اقتصاد سیاسی شکست اصلاحات در ایران

اصلاحات یکی از مناقشه آمیزترین گزاره ها در سال های اخیر در ایران بوده است. فارغ از معانی سیاسی و جناحی که از این موضوع برداشت می شود، در گذشته وقتی به موضوع اصلاحات اقتصادی توجه می‌شد، این مساله مطرح بود که سیاست‌های اقتصادی مناسب برای این مقصود چیست.
تجربیات گوناگون کشورها و آزمودن توصیه‌های سیاستگذاری مختلف پاسخ لازم برای این سوال را فراهم کرده است. امروز دیگر در میان سیاستگذاران اقتصادی تردیدی نسبت به اصلاح قیمت‌ها، خصوصی‌سازی، کاهش و یا حذف یارانه ها، کوچک تر کردن نقش دولت به تنظیم کنندگی، ایجاد شرایط باثبات سیاسی و امن اقتصادی، مشارکت در تجارت بین المللی، کاهش کسری بودجه، تقویت بازار ها، اولویت دادن به حقوق مالکیت و حقوق قراردادها، نرخ تورم پایین، بودجه متوازن، عدم اتکا به منابع طبیعی، شفافیت در بخش های مختلف سیاسی و اقتصادی، استقلال نهادهایی همانند بانک مرکزی از دولت، و باز کردن درب های اقتصاد به روی دنیای خارج و امثالهم وجود ندارد و نوعی اجماع گسترده نسبت به این سیاست‌ها در میان اقتصاددانان دیده می‌شود. اجماعی که شاید در سایر حوزه ها و در مابقی مباحث، میان اقتصاددانان عملا دیده نمی شود و یا بسیار کمرنگ تر و کم بار تر است.
اما با وجود این اجماع گسترده، عملا در بسیاری از کشورها از جمله در کشور ما عملا این اصلاحات مورد نیاز اقتصادی به عمل نمی نشینند، مخالفان بسیار دارند و تریبون های مختلفی مخالفت با این اصلاحات و صحیح نبودن، کارا نبودن و یا اصولی نبودن این راهکارها را فریاد می زنند. یا این که از دیگر سو، موافقان این سیاست ها عملا نمی توانند این سیاست ها را در کشور به درستی به اجرا درآورند و موجبات سرخوردگی های اجتماعی از انجام این اصلاحات شکل می گیرد.
اما چرا چنین است؟ چرا با وجود اجماع گسترده جهانی بر روی انجام سیاست هایی مشخص، عملا این سیاست ها در کشورهای مبدا مخالفان بسیار دارند؟ و چرا این سیاست ها عملا در زمان های عادی در این کشورها قابلیت اجرایی شدن ندارند؟
بنابراین در پاسخ به سوال اول باید گفت که آنچه مهمتر از موافقت و همراهی با انجام چنین اصلاحاتی است، این است که چه چیزی این موافقت یا مخالفت را شکل می دهد، بعبارت صحیح تر، انگیزه ها، اهداف و دلایل موافقت یا مخالفت افراد با اصلاحات است که از اهمیت حیاتی در تحلیل برخوردار است. به منظور ایجاد درک صحیح تری نسبت به واکاوی این انگیزه ها، ابتدا نیاز است تا اندکی از ادبیات اقتصاد سیاسی بهره بگیریم تا بتوانیم پاسخی درخور به پرسش های مطرح شده بدهیم. چرا که مسئله­ای که عمدة مطالعات موجود در حوزة اقتصاد سیاسی اصلاحات در پی پاسخ آن هستند، توضیح چرایی عدم اجرا یا بعضاً اجرای ناقص برنامه های اصلاحات اقتصادی در کشورهای مختلف است. واقعیات دنیای خارج حاکی از آن است که در بسیاری موارد، بدون در نظر گرفتن نظام سیاسی حاکم بر جوامع، علیرغم مطرح بودن گزینه­های قابل دفاع برای اصلاحات، این گزینه­ها برای مدت طولانی به تعویق افتاده یا آنکه اصلاً اجرا نشده­اند.
● درس هایی از اقتصاد سیاسی
۱) همانطور که از ادبیات اقتصاد سیاسی می دانیم، هر اصلاحی، جامعه را حداقل به دو دسته منتفعان و متضرران تقسیم می کند، منتفعان کسانی هستند که از انجام اصلاحات نفع برده و پس از انجام اصلاحات وضعیت اشان بهبود می یابد، و متضرران کسانی هستند که پس از انجام اصلاحات در شرایط نامطلوب تری نسبت به قبل قرار می گیرند. بنابراین انجام هر اصلاحات اساسی هرچند که در بلندمدت و بصورت کلی به نفع جامعه تمام شود، اما یک بازی برنده- بازنده را شکل می دهد. بنابراین هر تحلیلی در باب پیروزی یا شکست اصلاحات باید در خود، تحلیل گروه های ذینفع را داشته باشد. در این مدخل، عامل اصلی پیروزی یا شکست برنامه های اصلاحی وجود گروه بازنده قوی و قدرت آنها در ناکام گذاشتن اصلاحات و ضعف سیاستگذاران طرفدار اصلاح است. همچنین در این تحلیل ها دولت از یک هویت همگن و یکپارچه در جهت حداکثر کردن منافع شهروندان برخوردار نیست، بلکه یا از گروه های فشار و گروه های رقیب و همسود گوناگون تشکیل شده است که هر یک منفعت خود را حداکثر می کنند، و یا از گروه تقریبا متشکلی قوام یافته که نفع دولت و نه نفع ملت را حداکثر می سازد. بنابراین چنین دولتی نمی تواند در وضعیت عادی به سوی انجام اصلاحات اساسی قدم بردارد.
۲) همچنین می دانیم که به دلیل وجود اطلاعات ناهمگن و ناکامل، افراد و گروه های مختلف از ترجیحات و انگیزه های یکدیگر خبر ندارند، یا اخبار کاملی از این امر ندارند. در این مبحث گفته می شود که عامل اصلی تأخیر یا عدم پیگیری استراتژی­های اصلاحی وجود عنصر نااطمینانی در میان رأی دهندگان و در میان احزاب است. این دسته از مطالعات شکست گزینه­های اصلاحات اقتصادی را ناشی از نبود اطلاعات کامل در میان مردم می­دانند و بیشتر قادر به توضیح مواردی از شکست اصلاحات هستند که ناکامی سیاست­ها در نتیجة رأی مخالف اکثریت بروز می­کند.
۳) از سوی دیگر، کلید مشکل گشای تمامی تحلیل های اقتصاد سیاسی در کشوری دارای منابع طبیعی و خصوصا کشوری نفت خیز، در موجودیت، روابط و شرایط و وضعیتی که منابع طبیعی و نفت در اقتصاد این کشورها بازی می کند خلاصه می شود. چرا که تجربه تاریخی به روشنی حکایت از این دارد که ثروت فراوان طبیعی، در صورتی که به خوبی مدیریت نشود، رشد اقتصادی را در بلندمدت کاهش می دهد. بنابراین هر تحلیل مبتنی بر بررسی ابعاد اصلاحات و موفقیت و شکست آن باید نیم نگاهی هم به نفت و شرایطی که بوجود آورده و در نتیجه چگونگی اعمال اصلاحات در جهت خرج کرد بهینه نفت در اقتصاد معطوف باشد. همچنین باید دانست که وجود درآمدهای نفتی به خودی خود به جلوگیری از اصلاحات اقتصادی منجر نمی شود، بلکه چگونگی عملکرد درآمدهای نفتی بیش از هر چیز دیگر به چگونگی توزیع این درآمدهای نفتی بستگی دارد که آن هم از طریق نهادهای هر کشور ممکن و مقدور می گردد. بعبارت صحیح تر این نهادهای هر کشور هستند که چگونگی نقش نفت در انجام اصلاحات اقتصادی را رقم می زنند. و نهادهای ضعیف کشورهای در حال توسعه توانایی جلوگیری از اغواگری های درامدهای نفتی را ندارند.
● چرایی شکست اصلاحات اقتصادی
با این مختصر، به پاسخ به سوال مهم چرایی شکست اصلاحات اقتصادی در ایران می پردازیم.
همانطور که طبیبیان و سایرین(۱۳۸۰) خاطرنشان کرده اند؛ "بعد از پیروزی انقلاب اسلامی گروههای همسود قدیمی فروپاشیدند و به نحو اصولی ریشه کن شدند. لکن زمان اقتصاد دولتی و سهمیه ای بعد از جنگ که طی آن ارز، اعتبارات بانکی، سهمیه بندی کالاها و واردات و صادرات، مجوزهای دولتی، و قیمت گذاری اداری پیگیری گردید، این امر به تدریج زمینه ساز رانت های کلان و شکل گیری گروههای همسود خاص در دو طرف طیف سیاسی (گروههای راست و چپ) شد. این گروهها دو برنامه اصلاحات یعنی اصلاحات اقتصادی سالهای ۱۳۶۸ تا ۱۳۷۳ و اصلاحات سیاسی ۱۳۷۶ تا ۱۳۷۹ را با شکست روبرو کردند. جالب اینجاست که سرانگشت همکاری گروههائی از هر دو طیف مزبور، در شکست این برنامه های اصلاحات قابل مشاهده است."
همچنین از دیگر سو، رنانی(۱۳۸۱) عنوان می کند که :" وجود درآمدهای نفت در ایران، ماهیت دولت را به سوی دولت نفوذهای ناهمگن سوق داده است. چون دولت از نظر منابع درآمدی در تنگنا نبوده است، گروه های مختلف همسود توانسته اند خود را به دولت نزدیک سازند و با چانه زنی های سیاسی و ارتباطات سازمانی یا خانوادگی، سهم خویش را از درآمدهای نفتی، حداکثر سازند؛ بنابراین، فشارهای ناهمساز این گروه ها برای کسب منافع بیشتر، اجازه نداده است که دولت به وظایف اصلی و کلاسیک خود (فعالیت های مکمل) به اندازة کافی بپردازد. منفعت این گروه ها در این بوده که دولت به فعالیت های جانشین (که امکان سودجویی و رانت خواری برای آنان وجود دارد) بپردازد، بنابراین، فشار این گروه های همسود، دولت را در ایران به ساختاری متناقض سوق داده است."
البته تمام این تبیین ها را می توان بر تبیین کلی تری که توسط اقتصاددانان مشهوری همانند گلب و آتی ارایه شده است، منطبق دانست، آتی(۱۹۹۰) و گلب(۱۹۸۸) این دیدگاه را ارائه نموده‌اند که وجود رانت های فراوان نفتی و بالتبع آن وجود رانت‌جویی، گروه‌های فشار بسیار قدرتمندی را ایجاد می‌نماید که قادرند مانعی بسیار اساسی بر اصلاحات شدیداً مورد نیاز اقتصاد شوند.
بنابراین، تحلیل مبتنی بر گروه های همسودی که از جریان اصلاحات زیان می بینند، و بنابراین به مخالفت با اصلاحات اقتصادی بر می آیند، در مورد شکست اصلاحات اقتصادی در ایران، تحلیلی قابل اعتنا و نزدیک به واقعیت است. تحلیلی که مبتنی بر وجود رانت های نفتی در کشوری با نهادهای ضعیف است، کشوری که نهادهایش توان همسو سازی منافع و همچنین جلوگیری از انحراف و رانتخواری را ندارند.
این تحلیل هر چند بسیار قوی است، اما به نظر می رسد که نمی تواند به تنهایی بازگوی جوانب و دلایل شکست اصلاحات اقتصادی در ایران باشد، و می توان تحلیل هایی دیگر را به عنوان مکمل به این تحلیل اضافه نمود. این تحلیل مکمل می تواند مبتنی بر عدم وجود اطلاعات کامل رای دهندگان در خصوص اصلاحات اقتصادی مورد نیاز در کشوری دموکراتیک باشد. بنوعی که شعارهای پوپولیستی که در جهت گسترده شدن دولت و در نتیجه افزایش ناکارآمدی و به تعویق افتادن اصلاحات اقتصادی در کشور مطرح می شوند، طرفداران بسیاری می یابند در حالی که شعارهایی در جهت اصلاح اقتصادی که بالتبع فشارها و هزینه هایی را به جامعه تحمیل می کند، به هیج وجه مورد قبول واقع نشده و مقبول نمی افتند. از سوی دیگر هیچ یک از احزاب و گروه های مطرح در کشور به دلیل اشنا نبودن با ترجیحات گروه های رقیب و ترس از نتایج اصلاحات اقتصادی بر روی جغرافیای آرا، حاضر نیستند هزینه های ناشی از انجام اصلاحات اقتصادی را بپذیرند. چرا که به دلیل نبودن حزب و گروهی که امکان جذب آرا را در سطحی وسیع و بدون رقیب داشته باشد، انجام اصلاحات اقتصادی که علی الاصول نتایج خود را در دوره بلندمدت نشان می دهد، انجام هرگونه اصلاحاتی، امکان رای آوری حزب حاکم را در دوره بعدی به دلیل تبلیغات گروه های رقیب و نزدیک بودن آرای دو حزب، کاهش می دهد.
بنابراین عملا وجود گروه های همسود قدرتمند که نفع آنها در خلاف جهت نفت عموم است، نبود اطلاعات کامل در میان رای دهندگان برای انتخاب سیاست هایی که بصورت پایدار می توانند از منافع آن بهره مند شوند، نبود اجماع کلی در جامعه برای رای دادن به یک گروه یا حزب که رای دهندگان مشوش را افزایش می دهد، وجود گروه های فشار و گروه های همسود گوناگونی که از اصلاحات متضرر می شوند، به همراه وجود حجم عظیم درآمدهای نفتی که نیاز مبرم به اصلاحات را به تعویق می اندازد، تعادل بدی بوجود آورده است که مبتنی بر ادامه یافتن وضعیت نامطلوب و خطرخیز کنونی است.
● کی و کجا تعادل جدیدی به وجود می آید؟
اما این تعادل بد در زمان و مکانی به پایان می رسد. چرا که درآمدهای نفتی که عملا بنزین موتور این تخریب گری ها در عرصه اقتصاد هستند، نه درآمدهای پایداری هستند، و نه تا ابد وجود دارند. از سوی دیگر این تعادل بد به شدت برای کشور هزینه زا، مخرب و بدون وجود درآمدهای نفتی غیرقابل ادامه یافتن است. با علم به این نکته، به نظر می رسد که احساس نیاز به اصلاحات اقتصادی که اولین جزء انجام اصلاحات اقتصادی است، در دوران های کاهش قیمت های جهانی نفت و همچنین با هر چه نزدیک تر شدن به پایان ذخایر نفتی کشور تشدید می شود و بیش از پیش ظهور و بروز می یابد. در سیر روند تاریخی نیز مشخص می شود که اوج احساس نیاز نسبت به انجام اصلاحات در زمان هایی که نفت قیمت پایینی دارد همانند سال های قبل از ۱۳۵۲، و نیز در زمان کاهش شدید قیمت های نفت مثلا در سال های ۷۵ و ۷۶ و همچنین در دوره کنونی که درآمدهای نفتی نسبت به رشد هزینه های دولت کاهش شدیدی را تجربه کرده است، مشاهده می شود.
بنابراین قبل از هر چیز دیگر، باید کاهش قیمت های جهانی نفت را برای بلندمدت اقتصاد مطلوب تلقی کرد. اما این احساس نیاز برای پایان دادن به این تعادل نامطلوب کافی نیست. چرا که از یک سو همانطور که بیان شد گروه های همسودی که از اصلاحات متضرر می شوند باید با توجه به وخیم شدن وضعیت کشور، موجودیت خود را خطر ببینند، سیاستگذاران برای ادامه یافتن ساختار موجود حاکم هزینه های اصلاح را بپذیرند، و از سوی دیگر همچنین وضعیت نامطلوب کشور، مردم را نسبت به انجام اصلاحات اقتصادی مورد نیاز و تقبل هزینه های مربوطه و هم صدا شدن آنها در این جهت متقاعد سازد. همچنین برای به ثمر نشستن این اصلاحات کاهش قیمت های جهانی نفت برای چند سال متمادی ادامه یابد.
البته این شرایط هرچند لازم هستند اما هیچ یک شرط کافی انجام اصلاحات در بلندمدت و معکوس نشدن روند اصلاحات بعد از افزایش قمیت های نفت نیستند. چرا که با افزایش قیمت های نفت این احساس نیاز از بین رفته و احساس کاذب امنیت جایگزین آن می شود که تمام مشکلاتی که در بالا ذکر شد را دوباره احیا می کند. به نظر می رسد که برای جلوگیری از ایجاد چنین دور معیوبی نیاز است تا در برهه کنونی که وضعیت بحرانی کاملا در نزد گروه های همسود، سیاستمداران و سیاستگذاران و مردم حس شده است، نسبت به تعیین تکلیف نفت از سوی عالی ترین مقامات نظام سیاسی اقدام گردد. بطوری که درآمدهای نفتی به نحوی از انحا به درآمدهای مالیاتی تبدیل شده و بعبارت دیگر از دست دولت خارج گردد(چرا همانطور که توضیح داده شد، با نهادهای ضعیفی که داریم امکان بهره مندی کشور از بازی کردن نقش توزیع کننده نفت توسط دولت وجود ندارد). دو راه عمده در این خصوص وجود دارد، اول توزیع مستقیم درآمدهای نفتی و دوم طرح موسوم به طرح دکتر نیلی است که طی آن سهام شرکت های نفتی به مردم واگذار می شود و دولت صرفا می تواند از این درآمد مالیات ستانی کند.
به نظر می رسد به انجام رساندن یکی از این دو راهکار که البته باید با بررسی عمیق تر و دقیق تری نسبت به جوانب، حواشی و نتایج هر یک از این دو باید صورت پذیرد، می تواند تعادلی خوب در جهت کاهش نقش گروه های همسود و گروه های فشار، دخیل کردن مردم در سود و زیان نفت و شرکت های نفتی و نفع دو طرفه مردم و حکومت در نهادسازی و همچنین پایداری راه حل ها ایجاد نماید. دلیل این امر هم به طور خلاصه این است که خارج کردن نفت از دست دولتها به نوعی که سبب ایجاد مالکیت مستقیم مردم و یا انتفاع مستقیم مردم شود، باعث ایجاد رابطه­ و شکل گیری مرزهای بسیار متفاوتی بین بازیگران اصلی می­شود. این مرزها به نوبه­ی خود، باعث ایجاد انگیزه­های بسیار متفاوتی برای نهاد سازی می­شود چون هزینه­های مبادله­ای و نظارتی بسیار متفاوتی را بر بازیگران درگیر تحمیل می­کند.

محمدصادق الحسینی
منابع:
۱- طبیبیان محمد؛ موسی غنی‏نژاد؛ حسین عباسی علی‏کمر (۱۳۸۰) آزادی‏خواهی نافرجام: نگاهی از منظر اقتصاد سیاسی به تجربه ایران معاصر, تهران.
۲- رنانی، محسن (۱۳۸۱)، "ماهیت و ساختار دولت در ایران" در "نقش دولت در اقتصاد" گردآوری سعید فراهانی فرد، تهران: پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی.
۳- Gelb, A.H. and Associates. (۱۹۸۸). &#۰۳۹;Windfall Gains: Blessing or Curse?&#۰۳۹;, Oxford: Oxford University Press.
۴- Auty, R. (۱۹۹۰). &#۰۳۹;Resource-based industrialisation: sowing the oil in eight developing countries&#۰۳۹;, New York:Oxford University Press.
۵- Ascher, W. (۱۹۹۹). &#۰۳۹;Why Governments Waste Natural Resources: Policy Failures in Developing Countries&#۰۳۹;, The John Hopkins University Press, Baltimore.

منبع : رستاک