیگر، برای آینده این کشور حیاتی به نظر می‌رسد و آن چگونگی مدیریت ثروت عظیم نفتی در این کشور است. منابع غنی نفت بسیار کمتر از آنچه اغلب تصور می‌شود، خوش‌یمن هستند. در واقع، کشورها معمولا به این دلیل که ثروت عظیم نفتی دارند به ورطه فقر می‌افتند. نفت و دیگر ثروت‌های معدنی می‌توانند برای «رشد» و «دموکراسی» مضر باشند، زیرا اغلب همانند عامل بازدارنده‌ای در مقابل توسعه نهادها و ارزش‌های ضروری برای استقرار نظام اقتصاد بازار و آزادی سیاسی عمل می‌کنند: ارزش‌هایی از قبیل آزادی‌های مدنی، حاکمیت قانون، دفاع از حقوق مالکیت و مشارکت سیاسی.

مثال‌های متعددی برای به تصویر کشیدن آنچه که «مصیبت منابع» نام گرفته است، می‌توان ذکر کرد. به لطف بهبود تکنولوژی اکتشاف چاه‌های نفت و گاز، ۳۴ کشور کم‌تر توسعه یافته اکنون با منابع سرشار نفت و گاز طبیعی‌شان فخر می‌فروشند، این منابع حداقل ۳۰درصد از کل درآمدهای صادراتی آنان را تشکیل می‌دهد. با وجود این منابع غنی، درآمد سرانه سالانه ۱۲ مورد از این کشورها زیر ۱۵۰۰دلار است و نزدیک به نیمی از جمیعت آنها با درآمد روزانه کمتر از یک دلار زندگی می‌کنند. علاوه بر این، دو سوم این ۳۴کشور دموکراتیک نبوده و از میان آنها تنها سه کشور (اکوادور، سائوتومه و پرینسیپ، ترینیداد و توباگو) در نیمه بالایی فهرست رده‌بندی «خانه آزادی جهان» (freedom hovses world) در مورد آزادی سیاسی قرار دارند، که حتی این سه دولت نیز بسیار بی‌ثبات‌اند: اکوادور هم اکنون بر لبه بی‌ثباتی‌های تازه گام بر می‌دارد و در سائوتومه و پرینسیپ، ثروت ناگهانی ایجاد شده به واسطه نفت دموکراسی این کشور را تحت فشار گذاشته و روابط آن را با همسایه‌اش «نیجریه» رو به تیرگی می‌برد. در حقیقت، تمام این ۳۴کشور دارای منابع عظیم نفت یک شباهت حیرت‌انگیز دارند: همگی دارای نهادهای سیاسی و اقتصادی ضعیف، و در مواردی حتی به کلی فاقد این نهادها هستند. ممکن است این مساله برای برخی از کشورهای آفریقایی این فهرست، نظیر آنگولا و جمهوری دموکراتیک کنگو، که به تازگی از چنگ تعارضات داخلی رها شده‌اند، تعجب‌برانگیز نباشد. اما برای جمهوری‌‌های تازه استقلال یافته اتحادیه جماهیر شوروی سابق که دارای منابع نفت و گاز هستند نیز همین مشکل وجود دارد، کشورهایی که گام‌های اندکی در جهت برقراری قوانین حقوق مالکیت و اجرای قراردادها، یا ایجاد مدیریت شایسته و نظام‌های قضایی مستقل برداشته‌اند. حتی کشورهای ثروتمندتر این فهرست، مثل لیبی و عربستان سعودی، از نهادهای کم توسعه یافته سیاسی رنج می‌برند. تمرکز ثروت نفت در رده‌های بالای حاکمیت مانع تغییرات سیاسی شده است.

آیا عراق می‌تواند از افتادن در دامی که سایر کشورهای نفتی بدان لغزیده‌اند اجتناب‌ کند؟ پاسخ مثبت است، البته تنها به شرطی که این کشور آماده اتخاذ تدابیر نوین، برای مدیریت ثروت نفتی‌اش با کمک جامعه بین‌المللی باشد. این تدابیر نباید به تقلید از برنامه نفت در برابر غذا که بعد از جنگ خلیج‌ فارس برقرار گشت باشند، در قالب آن برنامه درآمد نفتی عراقی‌ها مستقیما توسط خارجیان مدیریت و کنترل می‌شد. در عوض، مردم عراق باید در قانون اساسی خود، ساز و کاری برای توزیع مستقیم درآمدهای نفتی میان تمامی خانوارها تعبیه می‌کردند، سازوکاری که توسط جامعه بین‌الملل نظارت و مباشرت شود.

● از مائده‌ آسمانی تا نفرین سیاه

برای درک آثار مخربی که نفت می‌تواند بر کشورها داشته باشد، آگاهی از چگونگی تغییر و تحول تفکر توسعه در طی پنج دهه اخیر خالی از فایده نخواهد بود. نظریه توسعه – منظور نگرش غالب در مورد چگونگی ایجاد توسعه اقتصادی و سیاسی در کشورهای غیرصنعتی است – در سه مرحله رشد نموده است. در اولین مرحله که تا اوایل دهه ۷۰ مسلط بود، متخصصان توسعه بر ضرورت انباشت سرمایه‌ فیزیکی در جامعه یا به عبارتی «سخت‌افزار» تاکید می‌ورزیدند، مواردی از قبیل سد، جاده، نیروگاه و غیره. به دنبال موفقیت طرح مارشال در اروپا و آنچه که آن زمان نتایج موفقیت‌آمیز مدل اتحاد جماهیر شوروی به حساب می‌آمد، بانک جهانی، ایالات‌متحده و سایر حامیان رسمی و بین‌المللی، تمرکز خود را بر تامین مالی اجرای پروژه‌های زیرساختی در کشورهای فقیر قرار دادند. به نظر می‌رسید این رویکرد بتواند نتایج سریع و قابل‌لمسی برای دولت‌هایی که به تازگی خود را از یوغ استعمار رهانیده بودند، به همراه داشته باشد.در مرحله دوم که در طی دهه ۸۰ طرفداران فراوانی داشت، اندیشه‌ها در جهت ترغیب کشورهای فقیر، به سمت دنبال نمودن سیاست‌های اقتصادی لیبرال، تغییر مسیر داد – سیاست‌هایی از قبیل: گشودن درهای کشور به روی تجارت و سرمایه‌گذاری خارجی، کاهش نقش دولت، تشویق رقابت از طریق خصوصی‌سازی و مقررات‌زدایی و اتخاذ سیاست مالی متعادل. این رویکرد که بعدا «اجماع واشنگتنی» (Washington consensus) نامیده شد، اساسا به دلیل نتایج نه چندان چشمگیر رویکرد سخت‌افزاری و آگاهی از ضرورت وجود انگیزه‌های مناسب اقتصادی برای جلب مشارکت بخش خصوصی در اقتصاد شکل گرفت.

در دهه ۹۰، جوامعی که به دنبال توسعه بودند به اثر خودکار رشد اقتصادی بر ارتقای سطح بهداشت، آموزش و سایر سرمایه‌گذاری‌ها برای کاهش مستقیم فقر به شدت امیدوار بودند. با این وجود، در پایان دهه ۹۰، دیگر بر همگان آشکار شده بود که نه سخت‌افزارها و سیاست‌های مناسب و نه حتی برنامه‌های اصولی کاهش فقر، برای تضمین رشد و توسعه پایدار کافی نیستند. برای مثال آمریکای لاتین - که در عرصه خصوصی‌سازی و باز بودن درهای تجارت، یک قهرمان به حساب می‌آمد – با وجود افزایش چشمگیر مخارج زیرساختی و اجتماعی، در سراسر دهه نود تنها نرخ رشد درآمد سرانه ۶/۱درصدی را تجربه کرد و آفریقای سیاه (مناطق جنوب صحرای بزرگ آفریقا) حتی بدتر از آن، با وجود سرمایه‌گذاری‌های عظیم خارجی و کمک‌های مداوم صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، با نرخ رشد سالانه منفی ۲/۰درصد روبه‌رو شد. در حالی که کشورهای آسیای شرقی، به‌ویژه چین، با وجود انحراف آشکارشان از الگوی اقتصاد لیبرال، در آن دوره به سرعت رشد کردند.

از این رو دیدگاه غالب «نظریه توسعه» باز هم در حال تغییر است. امروزه متخصصان بر «نرم‌افزار» یک اقتصاد تاکید می‌ورزند: نهادها، سنن، قوانین و همبستگی اجتماعی از موارد مورد تاکیدی هستند که به خلق و حفظ بازارها کمک می‌کنند. «نرم‌افزار» مناسب می‌تواند اشکال مختلفی به خود بگیرد، از بانک مرکزی مستقل اروپا گرفته تا تجربه نوآورانه چین با «نظام بنگاه‌های روستایی» (the Village interprise system). در برخی جوامع نرم‌افزار ممکن است کمتر شکل مشهودی داشته باشد: مثلا اعتماد پایداری که بین احزاب متعاهد خصوصی چین وجود داشت، کلید اصلی سرمایه‌گذاری چینی‌‌های تبعیدی در مالزی بود که رشد اولیه این کشور را رقم زد و اکنون نیز وارد چین شده است. نرم‌افزار در جایی دیگر ممکن است شکل حقوق مالکیت و قراردادهای لازم‌الاجرا و یا نظام قضایی سالم را به خود بگیرد.

همچنین، به طور روزافزونی مشاهده می‌شود که اقتصادهای فاقد نرم‌افزار مناسب، با مشکل روبه‌رو خواهند شد. نظارت ضعیف بر بانک‌ها می‌تواند به بحران‌های مالی بینجامد،؛ نظام خدمات مدنی بدون استانداردهایی برای سطح عملکرد و سازوکار پاداش‌دهی مناسب، کیفیت خدمات عمومی را کاهش خواهد داد و تجاوز به حقوق مالکیت، کسب‌و‌کارهای کوچک را راکد خواهد ساخت.

مشکل دولت‌های تازه تغییر ساختار یافته مثل عراق آن است که نهادهای مشوق رشد (growth - friendly) را نمی‌توان در آنها وارد کرد. چنین نهادهایی باید در طول زمان در داخل یک کشور پرورش یابند و زمان برای کشورهای در حال توسعه مشکل‌دار و بهره‌مند از منابع عظیم طبیعی، همانند کالای لوکسی است که به ندرت از آن برخوردارند.

در طول تاریخ، بسیاری از کشورهای دارای منابع سرشار طبیعی، از ملت‌های فقیرتر از این لحاظ عقب مانده‌اند. در قرن هفدهم، هلند توانست اسپانیا را با وجود منابع ثروت‌اش پشت‌سر بگذارد، اسپانیایی که خزانه‌هایش با طلا و نقره به‌دست آمده از «دنیای نو» (قاره آمریکا) انباشته بود. به همین ترتیب، ژاپن و سوئیس نیز در قرن نوزده و بیست، روسیه را پشت سر گذاشتند. در همین اواخر، کشورهای آسیای شرقی که از منابع چندانی هم برخوردار نیستند، از کشورهایی با منابع سرشار نظیر آرژانتین، مکزیک، نیجریه و و ونزوئلا که همگی مکررا ورشکست شده یا به منازعات سیاسی گرفتار آمده‌اند، جلو افتاده‌اند. منابع طبیعی در نظر اول مائده‌های آسمانی به نظر می‌رسند که به دولت‌های جدید امکان مقابله با فقر و احداث مدرسه و جاده می‌دهند. البته گاهی نیز به راستی پول‌های حاصل از این منابع هوشمندانه هزینه می‌شوند، مانند تجربه کویت و بحرین ولی اکثر اوقات این منابع ثروت، تنها نفرین و مصیبت به عمل خواهند آورد.

برای توضیح آنکه چرا نفت سبب عقب‌ماندگی جوامع می‌شود، چندین تبیین وجود دارد. یکی اینکه قیمت نفت و سایر منابع مشابه، به ویژه در مقایسه با کالاهای تولیدی، بسیار پرنوسان است و لذا کشورهایی که بر درآمد صادرات منابع طبیعی تکیه می‌کنند، در حقیقت با ریسک و نااطمینانی بسیار بزرگ‌تری مواجهند. نوسان قیمت‌ها سیکل خطرناکی را ایجاد می‌کند که در آن دولت‌ها هنگام بالا بودن قیمت منابع هزینه‌های سنگینی می‌کنند و سپس در هنگام کاهش قیمت‌ها ناگزیر مخارج خود را با پرداخت هزینه‌ها و تعارضات گسترده اجتماعی کاهش می‌دهند (مدرسه‌ها بی‌معلم می‌شوند، ابنیه عمومی نیمه‌کاره رها می‌شوند و غیره).

● تبیین دیگر نفرین نفت همان «بیماری هلندی»

(Dutch Disease) است. طبق این تفسیر، همانند آنچه هلند با کشف منابع گاز طبیعی در دریای شمال در دهه ۶۰ تجربه کرد، اکتشاف منابع معدنی می‌تواند منجر به خنثی‌سازی (crowd out) سایر فعالیت‌های اقتصادی شود. به این صورت که وقتی منابع جدید کشف می‌شوند یا قیمت آنها افزایش می‌یابد، پول کشورهای صاحب این منابع تقویت می‌شود و همین امر به تولیدکنندگان داخلی که دیگر توان رقابت با قیمت‌های پایین کالاهای وارداتی را نخواهند داشت، ضربه می‌زند. در این شرایط عمده نیروی کار و سرمایه کشور در بخش تولیدات غیرقابل تجارت مستقر گشته و در نتیجه چنان چه اقدام فوری برای مقابله با آن صورت نگیرد، خیلی زود کل کشور از آن متضرر می‌گردند چرا که این جابه‌جایی سبب از دست رفتن منافعی نظیر نوآوری‌های تکنولوژیکی و مدیریت خوب حاصل از وجود یک بخش تولیدکننده نیرومند داخلی می‌شود.

هر چند، مهم‌ترین تبیین از نفرین نفت، نقشی است که نفت و به طور کلی منابع طبیعی به عنوان عوامل «مانع‌ آفرین» در مسیر توسعه نهادهای اقتصادی و سیاسی جامعه ایفا می‌کنند. نفت از راه‌های بسیاری زهر خود را در جامعه می‌پراکند. منابع طبیعی، برخلاف تولیدی که از تلاش انسان حاصل شده باشد، «رانت» (به معنای پاداش بیش از تلاش) فراوانی با خود به همراه دارند. این رانت‌ها به سادگی می‌توانند مورد سوءاستفاده قرار گیرند چه توسط دولت، چه توسط اقلیت کوچکی که استخراج منابع را بر عهده دارند. در این حالت دولت، از فشار کسب درآمد از طریق مالیات‌ رها شده و انگیزه‌ای نیز برای دفاع از حقوق مالکیت به منظور کمک به خلق ثروت نخواهد داشت. شهروندان هم از آنجا که مالیاتی نمی‌پردازند، دیگر نه انگیزه‌ای دارند و نه مکانیزم موثری که به وسیله آن از دولت پاسخ‌گویی و حساب و کتاب بخواهند. این پدیده به سوءاستفاده از قدرت دولت و تضعیف فرآیند مصالحه میان منافع و خواسته‌های متعارض که انجام آن از نظام سیاسی انتظار می‌رود منجر خواهد شد. به راستی، چنین وضعیتی توسعه نهادهای سیاسی را با دشواری‌های فراوانی روبه‌رو می‌کند.

هنگامی که زیرمجموعه‌ای از جمعیت کنترل ثروت منابع طبیعی را به دست آورد، می‌تواند قدرت حکومت را نیز خریده یا تصاحب کند، همانند آنچه که در آنگولا یا زئیر سابق (اکنون «جمهوری دموکراتیک کنگو») اتفاق افتاد. حتی در کشورهایی که دولت و کنترل‌کنندگان منابع از یکدیگر جدا هستند (مثل روسیه و ونزوئلا)، مقامات رسمی معمولا به سوی فساد کشیده می‌شوند. جنگ بر سر توزیع منابع بسیار شایع است. این جنگ‌ها اغلب به عنوان رقابت‌های قومی و نژادی تصویر می‌شوند، در حالی که ممکن است در واقعیت خیلی ساده، جنگ بر سر انحصار ثروت باشد. حتی اگر این پیامدها خود را در قالب منازعات داخلی آشکار نسازند، معمولا باعث تضعیف رشد و سرمایه‌گذاری و فساد نهادهای سیاسی خواهند شد.

به عقیده «مورخان اقتصادی»، این الگو قادر به توضیح مسیرهای کاملا متفاوتی که آمریکای شمالی و جنوبی در راه توسعه پیمودند. در آمریکای جنوبی کشت وسیع شکر به طبقه ممتاز صاحب زمین اجازه داد که کنترل متمرکز اقتصادی و سیاسی را حفظ کنند و در مقابل اصلاحات دموکراتیک و نهادهای متضمن حقوق مالکیت مقاومت نمایند. بر عکس، در آمریکای شمالی کشت گندم و ذرت در مزارع کوچک، به پراکندگی قدرت اقتصادی و شرایط مساعدتر دموکراتیزه شدن جامعه و توسعه نهادها انجامید.

● موفقیت نادر

آسیب‌شناسی‌های مرتبط با نفت هیچ کجا بهتر از نیجریه خود را آشکار نساخته‌اند. جنگ داخلی نیجریه (جنگ بیفران) در اواخر دهه ۶۰- که تا آن زمان بزرگ‌ترین جنگ داخلی آفریقا با بیش از یک‌میلیون کشته بود - تا حد قابل توجهی به دلیل تلاش ساکنان شرق کشور (اکثرا ایگبو) برای دستیابی انحصاری به ذخایر نفت به وقوع پیوست. نیجریه هم چنین ترور دو تن از رهبران خود، شش کودتای موفق و چهار کودتای ناموفق و ۳۰ سال حکومت نظامی را از سر گذرانده است. «دزدان دریایی» حاکم بر نیجریه لقبی که یکی از مورخان آفریقا به رهبران این کشور داد، چیزی در حدود ۱۰۰میلیارد دلار از ثروت نفتی نیجریه را غارت کرده‌اند. همچنین انفجار مخارج دولتی به پشتوانه درآمدهای بادآورده، فرصت‌های بیشتری را برای مقابله به وجود آورد. همه این عوامل به رشد اقتصادی ناچیز و سایر پیامدهای نامیمون موجود در این کشور دامن زده‌اند. از ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۰ شمار افرادی که در نیجریه زیر خط فقر زندگی می‌کردند از ۱۹ به ۹۰میلیون نفر افزایش یافت، و «نابرابری» بیشتر شد: در ۱۹۷۰ ۲درصد ثروتمندتر این کشور در ۱۹۷۰، درآمدی به اندازه ۱۷درصد پایینی جامعه داشتند، در حالی که اکنون این رقم به ۵۵درصد رسیده است.

این آمارها تنها منحصر به نیجریه نیستند. منابع ثروت طبیعی، به شکل‌‌های مختلف و در زمان‌های متفاوت، آثار تاسف‌بار مشابهی در کشورهایی نظیر آنگولا، گینه استوایی، گابن و ونزوئلا بر جای گذاشته است و اکنون نیز سائوتومه و پرینسیپ را تهدید می‌کند. در آنگولا، آنطور که تخمین زده می‌شود طی پنج سال گذشته چیزی در حدود ۲/۴میلیارد دلار از خزانه دولتی مفقود گشته است. در ونزوئلا، از اواخر دهه ۷۰ تاکنون فقر تقریبا دو برابر شده و سهم مالکان کسب و کار از درآمد ملی از ۵۰ به ۸۰درصد افزایش یافته است، در نتیجه این امر سهم کارگران ساده از کیک اقتصادی اکنون تنها چیزی در حدود ۲۰درصد است.

کشورهای نفت‌خیز خاورمیانه تاکنون از چنگ بدترین عوارض جانبی ثروت‌های معدنی گریخته‌اند، اما دلیل آن تنها فزونی چشمگیر منابع نفتی نسبت به شمار جمعیت این کشورها است البته حتی اینان نیز نتوانسته‌اند از آشفتگی توسعه سیاسی و اجتماعی متاثر از نفت در امان باشند. گزارش «توسعه انسانی» سال ۲۰۰۲ سازمان ملل کمبود نشریات آزاد، و وضعیت حقوقی زنان را عمده‌ترین موانع پیشرفت بلندمدت جهان عرب اعلام نمود. علاوه بر این هر چند ممکن است عملکرد اقتصاد کنونی خاورمیانه در کل راضی‌کننده به نظر برسد، ولی مطمئنا نمی‌تواند برای مدتی طولانی دوام آورد. ونزوئلا مثال بارز کشوری است که با وجود منابع سرشار، جنگ بر سر ثروت سهل‌الوصول نفت به تدریج نهادهای سیاسی و اقتصادی آن را به فساد کشید. به راستی در میان تمام کشورهایی که به واسطه منابع سرشارشان عقب مانده‌اند، تنها دو مورد استثنایی و موفقیت‌آمیز می‌توان یافت: بوتسوانا که حتی این کشورها نیز به اثبات آثار خطرناک منابع طبیعی کمک می‌کنند. نروژ منابع نفتی‌اش را در دهه ۷۰، یعنی هنگامی که مکانیزم‌های پاسخ‌گویی و نگهداری سوابق حساب‌ها به خوبی در این کشور توسعه یافته و مستقر گشته بودند، کشف کرد. نروژ توانست جهش ناگهانی‌اش را مدیریت کند زیرا سازوکارهای بازرسی و موازنه در این کشور مستقر شده و مانع از اتلاف یا خرج یکباره درآمدهای نفتی می‌شدند. تصمیمات مربوط به چگونگی خرج کرد پول نفت، توسط فرآیندهای رایج دموکراتیک اتخاذ می‌شوند.

مورد جالب‌تر بوتسوانا است، که برای چندین دهه به استخراج الماس مشغول بوده است.

بوتسوانا به ورطه «نفرین منابع» کشیده نشد زیرا یکی از معدود کشورهای آفریقایی است که در ۱۹۹۶ از حکومت انگلستان مستقل شد و لذا به لطف سنن محلی و قبیله‌ای پیشین دارای نهادهای نیرومندی می‌باشد، سننی که مشارکت سیاسی گسترده را تشویق می‌نمودند.

خوشبختانه، حکومت استعماری به اندازه‌ای در بوتسوانا نفوذ ننمود که این سنت‌ها را از بین ببرد، و همین سنت‌ها پس از استقلال زمینه یک دموکراسی فعال را به وجود آوردند. دموکراسی‌ بی‌مداخله و رهبری سیاسی مناسب از اتلاف رانت منابع طبیعی، آنگونه که در دیگر نقاط آفریقا شاهد آن بوده‌ایم، جلوگیری کرده‌اند.

نروژ و بوتسوانا نشان می‌دهند که نفرین منابع قابل اجتناب است اگر ملت‌ها نهادهای نیرومندی برای محافظت از خویش در برابر آثار ناخوشایند متداول آن داشته باشند. نفت و سایر منابع طبیعی تمام کشورهای در حال توسعه را به زوال محکوم نمی‌کنند. اندونزی و مکزیک مثال‌های روحیه‌بخشی هستند که نشان می‌دهند نفرین منابع گریز پذیر است. هر چند اندونزی پس از بحران مالی ۱۹۹۷ آسیا از یک عقب‌گرد اقتصادی و سیاسی در رنج بوده است، ولی پیش از وقوع بحران برای دو دهه شاهد رشد پایدار و کاهش فقر بود. مکزیک البته منابع نفتی‌اش را مسوولانه مدیریت کرده و در انتخابات سال ۲۰۰۰ هم نامزد اپوزیسیون، ویسنت فاکس، توانست به مقام ریاست‌جمهوری دست یابد. البته در هر دو مورد، پرونده همچنان باز است تا ببینیم آیا آنان کماکان می‌توانند به مبارزه موفقیت‌آمیز خود با نفرین منابع ادامه دهند یا خیر. اما شیلی و مالزی مثال‌های بهتری هستند. هر چند آنها رقابت برای توسعه را در شرایطی آغاز کردند که از نظر اقتصادی فقیر و از نظر نهادی ضعیف و بسیار وابسته به منابع (مالزی به مس و شیلی به لاستیک) بودند، اما پس از آن توانستند به رشدی سریع دست یافته و از وابستگی به منابع بگریزند.

عنوان باید باشد و حال باید پرسید با توجه به اینکه نفت و سایر منابع طبیعی تا این حد برای توسعه بازارها و آزادی سیاسی مضرند، عراق و سایر کشورهای مذکور چگونه باید آن را مدیریت کنند؟ سه گزینه را می‌توان در نظر گرفت: خصوصی‌سازی منابع نفت، ایجاد صندوق‌‌های ویژه نفت که حدود اختیار دولت در خرج کرد درآمدهای حاصل را محدود سازند یا انتقال مستقیم عایدات نفتی به مردم.

تجربه روش اول – خصوصی‌سازی بخش نفت – مایوس‌کننده بوده است. در کشورهای با نهادهای ضعیف، دارایی‌های با ارزش عظیم اکثر اوقات با قیمت‌های ناچیز به افراد اقلیتی که دارای روابط خوب مالی یا سیاسی می‌باشند فروخته می‌شوند. برای مثال در روسیه، خصوصی‌سازی شرکت‌های نفت و دیگر منابع که پیشتر در اختیار حکومت کمونیستی بود تنها باعث استحکام بیشتر عدم‌تعادل‌های اقتصادی نظام پیشین شد. از این اقدامات سرمایه‌داری الیگارشی (حاکمیت معدودی از اغنیا و ثروتمندان) حاصل شد که ضمن تضعیف «اقتصاد بازار» روسیه، جلب اعتماد عمومی به نهادهای بازار از قبیل: مالکیت خصوصی، حکومت قانون و الزام‌آور بودن قراردادها را نیز دشوارتر ساخت.

وقتی خصوصی‌سازی موجب گسترش بیشتر عدم‌توازن‌های اقتصادی شود یا در مسیر حرکت کشورها به سمت دموکراسی مانع ایجاد می‌نماید یا مانند تجربه نیجریه و روسیه، آنطور که روزنامه‌نگار نیوزویک «فرید زکریا» آنها را نامیده است، به «دموکراسی‌های غیرآزاد» (illiberal democracies) می‌انجامد. در چنین مواردی، انتخابات منظم برگزار می‌شوند اما آزادی‌های مدنی محدود هستند و دولت گاها در جهت تضعیف آزادی فردی و حقوق مالکیت به جای حمایت از آنها، گام برمی‌دارد.

نفت معمولا با برتری‌دهی به متصدیان (از طریق دسترسی آسان به منابع نفتی) و تشویق فساد آنها به عدم‌موازنه قدرت دامن می‌زند.گزینه دیگر چگونگی مواجهه با ثروت نفتی یک کشور – ایجاد صندوق‌های نفتی ویژه که چگونگی مصرف درآمدهای حاصل از آنها توسط قانون اساسی یا الزامات دیگر مشخص شده باشد – در کویت و نروژ چندین دهه و در کلمبیا و ونزوئلا از دهه ۹۰ به اجرا درآمده است. همچنین آذربایجان و چاد اخیرا چنین صندوق‌هایی را دایر کرده و تیمور شرقی و سائوتومه و پرینسیپ نیز امسال در صدد انجام آنند. هرچند این صندوق‌ها در برخی جزئیات با یکدیگر متفاوت‌اند، ولی هدف همه آنها جداسازی و شفاف‌سازی فرآیند هزینه کرد تمام یا بخشی از درآمدهای نفتی کشور است. این صندوق‌ها به ‌منظور تثبیت مخارج کشور طراحی شده – ذخیره‌سازی درآمدها در سال‌های بالا بودن قیمت نفت برای کمک به کشور در سال‌های پایین بودن درآمد و می‌خواستند به پس‌انداز درآمدها جهت استفاده نسل‌های آینده یاری دهند. صندوق‌های جدید همچنین دولت‌هایی که ناگهان جریان نقدینگی عظیمی را به دست می‌آورند، مدنظر داشته و سعی دارند آنها را وادار به انجام سرمایه‌گذاری‌های مولد اجتماعی نمایند.

متاسفانه به جز در مورد نروژ (با آن نهادهای دولتی نیرومند و دموکراسی سالم‌اش)، تجربه صندوق‌های نفتی ملی چندان امیدبخش نبوده است. برای مثال در ونزوئلا، دولت قوانین مربوط به چگونگی خرج کرد پول صندوق نفت را طی پنج سال اخیر شش بار تغییر داده است. در نتیجه، منابع صندوق عملا به پایان رسیده و نتوانسته نقشی در مدیریت محتاطانه درآمدها یا بهبود کیفیت هزینه کرد آنها ایفا کند. در آذربایجان هم تک‌منظوره خرج کردن منابع صندوق، سوالاتی را در مورد چشم‌انداز بلندمدت آن به‌وجود آورده است. در چاد، که بانک جهانی پرداخت وام احداث خط لوله را منوط به ایجاد صندوق کرده بود، رییس‌جمهور این کشور – با وجود نظارت سازمان‌های غیردولتی – اولین جریان درآمدی که وارد این صندوق شد را صرف خرید هواپیمای ریاست‌جمهور نمود. البته مستقیما از خود صندوق پولی برداشت نشد، ولی خرید هواپیما غیرمنتظره و مغایر با برنامه بودجه مورد توافق چاد و طلبکاران بین‌المللی‌اش انجام شد. از این رو، صندوق‌های نفتی به‌نظر در جداسازی درآمدهای نفتی و ممانعت از دست‌اندازی دولت‌های ضعیف و غیر پاسخگو به آن، ناتوان بوده‌اند. این صندوق‌ها جایگزین مناسبی برای پاسخگویی عمومی یا نظارت و توازنی که نشریات آزاد در یک حکومت دموکراتیک به‌وجود می‌آورند نیستند.گزینه سوم برای مدیریت ثروت نفتی یک کشور – توزیع مستقیم آن میان مردم - پیشینه بهتری حداقل در چند مورد معدودی که (ایالت آلاسکا و استان کانادایی آلبرتا) به اجرا گذاشته شده است دارد. (در هر دو مورد، منفعت حاصل از منابع صندوق و نه خود درآمد نفت، توزیع می‌شوند) چنین سیستمی از آنجا که درآمد بادآورده نفت را از دسترس مقامات دولتی، دور می‌کند، امکان فساد و سوء‌استفاده را به حداقل خواهد رساند. این سیستم همچنین عدم‌توازن قدرت اقتصادی و سیاسی را که با کنترل خصوصی‌ منابع به‌وجود می‌آید، حذف می‌نماید. علاوه‌بر این، توزیع مستقیم درآمدهای نفتی در کشورهای در حال توسعه، درآمد سرانه را (گاهی بسیار زیاد) افزایش می‌دهد. برای مثال در چاد که درآمد سرانه ۲۰۰دلار در سال است، توزیع برابر خالص درآمد نفتی مورد انتظار باعث افزایش ۲۰درصدی متوسط درآمدها در سال ۲۰۰۸ می‌شود و میزان افزایش در سائوتومه و پرینسیپ حتی از این هم بیشتر خواهد بود. چنین افزایشی به والدین امکان می‌دهد فرزندانشان را در مدارس نگاه دارند، به کشاورزان امکان تولید محصولات متنوع‌تری می‌دهد و دولت را به سرمایه‌گذاری بیشتر در جاده و سایر زیرساخت‌ها تشویق می‌کند. به عبارت دیگر، توزیع درآمدهای نفتی به توسعه بازارهای داخلی و رشد سیاست‌های محلی کمک می‌کند.

البته پیشنهادهای مبنی‌بر توزیع درآمد نفت میان عموم، معمولا با دو اعتراض رایج روبه‌رو می‌شوند: یکی آنکه از دست رفتن درآمد نفتی دولت ممکن است باعث بی‌ثباتی اقتصاد کلان شود و دوم اینکه توزیع درآمد میان مردم در حالی که سپس آنها را از طریق مالیات - به منظور تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های عمومی یا برخی مخارج معقول دولت - باز پس خواهیم گرفت روشی ناکارا است.

هیچ یک از این دو استدلال قانع‌کننده نیست. به بیان اقتصاد کلان، انتقال ثروت نفت به مردم به جای دولت، تنها مساله نوسان قیمت‌ها را به خانوارهای منفرد منتقل می‌کند و در جوامع با نهادهای ضعیف، خانوارها بسیار بهتر از دولت نوسان‌ها را مدیریت می‌کنند، در واقع آنها نه تنها در مورد میزان هزینه کرد، بلکه حتی در مورد اینکه روی چه چیزی هزینه کنند نیز قضاوت بهتری نسبت به دولت دارند. تجربیات اخیر سرشار از نمونه‌هایی است که دولت‌ها در جریان یک موج افزایش درآمد به خلق فیل‌های سپید (دارایی گران‌قیمتی که هزینه نگهداری‌اش از سودش بیشتر است) پرداخته‌اند، مانند صنعت متروک شده ساخت «جت‌های تجاری» در اندونزی یا مجتمع معروف فولاد آجاکوتا نیجریه (که بیش از چهار دهه است که حتی یک تن فولاد قابل‌فروش تولید نکرده) باور آنکه تصمیم‌گیران انفرادی هم اشتباهاتی با این ابعاد و طول‌مدت مرتکب شوند بسیار دشوار است.اشکال دوم – اینکه وضع مالیات پس از توزیع چیزی جز اتلاف نیست –البته از منطق بهتری نسبت به اشکال قبلی برخوردار است. اما فواید تشویق عموم به رسیدگی به مخارج دولت، به هزینه‌ای که از نظر کارایی پرداخت می‌شود، می‌چربد. دولت‌هایی که درآمد خود را از منابع طبیعی نظیر نفت به‌دست می‌آورند،‌ در حقیقت در بهشت خطرناک «طرف عرضه» به سر می‌برند. وقتی هزینه نهایی جمع‌آوری منابع عمومی تقریبا صفر باشد، دولت انگیزه اندکی برای مدیریت مناسب، ارائه خدمات عمومی کافی، پاسخ به درخواست‌های شهروندان، یا سرمایه‌گذاری و حفظ نرم‌افزار لازم اقتصاد بازار و دولت مطلوب خواهد داشت. لازمه دولت مطلوب و نهادهای نیرومند، هزینه‌بر بودن جمع‌آوری منابع عمومی است.توزیع مستقیم درآمدهای نفتی در کشورهای فقیر با ظرفیت اجرایی محدودشان هرچند دشوار است اما لزوما غیرممکن نیست. برای مثال قبل از آنکه مشکلات سیاسی بر اصلاحات بولیوی غالب شوند، دولت این کشور از محل سهم خود در بنگاه‌های خصوصی شده، به تمام شهروندان سالمند مستمری پرداخت می‌کرد. هرچند در آغاز شناسایی تمام افراد واجد شرایط و حصول اطمینان از کارایی و سازگاری توزیع (احتمالا از طریق قبض‌هایی کوپن مانند) چالش برانگیز خواهد بود، اما عملا تفاوت آنچنانی با طرح واکسیناسیون کودکان که در بسیاری از کشورهای فقیر داشت با موفقیت اجرا می‌شد، نخواهد داشت و بلکه حتی آسان‌تر از آن نیز خواهد بود، زیرا شهروندان برای دریافت درآمدی سهل‌‌الوصول بسیار همکاری خواهند نمود.

مشکل اصلی‌تر اجرای طرح توزیع، مشکل سیاسی است. این تغییر با مقاومت از سوی کسانی روبه‌رو خواهد شد که در شرایط پیشین دارای منابع عظیم اینان می‌توانند کارکنان بنگاه‌های دولتی، اقلیت وابسته به حکومت، یا متصدیان سیاسی باشند.

علاوه‌بر این یک یا دو سال پس از آغاز توزیع، سازوکارهای اجرایی آن نسبت به تقلب و فساد آسیب‌پذیر خواهند شد. حتی برنامه‌های واکسیناسیون در کشورهای فقیر نیز برای آنکه سلامت خود را حفظ نمایند نیازمند توجه و مراقبت حامیان این برنامه‌ها هستند.

● دریافت کمک از خارج

خوشبختانه عراق به اندازه آنگولا یا نیجریه فقیر نیست و با وجود تمام دشواری‌هایش، از یک جهت سرزمین رویایی عاملان سیاست‌گذاری اقتصادی است: این سرزمین همانند لوح پاکی است که به رویکردهای جدید سیاستگذاری، فرصت بروز با کمترین میزان تعارض از سوی صاحبان «منافع مستقر» را می‌دهد. با به‌کارگیری راه‌حل صحیح – توزیع مستقیم درآمد نفت میان مردم – عراق شانس خوبی برای پشت سر گذاشتن نفرین منابع دارد. برای حصول اطمینان از به تحقق پیوستن این راه‌حل، باید ماده‌ای در قانون اساسی جدید عراق گنجانده شود که به موجب آن حق تمامی خانوارهای عراق برای دریافت سهمی از عواید نفتی این کشور به رسمیت شناخته شود. این حق برای دوره‌ای، مثلا حداقل ده ساله، می‌بایست تداوم داشته باشد. توجیه این اقدام خلاف سنت بسیار روشن است: این کار مانع از آن خواهد شد که دولت‌های آتی عراق – حتی اگر در انتخاباتی دموکراتیک بر سر کار آمده باشند - تدابیر اندیشیده شده برای دوره مزبور را تغییر دهند. پس از پایان این دوره مردم عراق از طریق فرآیندهای دموکراتیک می‌توانند تدابیر لازم برای مدیریت عواید نفتی آتی‌شان را تعیین نمایند.

این نقض حق حاکمیت نسبی، هر چند ممکن است ناامیدکننده به‌نظر رسد، ولی در واقع به حمایت و تقویت حق حاکمیتی مردم عراق یاری خواهد رساند. این شیوه به‌نظر تنها راه عملی ممکن برای توسعه نهادهای دموکراتیک عراق به دور از تاثیر مخرب نفت و بهترین گزینه برای تضمین توانمند شدن سیاسی و اقتصادی مردم این کشور در بلندمدت است.

جامعه بین‌الملل، خاصه در قالب سازمان ملل، بر اجرای این پیشنهاد نظارت خواهد نمود. از آنجا که هم اکنون برخی مقامات رسمی سازمان ملل به اتهام سوءمدیریت برنامه نفت در برابر غذا در دهه ۹۰ تحت بازجویی هستند، در این سیستم جدید باید تدابیر موثرتری برای شفافیت و پاسخگویی اندیشیده شود. عراق امروز، ذاتا نسبت به عراق دوران تحریم‌ها، جامعه بازتری است. افزایش مشارکت جامعه مدنی و خود مردم عراق که برای گرفتن سهم خود از منابع نفتی طبق قانون اساسی، پافشاری نمایند، به دفع سوء مدیریت‌‌ها و سوءاستفاده‌ از صندوق‌های نفتی کمک خواهد کرد.

توزیع مستقیم عواید نفتی عراق همچنین می‌تواند به حل مشکل بدهی‌های خارجی این کشور نیز کمک کند. بسیاری از دموکراسی‌های جدید، همانند نیجریه، کوشیده‌اند تا بدهی‌های خارجی‌شان بخشوده شود، به ویژه اگر بخش اعظمی از این بدهی‌ها «ننگ‌آور» (یعنی مربوط به قراردادهای حاکمان دیکتاتور پیشین، که عموما با همدستی وام‌دهندگان نیز توام بوده‌اند) باشند. البته معقول است که بستانکاران خارجی نسبت به بخشش بدهی‌های دولت نوپا و چند دسته عراق تا حدی احتیاط به خرج دهند. اما انتقال مستقیم عواید نفتی به مردم به جای دولت، می‌تواند ترس آنان را التیام بخشیده و تمایلشان را برای بخشش بدهی‌های عراق افزایش دهد.

اما چه میزان از درآمدهای نفتی عراق باید توزیع شود؟ از یک سو، هر چه میزان سهمی که میان جمعیت توزیع می‌شود بیشتر باشد، احتمال آنکه عراق نیز سرنوشت شومی پیدا کند کاهش می‌یابد و از سوی دیگر، توزیع ۱۰۰درصدی احتمالا ناممکن است. دولت جدید عراق با نیازهایی فوری روبه‌رو است، مهم‌ترین آنها ترمیم زیرساخت‌هایی است که به واسطه جنگ اخیر و سال‌ها بی‌توجهی رژیم صدام‌حسین به آنها، نابود شده‌اند، همچنین بازپرداخت بدهی‌های بین‌المللی را نیز نباید نادیده گرفت. اینکه بخواهیم در کوتاه‌مدت چنین هزینه‌هایی را با اخذ مالیات تامین مالی نماییم واقع‌بینانه نیست، زیرا همان طور که می‌دانیم نظام مالیاتی بغداد بسیار ناقص و ابتدایی است. به همین دلیل بخشی از درآمدهای نفتی باید نزد دولت باقی بماند. اما حداقل ۵۰درصد آن باید میان مردم توزیع شود.

در بلندمدت و نه فقط در عراق، جامعه بین‌الملل باید شرکت‌های نفتی را که اغلب عامل ایجاد فساد در منطقه خود هستند، تحت فشار بگذارد. برای مثال، طی چند سال اخیر، ۳۴ شرکت نفتی چند ملیتی به دولت آنگولا پول می‌دادند تا نفت این کشور را استخراج و پالایش کنند بدون آنکه حتی کوچک‌ترین نشانی از این که این پول کجا می‌رود یا برای خود آنگولا چه سودی داشته است مشاهده شود. جامعه بین‌الملل باید دولت‌ها و شرکت‌های نفتی را وا دارد تا در جریان سلطه‌شان بر منابع طبیعی شفافیت بیشتری داشته باشند. البته از آنجا که شفافیت و صداقت به نفع هیچ شرکتی نیست، لازمه این امر اقدام جمعی است. چنین اقدامات جمعی‌ای می‌توانند از طریق همکاری دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی تحقق یابند. در این رابطه تلاش‌های زیادی صورت گرفته، از جمله برنامه «اولین گام شفافیت صنایع استخراجی» که توسط کمیته توسعه بین‌الملل انگلستان حمایت می‌شود، اما تاکنون موفقیت اندکی در بر داشته‌اند. همچنین باید برای از میان بردن فساد هم تلاش‌های جدی صورت بگیرد. کشورهای غربی باید قوانینی مشابه تلاش اتحادیه اروپا در جهت شناخت جرم رشوه‌دهی به مقامات خارجی و بر پایه قطعنامه سازمان ملل بر ضد فساد، به تصویب برسانند. اگر این اقدامات در عراق موفق شوند، نتیجه نه فقط موفقیتی برای عراقی‌ها بلکه دستاورد بزرگ خواهد بود. موفقیت عراق نمونه‌ای خواهد شد تا سایر کشورهای دارای منابع عظیم طبیعی از آن الگو بگیرند، زیرا این تجربه به آنها نشان خواهد داد که چگونه می‌توانند نظام‌های اقتصادی و سیاسی خود را بهبود بخشند. کشورهای دارای منابع غنی باید دریابند که تغییر، حتی تغییرات بنیادی، از حفظ وضعیت فعلی‌شان کم‌خطرتر است، در وضعیت فعلی نفت به وارد آوردن صدماتی که تاکنون در مناطق مختلف دنیا به بار آورده است، ادامه خواهد داد.

نانسی بریدسل*

آرویند سوبرمانیان**

مترجم :مجید روئین‌ پرویزی

*نانسی بریدسل رییس مرکز «توسعه جهانی» است.

**آرویند سوبرمانیان رییس یک بخش در صندوق بین‌المللی پول است.