جمعه, ۱ تیر, ۱۴۰۳ / 21 June, 2024
مجله ویستا

کوچک سازی دولت از قانون تا عمل


کوچک سازی دولت از قانون تا عمل

سند چشم انداز ۲۰ساله, سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و برنامه پنج ساله چهارم توسعه, همگی بر خصوصی سازی و کوچک کردن دولت تاکید می ورزند

سند چشم‌انداز ۲۰ساله، سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و برنامه پنج ساله چهارم توسعه، همگی بر خصوصی‌سازی و کوچک کردن دولت تاکید می‌ورزند. تجربیات جهانی نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی یکی از شروط لازم (و نه کافی) تحقق توسعه اقتصادی به شمار می‌آید

همین تجربیات نشان می‌دهد که چگونه با اتخاذ روش درست در آلمان شرقی، سازمان «تروی هند» توانست ظرف یک و نیم سال، بیش از یکصد هزار بنگاه اقتصادی را به بخش خصوصی واگذار کند و به‌صورت الگوی موفق خصوصی‌سازی در جهان مورد توجه قرار گیرد. اما در برخی از کشورهای بلوک شرق، خصوصی‌سازی دولت‌مدارانه شکست جدیدی را بر الگوهای غلط گذشته آنان تحمیل کرد. در این مقاله، با استناد به گزارش‌های رسمی موجود نشان می‌دهیم اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ که قریب دو سال از ابلاغ آن می‌گذرد و برنامه پنج ساله چهارم که وارد سومین سال خود شده است در حوزه کوچک‌سازی دولت و خصوصی‌سازی با شکست مواجه شده است. سیاست‌های کلی اصل ۴۴ که می‌توانست و می‌تواند منجر به یک انقلاب اقتصادی در کشور شود، و برنامه پنج ساله دوم که با تکیه بر کوچک‌سازی دولت و تقویت بخش غیردولتی می‌بایست زمینه تحقق رشد اقتصادی، فراتر از کشورهای منطقه آسیای جنوب غربی را جهت رسیدن به مقام اول اقتصادی در چشم‌انداز ۲۰ ساله فراهم کند، اکنون دومین سال عمر خود را با رشد حدود ۵‌درصد پشت سر گذارده است. امید که با ملاحظه و ارزیابی عملکردها اشتباه‌های گذشته اصلاح و تلاش مضاعفی برای جبران مافات فراهم شود.

● الزامات قانونی

▪ کوچک‌سازی دولت

ـ سیاست‌های کلی اصل ۴۴:

از آنجا که در این مقاله بحث عملکرد دوساله دولت در زمینه خصوصی‌سازی مطرح است، لذا در اینجا فقط بخشی از سیاست‌های کلی اصل ۴۴ را که متضمن اهداف کمی و دستورات اجرایی مشخص می‌باشد مرور می‌کنیم. یادآور می‌شوم که کلیه بخش‌‌های سیاست اصل ۴۴ در خرداد ۸۴ و بند ج آن در ۱۲/۴/۸۵ ابلاغ شده ‌است.

- ممنوعیت فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴.

- واگذاری سالیانه ۲۰درصد فعالیت‌های خارج از صدر اصل ۴۴ به بخش خصوصی و تعاونی و ممنوعیت دولت در شروع فعالیت جدید.

- افزایش بخش تعاونی در اقتصاد کشور به میزان ۲۵درصد تا آخر برنامه پنجم.

- واگذاری ۸۰درصد از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴.

- در بند «الف» بخش الزامات واگذاری تصریح شده است که قیمت‌گذاری سهام از طریق بازار بورس انجام می‌شود. الزامات قانون برنامه چهارم در مورد کوچک‌سازی دولت

ماده ۷- کلیه امور مربوط به سیاستگذاری و اعمال وظایف حاکمیت دولت تا پایان سال دوم برنامه از شرکت‌های دولتی منفک و به وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی تخصصی ذی‌ربط محول می‌شود.

- حداکثر ظرف مدت دو سال پس از شروع اجرای برنامه‌ چهارم به پیشنهاد سازمان مدیریت، شرکت‌هایی که ماهیت حاکمیتی دارند، به شکل‌ سازمانی مناسب تغییر وضعیت‌ داده و به دستگاه اجرایی مرتبط منتقل نماید. دولت موظف‌است تا پایان سال اول برنامه کلیه دفاتر و شعب شرکت‌های ‌دولتی مستقر در خارج از کشور را منحل نماید.

ماده ۱۳۸- الزام ‌سازمان ‌مدیریت برای ‌دگرگونی در نظام بودجه‌ریزی بر مبنای حجم فعالیت‌ها، حداکثر تا پایان سال دوم برنامه.

ماده ۱۳۹- ارائه لایحه و پیشنهاد حذف و یا واگذاری حداقل ۲۰درصد از تعداد سازمان‌ها و نهادها، موسسات و شرکت‌ها تا پایان سال اول برنامه.

ماده ۱۴۳- کاهش حداقل ۲۰درصد از پست‌های مدیریت و سرپرستی.

ماده ۱۴۵- کاهش سالانه حداقل ۳درصد از تصدی‌های اجتماعی، فرهنگی، تولیدی، خدماتی و نظایر آن توسط دستگاه‌های اجرایی.

- تعیین اهداف کمی برنامه خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی و سقف اعتبارات آنها، در قوانین بودجه سالانه، به نحوی که نسبت اعتبارات شرکت‌های دولتی و بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی هر ساله حداقل ۲درصد کاهش یابد.

۱) در پایان برنامه چهارم تعداد کل کارکنان دولت از تعداد آن در آغاز برنامه به میزان ۵درصد کاهش می‌یابد.

۲) تعداد استخدام‌ها از ۵۰درصد تعداد کارکنانی که از خدمت خارج می‌شوند تجاوز نکند.

ماده ۱۵۳- کلیه دستگاه‌ها هر ۶ ماه یک بار گزارش نوسازی تشکیلاتی خود را به سازمان مدیریت بدهند.

۳) نگاهی به عملکرد دوساله برنامه پنج ساله چهارم در حوزه کوچک‌سازی دولت

از آنجا که گزارش‌های نظارتی، به‌رغم صراحت قانونی و مفاد ماده ۱۵۸ قانون برنامه منتشر نشده است، لذا ارزیابی دقیقی در مورد تکالیف مختلفی که در مواد قانون برنامه ذکر شده در دست نیست. ذکر فهرست این تکالیف قانونی آنقدر طولانی است که در این مقاله نمی‌گنجد، اما خوبست نمایندگان محترم مجلس این مهم را مورد توجه قرار دهند. اما در اینجا عمدتا می‌توان به مقولاتی پرداخت که گزارش‌های مربوطه به‌صورت آمار و ارقام توسط ارگان‌های اقتصادی منتشر شده است.

الف) افزایش تعداد کارکنان دولت و رشد بودجه عمومی

در برنامه پنج ساله چهارم بایستی ۵درصد از تعداد کارکنان دولت کم شود. ماده ۱۴۵ قانون برنامه نیز مقرر می‌دارد تعداد استخدام‌ها از ۵۰درصد تعداد کارکنانی که از خدمت خارج می‌شوند تجاوز نکند. با توجه به استخدام‌های جدید و بازنشسته شدن یا اخراج کارکنان، بایستی به طور متوسط سالانه ۳۰ الی ۳۲هزار نفر از تعداد کارکنان دولت کاسته شود. ارقام غیررسمی نشان‌دهنده نه تنها کاهش بلکه افزایش کارکنان است که به دلیل غیردقیق بودن از ذکر آن خودداری می‌کنم، اما رشد بودجه عمومی نشانگر چنین افزایشی است.

بد نیست بدانیم در سال ۱۳۵۶ تعداد کارکنان دولت از ۹۵۰ هزار نفر تجاوز نمی‌کرده، اما در سال ۱۳۸۵ این تعداد به سه‌میلیون و دویست هزار نفر بالغ شده است. به عبارت دیگر در حالی که جمعیت کشور دو برابر شده است (از ۷/۳۴‌میلیون نفر به ۷۰‌میلیون نفر) تعداد کارکنان دولت ۴/۳ برابر شده است. این در حالی است که در کلیه کشورها، به‌ کارگیری اتوماسیون اداری و تکنولوژی‌های جدید موجب تقلیل محسوس نیروی انسانی در سیستم اداری شده است.

اضافه می‌کنم که اقدامات شورای عالی اداری عمدتا ادغام در راس هرم بوده ولی قاعده هرم به توسعه و گسترش خود ادامه داده است.

رشد اعتبارات هزینه‌ای طبق برنامه پنج ساله چهارم نباید از ۱۰درصد تجاوز کند. به عبارت دیگر بایستی به قیمت ثابت، افزایش در اعتبارات هزینه‌ای اتفاق نیفتد.

عملکرد سال‌های ۸۳، ۸۴ و ۸۵ ارقام ۲۲۱۰۰۰ و ۳۱۸۰۰۰ و ۳۷۲۰۰۰ میلیارد ریال را به ثبت رسانیده است. به بیان دیگر اعتبارات هزینه‌ای در سال‌های اول و دوم برنامه به ترتیب با ۴۵درصد و ۱۷درصد رشد مواجه بوده است.

ب) رشد بودجه شرکت‌های دولتی

به موجب سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از آنجا که نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه‌ها به سیاست‌گذاری و هدایت و نظارت تغییر یافته و از سوی دیگر از ورود انجام فعالیت‌های ذیل اصل ۴۴ منع گردید، لذا باید بودجه شرکت‌های دولتی در طول برنامه سیر نزولی خود را شروع کند. اما مع‌الاسف چنانچه در جدول زیر ملاحظه می‌شود بودجه شرکت‌های دولتی نه تنها کاهش نیافته بلکه از رشد چشم‌گیری نیز برخوردار بوده و متاسفانه در قانون بودجه سال ۱۳۸۶ نیز ادامه یافته است.

ج) افزایش سهم بودجه کل کشور در تولید ناخالص داخلی

همانطور که در جدول شماره ۱ ذکر شد، به موجب مفاد برنامه پنج ساله چهارم بایستی نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی در طول برنامه ده‌درصد (سالیانه ۲‌درصد) کاهش یابد. جدول شماره ۳ نشان می‌دهد که این نسبت نه تنها کم نشده بلکه به بدترین وضعیت خود در طول سال‌های بعد از انقلاب رسیده است.

افزایش نسبت بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی نیز به معنای حجیم‌تر شدن دولت است که در بند «ب» به آن اشاره شد.

د) مغایرت طرح توزیع «سهام عدالت» با اهداف برنامه

علاوه بر ایرادهای فوق یک اشکال محوری و اساسی در خصوصی‌سازی گم کردن هدف و افتادن در مسیری است که در قرن گذشته جزء تجربیات منفی خصوصی‌سازی به ثبت رسیده است. توضیح اینکه اگر سهام دولتی را بدون توجه به ارزش واقعی آن بین اقشاری از مردم توزیع کنیم اما مدیریت دولتی مستقیم یا غیر مستقیم بر بنگاه اقتصادی حاکم باشد نتیجه‌ای جز تنزل بهره‌وری و نابودی منابع در بر نخواهد داشت. آنچه که در عمل به کارآیی بنگاه اقتصادی می‌انجامد نوع مدیریت آن است نه نوع مالکیت. به همین جهت در برخی از کشورها قبل از آنکه به خصوصی‌سازی به روش سهام دولتی به مردم بپردازند، در ابتدا بخش‌هایی از واحدهای تولیدی یا خدماتی را به مدیریت غیردولتی می‌سپارند.

در کشور ما آنچه که تحت عنوان طرح «سهام عدالت» عمل می‌شود، دقیقا مغایر با تجربیات جهانی و استفاده از یک شیوه منسوخ قرن گذشته است. تعدادی سهام در میان تعداد بسیار زیادی سهامدار توزیع می‌شود. سهامداران عمدتا از اقشار فقیر هستند بایستی بهای سهام خریداری شده را از طریق سود سالیانه به تدریج بپردازند. به دلیل پراکندگی سهامداران و پایین بودن سطح دانش، مدیریت این مجموعه عملا دولتی یا تعاونی زیر نظر دولت خواهد بود. پس هیچگونه اتفاق خاصی نیفتاده است، همه چیز مثل سابق است با این تفاوت که اوراق سهام کارخانه‌ها بنگاه، در صندوقچه افرادی نگهداری می‌شود و یک توقع جدید در مردم بوجود آمده که در انتظار سود سالیانه سهام خود هستند.

ممکن است دولت برای نشان دادن سود و راضی کردن سهامداران، امتیازات خاصی به‌این واحد تولیدی دهد و حتی در مواقعی از منابع دولتی در آن تزریق کند. اینجا است که رقابت سالم بین دو شرکت کهکی متکی به خود و کاملا خصوصی است و دیگری که به شیوه فوق عمل می‌کند مخدوش می‌شود.

نکته مهم در طرح توزیع «سهام عدالت» نادیده گرفتن سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در شیوه توزیع سهام است که باید از طریق بازار بورس انجام گیرد.

به نظر می‌آید که هدف از توزیع طرح سهام عدالت، توجه بیشتر به اقشار کم درآمد جامعه است. این هدف مقدسی است، اما، باید توجه داشت که هدف خصوصی‌سازی این نیست، اگر چه می‌تواند در سیکل‌های بعدی، از طریق باز توزیع درآمد این هدف را نیز تامین نماید.

نکته دیگری که امر خصوصی‌سازی را به بیراهه برده است نگرش غلط به خصوصی‌سازی به عنوان روشی برای تامین درآمد دولت است. این نگاه به خصوصی‌سازی نتیجه‌ای جز حراج منابع کشور ، تنزل بهره‌وری و افزایش بیکاری نخواهد داشت. برای دولت نیز بیش از یک امکان «یک بار مصرف» نقش ایفا نخواهد کرد. «عدالت محوری» و «درآمد محوری»، دو خطای بزرگ در امر خصوصی‌سازی در ایران است.

● جمع بندی

با توجه به آنچه گذشت عملکرد دولت در حوزه کوچک‌سازی و اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی را می‌توان اینگونه خلاصه کرد:

۱) اغلب قوانین و آئین‌نامه‌های مصرح در قانون برنامه چهارم مرتبط با موضوع فوق به تصویب نرسیده و گزارش‌های نظارتی در هیچ موضوعی از جمله موضوع فوق ارائه نشده است.

۲) کاهش یک‌ درصدی (سالیانه) تعداد کارمندان دولت اتفاق نیفتاده و مکانیسمی برای اجرای این شاخص در برنامه پیش‌بینی نشده است.

۳) رشد اعتبارات هزینه‌ای که می‌بایستی در حد ۱۰درصد محدود شود در دو سال اول برنامه به طور متوسط ۵/۳۱درصد رشد داشته است.

۴) بودجه شرکت‌های دولتی که بایستی با کاهش تصدیگری دولت کاهش یابد در دو سال اول برنامه به طور متوسط ۵/۴۱درصد رشد داشته است.

۵) نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی که باید در دو سال اول برنامه ۴‌درصد کاهش یابد ۱۸درصد افزایش یافته است.

۶) در آمد حاصل از خصوصی‌سازی در سال ۸۵ فقط حدود ۷درصد تحقق یافت، این بدان معنا است که وظیفه دولت برای فروش سالانه ۲۰درصد فعالیت‌های اقتصادی غیر از صدر اصل ۴۴ در حد بسیار محدود و ضعیفی اجرا شده است.

۷) اجرای طرح توزیع «سهام عدالت» دنباله روی طرح شکست خورده بلوک شرق است که به دلیل محفوظ ماندن مدیریت دولتی یا شبه دولتی با روح سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و مفاد برنامه پنج ساله چهارم سازگاری ندارد.

در پایان باید اذعان کرد سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی که در دو مرحله توسط مقام رهبری ابلاغ شد، اگرچه مورد بی مهری مسوولان قرار گرفته است و ما فرصت دو ساله اول برنامه و سند چشم انداز را از دست داده‌ایم، اما راه و مسیری که‌ این سیاست‌ها فرارروی اقتصاد ایران گشوده است آنقدر فراخ و گسترده است که می‌توان با تدوین قوانین و مقررات پایین دستی و اجرای آن عقب‌افتادگی‌ها را جبران کرد.