حمایت گرایی

دایره المعارف اقتصاد

این حقیقت که حمایت‌های تجاری به اقتصاد کشوری که آن‌ها را اعمال می‌کند آسیب می‌رساند، یکی از قدیمی‌ترین و در عین حال برجسته‌ترین بصیرت‌هایی است که علم اقتصاد به ما می‌دهد. سابقه این ایده به شکل‌گیری خود علم اقتصاد باز می‌گردد .

کتاب ثروت ملل آدام ‌اسمیت که به آغاز علم اقتصاد منجر شد، در همان زمان حاوی استدلال‌هایی در دفاع از تجارت آزاد بود. اسمیت معتقد بود که هر کشوری اگر به جای تولید همه کالاها به تولید تخصصی چند کالا بپردازد از تجارت آزاد سود خواهد برد. این نکته در اقتصاد بین‌الملل بدیل مستقیم این قضیه است که اگر افراد درون یک اقتصاد ملی به جای آن که تلاش کنند خودکفا باشند، در انجام کاری که آن را به بهترین وجهی انجام می‌دهند تخصص یابند شرایط بهتری پیدا خواهند کرد.

باید بین دفاع از تجارت آزاد به خاطر خود یک کشور و دفاع از تجارت آزاد به خاطر‌ همه مردم جهان فرق گذاشت. دفاع از تجارت آزاد برای خود یک کشور در راستای بهبود رفاه آن صورت می‌گیرد (این بحث به کارآیی ملی موسوم است). اما دفاع از تجارت آزاد برای دیگران در راستای بهبود رفاه تمام کشورهای درگیر در تجارت انجام می‌شود (این بحث به کارآیی جهانی موسوم است).

پیش فرض هر دو بحث این است که بازار آزاد قیمت‌ها را تعیین می‌کند و ضمنا با هیچ گونه‌ای از شکست بازار مواجه نخواهیم شد. اما واقعیت این است که شکست بازار می‌تواند روی دهد. یکی از موارد بروز شکست بازار وقتی است که افراد آلوده‌کننده مجبور نباشند هزینه‌ای بابت آلودگی‌ که به وجود می‌آورند پرداخت کنند. (رجوع کنید به اثرات جانبی). اما این گونه موارد شکست یا «اعوجاج» بازار می‌توانند در نتیجه اقدامات دولت نیز پدید آیند. دولت‌ها مثلا با یارانه دادن به تولید برخی کالاها، قیمت‌های بازار را دچار اعوجاج می‌سازند.

این همان کاری است که دولت‌های اروپایی در زمینه هوافضا و بسیاری از دولت‌های دیگر در زمینه الکترونیک و فولاد انجام داده‌اند و دولت‌های تمامی کشورهای ثروتمند نیز در حوزه کشاورزی انجام می‌دهند. همچنین ممکن است دولت‌ها به میزان کافی از حقوق مالکیت فکری حمایت نکنند که این امر به تولید کمتر از حد دانش جدید می‌انجامد. گاهی اوقات نیز این دولت‌ها به حمایت بیش از حد از این حوزه می‌پردازند. در این قبیل موارد تولید و تجارت که تحت هدایت قیمت‌های دچار اعوجاج قرار می‌گیرند، کارآیی نخواهند داشت.

بحث کارآیی جهانی در دفاع از تجارت آزاد با موضوعاتی از قبیل طراحی نظام‌های تجارت بین‌الملل ارتباط دارد. به عنوان مثال توافقنامه‌ عمومی تعرفه‌ و تجارت (GATT) که در سال ۱۹۹۵ با سازمان تجارت جهانی (WTO) یکی شد تجارت جهانی میان کشورهای عضو را تحت نظارت قرار می‌دهد. صندوق بین‌المللی پول نیز به همین نحو بر اقتصاد کلان بین‌المللی و نرخ‌های ارز نظارت دارد.

بحث کارآیی ملی در دفاع از تجارت آزاد به سیاست‌های تجاری درون کشورها مرتبط است. این موضوع در واقع دفاعی است که آدام‌اسمیت از تجارت آزاد به عمل آورد. اقتصاددان‌ها معمولا زمانی که به بحث درباره منافع تجارت آزاد و عدم کارآیی حمایت‌گرایی (Protectionism) می‌پردازند، بحث کارآیی ملی را در ذهن دارند.

پس از اصلاحات عمده‌ای که توسط اقتصاددان‌ها در دوره پس از جنگ صورت گرفت، دو امکان تئوریک عمده که حمایت‌گرایی در آن‌ها می‌تواند به افزایش رفاه اقتصادی یک کشور بینجامد مورد پذیرش قرار گرفت. اولا همان طور که خود آدام ‌اسمیت متذکر شده بود، ممکن است کشوری بتواند از تهدید به حمایت‌گرایی جهت مجبور ساختن دیگر کشورها به کاهش حمایت‌ از کالاهای داخلیشان استفاده کند. لذا همانطور که رادولف چرچیل در اواخر قرن نوزدهم بیان کرد، همانطور که یک کارد ساده می‌تواند صدف را بگشاید، تهدید به حمایت‌گرایی نیز می‌تواند به عنوان ابزاری برای باز کردن بازارهای آزاد خارجی مورد استفاده قرار گیرد.

اگر این تهدید به حمایت گرایی موثر واقع شود، کشوری که از آن استفاده می‌کند دو برابر منتفع می‌شود. این نفع هم از محل تجارت آزاد خود این کشور و هم از طریق تجارت آزاد شرکای تجاری‌اش به دست می‌آید. با این وجود هم اسمیت و هم اقتصاددان‌های بعدی در بریتانیا نگران آن بودند که این قبیل تهدیدها موثر نباشند. این افراد نگران بودند که حمایت‌های اعمال شده در قالب‌ تهدید، دائمی باشند و موانع تجاری سایر کشورها را کاهش ندهند. امروزه سیاست‌های تجاری آمریکا بر مبنای ارزیابی متفاوتی قرار دارند. این مبنا آن است که بازارهای آمریکا را می‌توان و باید به عنوان ابزاری جهت باز کردن بازارهای جدید در خارج از کشور محدود نمود.

این فرض اساس بندهای ۳۰۱ تا ۳۱۰ قانون تجارت و رقابت‌پذیری را تشکیل می‌دهد. قانون فوق به دولت آمریکا اجازه می‌دهد و حتی گاهی اوقات آن را ملزم می‌نماید که در صورتی که دیگر کشورها الزامات جدید تجاری را نپذیرند، آن‌ها را با تهدید به مقابله به مثل تعرفه‌ای وادار به پذیرش کند. اما این «الزامات تجاری» همواره مستلزم آزادی بیشتر در تجارت نیستند. به عنوان مثال، این محدودیت‌ها می‌توانند شکل اعمال سهمیه بر صادرات برخی از کالاهای خارجی به آمریکا را به خود بگیرند، در این حالت محدودیت‌های فوق کشورهای ضعیف را به راحتی به تغییر جهت تجارت سوق می‌دهند به طوری که مطلوب کشورهای قوی باشد. این در حالی است که سمت و سوی تجارت باید بر اساس قیمت‌های بازاری تعیین شود.

دومین استثنایی که حمایت‌گرایی می‌تواند رفاه اقتصادی یک کشور را بهبود بخشد، حالتی است که در آن یک کشور از قدرت انحصاری در رابطه با یک کالا برخوردار باشد. اقتصاددان‌ها از زمان رابرت تورنس و جان استوارت میل (یعنی از میانه دهه ۱۸۰۰ به این سو) معتقد بوده‌اند که کشوری که در تولید یک کالا یکه تاز باشد می‌تواند از یک تعرفه «بهینه» برای بهره‌گیری از قدرت انحصاری پنهان خود استفاده کند و از این طریق بهره بیشتری را از تجارت نصیب خود نماید. واضح است که این نکته مثل آن است که بگوییم یک انحصارگر با بالا بردن قیمت خود و پایین آوردن تولیدش، سود خود را به حداکثر خواهد رساند.

بلافاصله دو ایراد بر این استدلال دوم به ذهن خطور می‌کند. اولا (به جز استثناهای معدودی مثل اوپک) به نظر می‌رسد تعداد کشورهایی که از قدرت انحصاری قابل‌توجهی در تعداد کافی از کالاها برخوردار باشند اندک باشد، بنابراین این امر به استثنایی مهم و واقعی از قاعده تجارت آزاد تبدیل نمی شود. ثانیا دیگر کشورها نیز می‌توانند با این تعرفه بهینه به مقابله به مثل بپردازند.

از این رو، احتمال موفقیت در بهره‌گیری از قدرت انحصاری (یعنی افزایش رفاه با استفاده از آن) تا حدودی با شک و تردید مواجه می‌گردد. چندین اقتصاددان که از جمله آن‌ها می‌توان به آونیاش دیکسیت، جین گراسمن و پل کروگمن اشاره کرد، شهرت دانشگاهی خود را به واسطه یافتن موارد تئوریکی به دست آوردند که در آن‌ها بازارهای انحصاری به دولت‌ها اجازه می‌دهند که از تعرفه‌های وارداتی در راستای بهبود رفاه ملی استفاده کنند، اما حتی این محققان نیز شدیدا به عدم استفاده از سیاست‌های حمایت‌گرایانه توصیه کرده‌اند. این توصیه اساسا بر مبنای این نکته قرار دارد که دولت‌ها به ندرت از اطلاعات لازم برای فهم زمان مناسب برای اعمال این تعرفه‌ها برخوردار هستند.

ممکن است تصور شود که هر یک از موارد شکست بازار می‌تواند دلیلی در دفاع از حمایت‌گرایی باشد. در واقع اقتصاددان‌ها تا دهه ۱۹۵۰ برای مدت دو سده در این دام گرفتار شده بودند، اما امروزه برعکس اعتقاد دارند که حمایت‌گرایی شیوه‌ای نامناسب و ناکارآمد برای تصحیح موارد ناکامی بازارهای داخلی است. مثلا اگر همانند وقتی که کارگران شرکت‌های خودروسازی آمریکا اسیر رقابت‌های خارجی شدند، دستمزد‌ها در زمان کاهش تقاضا برای محصول یک صنعت به سرعت و به میزان کافی تعدیل نیابند سیاست مناسب آن است که دولت در بازار نیروی کار دخالت کند (یا شاید دخالت خود را قطع نماید) و سیاست‌های اصلاحی خود را مستقیما به ریشه بروز مشکل معطوف نماید. این نکته برداشت اصلی منتج از نظریه سیاست‌های تجاری در دوره بعد از جنگ دوم جهانی است. نظریه مزبور مبنای منطق حمایت‌گرایی را به میزان قابل‌توجهی محدود کرد و درک رایج در باب مزیت‌های نسبی تجارت آزاد و حمایت‌گرایی را به شدت دستخوش تغییر نمود.

بسیاری از اقتصاددان‌ها همچنین بر این باورند که حتی اگر حمایت‌گرایی به لحاظ نظری درست و مناسب باشد باز هم در عمل توسط گروه‌هایی «تسخیر» خواهد شد که آن را به جای آن که در راستای منافع ملی مورد استفاده قرار دهند، جهت حفظ منافع محدود خود استفاده خواهند کرد. یکی از هزینه‌های مشهود این حمایت‌ها آن است که کشوری که آن‌ها را اعمال می‌نماید، مصرف‌کنندگان خود را به چشم‌پوشی از واردات ارزان قیمت وادار می‌کند. یکی دیگر از هزینه‌های پراهمیت این حمایت‌ها، هزینه‌های چانه‌زنی و لابی‌گری است که گروه‌هایی که به دنبال حمایت‌گرایی هستند تحمیل می‌کنند. این فعالیت‌های چانه‌زنی و لابی‌گری که امروزه به میزان گسترده‌ای توسط اقتصاددان‌ها مطالعه می‌شوند، تحت عناوین مختلفی مثل رانت جویی (rent seeking) یا فعالیت‌های سودجویانه غیرمولد توصیف می‌کردند. این فعالیت‌ها بدان خاطر غیرمولد هستند که بی‌آنکه محصول باارزشی را برای سایر اعضای جامعه پدید آوردند، به تولید سود یا درآمد برای گروه‌هایی که لابی می‌کنند، منجر می‌شود.

حمایت‌گرایی دائما به روش‌های بدیع و مبتکرانه‌ای بروز پیدا می‌کند. زمانی که مدافعان تجارت آزاد آن را در یک نقطه از میان برمی‌دارند، در جایی دیگر سربرمی‌آورد. به نظر می‌رسد که حمایت‌گراها در خلق روش‌های تازه همیشه یک قدم جلوتر از مدافعان تجارت آزاد هستند.

یک روش حمایت گراها، جایگزین کردن محدودیت بر واردات با استفاده از ابزارهایی است که محدودیت‌های «داوطلبانه» بر صادرات (VER) یا ترتیبات «منظم» بازار (OMA) نامیده می‌شوند. در این موارد، به جای آن که کشور واردکننده با استفاده از سهمیه یا تعرفه واردات را محدود نماید، کشور صادرکننده به اعمال محدودیت‌ بر صادرات می‌پردازد. در این حالت، باز هم همان اثرات حمایتی‌گرایانه پیشین صادق است. تفاوت واقعی که باعث می‌شود کشورهای صادرکننده محدودیت بر صادرات را به محدودیت بر واردات ترجیح دهند، آن است که VER‌ها این امکان را به صادرکننده‌ها می‌دهد که قیمت‌های بالاتری را بابت محصولات خود مطالبه کنند و از این طریق قیمت‌های بالاتری را دریافت نمایند. این مساله‌ای است که در اعمال سهمیه‌های داوطلبانه از طرف ژاپن بر صادرات خودرو به آمریکا وجود دارد.

دولت آمریکا می‌توانست با اعمال تعرفه بر واردات خودروی ژاپنی آن را مهار کند. این امر به افزایش قیمت خودروهای ژاپنی منجر می‌شد و مصرف‌کننده‌ها تعداد کمتری از این خودروها را خریدند؛ اما برعکس، دولت ژاپن تعداد خودروهای صادر شده به آمریکا را محدود کرد. از آن جا که عرضه خودروهای ژاپنی در آمریکا در این حالت کمتر از شرایطی بود که هیچ سهمیه‌بندی در آن وجود نداشت خودروسازهای ژاپنی می‌توانستند قیمت‌های بالاتری را بابت محصولات خود مطالبه کنند و با این حال تمام صادرات خود به آمریکا را به فروش برسانند. جالب اینکه حصول این سودهای اضافی که ناشی از محدودیت داوطلبانه صادرات بودند، به خودروسازهای ژاپنی کمک کرد تا وجوهی را جهت انجام سرمایه‌گذاری‌ به دست آورند و همین امر قدرت‌ رقابتی آن‌ها را حتی از قبل هم بیشتر کرده است.

رشد VER‌ها در طول دهه ۱۹۸۰ به یک دلیل دیگر نیز پدیده‌ای ناخوشایند بود. این محدویت‌ها به جای آنکه به بازار اجازه دهند تعیین کند که در زمان نیاز به اعمال محدودیت بر تجارت چه بنگاه‌هایی متضرر شوند، عرضه‌کننده‌ها را به نحو گزینشی تحت پوشش خود قرار می‌دهند. به عنوان مثال، آمریکا می‌توانست همین میزان حمایت از خودروسازهای داخلی را با اعمال سهمیه یا تعرفه بر تمامی خودروهای خارجی فراهم آورد و این اجازه را به مصرف‌کننده‌ها بدهد که خود تصمیم بگیرند که آیا خرید خود را از اتومبیل‌های ژاپنی کاهش دهند یا از اتومبیل‌های اروپایی. به بیان دیگر، با وجود VER‌ها، به جای کارآیی سیاست تعیین می‌کند که چه کسی به تجارت در چه زمینه‌ا‌ی بپردازد.

حمایت‌گرایی اخیرا به اشکال پیچیده تری خود را نشان می‌دهد. اقتصاددان‌ها این شکل تازه را «حمایت کنترل شده» می‌نامند. امروزه تقریبا همه کشورهای ثروتمند قوانین «تجارت منصفانه» (fair trade) را اعمال می‌کنند. هدف اعلام شده این قوانین دو بخش دارد: اطمینان از این که کشورهای خارجی به صادرات خود یارانه نمی دهند(یارانه‌ها محرک‌ها و مشتری‌های بازار را دستخوش انحراف ساخته و لذا تخصیص کارآمد فعالیت‌ها میان کشورهای دنیا را از بین می‌برد) و تضمین اینکه بنگاه‌های خارجی صادرات خود را به گونه‌ای غرض‌ورزانه با قیمتی کمتر از قیمت‌ واقعی آن‌ها به فروش نمی‌رسانند. از این رو، دولت‌های ملی زمینه را برای انجام فرآیندهایی آماده می‌کنند که تحت آنها می‌توان زمانی که معلوم شود کشور دیگری به دامپینگ یا اعطای یارانه مبادرت کرده سیاست‌های حقوق گمرکی جبرانی(CVD) و ضد دامپینگ (AD) را اجرا کرد. هدف از این دو مکانیسم «تجارت منصفانه» تکمیل تجارت آزاد است.

با این وجود، در عمل زمانی که فشارهای حمایتی افزایش می‌یابند، از قوانین تجارت منصفانه برای مقابله با تجارت آزاد سوءاستفاده می‌شود. لذا اقدامات CVD و AD غالبا جهت مقابله با بنگاه‌های موفق خارجی آغاز می‌شوند تا این بنگاه‌ها به ستوه آمده و مجبور به پذیرش VERها شوند. فعالیت‌هایی که در داخل این کشورها کاملا عادی تلقی می‌شوند، در صورتی که توسط بنگاه‌های خارجی صورت گیرند تجاوزکارانه و غرض‌ورزانه نام می‌گیرند. به بیان یک تحلیل‌گر مسائل تجاری «اگر همین قوانین ضددامپینگ در رابطه با شرکت‌های آمریکایی اعمال می‌گردید، همه حراج‌های بعد از کریسمس در این کشور قدغن می‌شد.»

بسیاری از تحلیل‌های اقتصادی نشانگر آن است که در دهه ۱۹۸۰ مکانیسم‌های تجارت منصفانه به نحوی فزاینده به ابزارهای حمایتی تبدیل شدند و از آن‌ها به شکلی غیرمنصفانه در برابر رقابت خارجی استفاده می‌شد. مثلا تولید‌کننده‌های برنج در آمریکا توانستند با اثبات این نکته که دولت تایلند یارانه‌ای به میزان کمتر از یک‌ درصد به صادرات برنج اعطا می‌کند از حقوق گمرکی جبرانی که بر برنج وارداتی از تایلند اعمال شد، منتفع شوند. این در حالی است که این نکته در نظر گرفته نمی‌شد که تایلند یک مالیات ۵‌ درصدی نیز بر صادرات وضع می‌نمود.

مثال دیگر واکنش‌هایی است که به بهانه مقابله با دامپینگ صورت می‌گیرد. طبق تعریف، بنگاه‌های خارجی زمانی به اعمال دامپینگ می‌پردازند که محصول خود را در بازار ما با قیمتی کمتر از آن چه در بازار خودشان می‌فروشند به فروش برسانند؛ اما دولت آمریکا به اعمال سیاست‌های ضددامپینگ در برابر صادرات سبد گلف لهستان روی آورد، در حالی که این محصول اصلا در لهستان فروخته نمی‌شد.

اقتصاددان‌ها مشغول بررسی این امر بوده‌اند که چگونه می‌توان این مکانیسم‌های تجارت منصفانه را دوباره به شکلی طراحی کرد که آن‌ها را در برابر سوءاستفاده گروه‌های دارای منافع خاص محافظت کند. یکی از ایده‌هایی که در این باره مطرح شده است، ایجاد رویه‌های تصمیم‌گیری توسط دو کشور (در مقابل تصمیم‌گیری‌هایی که صرفا توسط یک کشور انجام می‌گیرند) است. این رویکرد ضامن انصاف و بی‌طرفی بالاتری خواهد بود. این امر را مثلا در توافق‌نامه تجارت آزاد آمریکا و کانادا شاهد بودیم که سپس در توافقنامه تجارت آزاد آمریکای شمالی با مکزیک ادغام گردید. یک گزینه دیگر نیز استفاده بیشتر از رویه‌های حل و فصل مشاجرات WTO و پذیرش مشتاقانه‌تر و سریع‌تر نتایج آن‌ها است. تولید‌کننده‌های کشورهای ثروتمند به طور روزافزون، سیاست‌ها و نهادهای خارجی را به «تجارت غیرمنصفانه» متهم کرده‌اند. لذا مخالفان موافقت‌نامه تجارت آزاد آمریکا و مکزیک مدعی بودند که برقراری تجارت آزاد میان این دو کشور به خاطر تفاوت در استانداردهای زیست‌محیطی و کاری مکزیک غیرممکن است. مخالفت‌های صورت گرفته با تجارت آزاد پایانی ندارد. در این میان، منابعی جدید و پرقدرت برای هجوم به اصول تجارت آزاد پدید آمده است.

نگرانی‌هایی که در حال حاضر در رابطه با حمایت‌گرایی وجود دارد، به دو مساله عمده مربوط است. اولا استثنا قائل شدن برای حمایت‌های کشاورزی صورت گرفته در کشورهای ثروتمند (که عمدتا در قالب یارانه‌های تولیدی و تجاری انجام می‌شوند و به واسطه بندی که در سال ۱۹۶۵ به تصویب رسید از اصول گات معاف گردیده‌اند)، بالاخره به گونه‌ای موثر به چالش کشیده شده است. این امر برای تجارت آزاد در سطح دنیا بسیار مفید است. ثانیا تحلیل‌گران اقتصادی عمیقا نگران افزایش توافق‌نامه‌های تجارت آزاد دوطرفه بوده‌اند که امروزه با عنوان موافقت‌نامه‌های تجاری ترجیحی (PTA) شناخته می‌شوند و تعدادشان در حال حاضر تقریبا به ۳۰۰ مورد می‌رسد. در حال حاضر به خاطر PTA‌ها و برخوردهای خاصی که با کشورهای فقیر صورت می‌گیرد، این کشورها از اصل دولت کامله الوداد (most-favored-nation) (MFN) مستثنی می‌شوند(به موافقت نامه‌های تجارت جهانی رجوع کنید). در واقع اصل MFN به گونه‌ای جدی و نظام مند در حال تضعیف شدن است(این اصل ضامن آن است که هر عضو گات از تعرفه دولت کامله الوداد -که کمترین تعرفه‌ای است که بین کشورهای عضو اعمال می‌شود- برخوردار گردد). واضح است که این روند برای تجارت آزاد مطلوب نیست.

درباره نویسنده: جاگدیش باگواتی، استاد دانشگاه کلمبیا و عضو ارشد شورای روابط خارجی آمریکا است. او مشاور سیاست‌های اقتصادی مدیر کل گات (۱۹۹۳-۱۹۹۱) و مشاور ویژه سازمان ملل در رابطه با جهانی‌سازی بود. مجله فایننشال‌تایمز او را «بزرگ اقتصاددان‌هایی که در حوزه تجارت بین‌الملل کار می‌کنند» نامید.

جاگدیش باگواتی

مترجمان: محمدصادق الحسینی، محسن رنجبر

منابعی برای مطالعه بیشتر

Bhagwati, Jagdish. Free Trade Today. Princeton: Princeton University Press, ۲۰۰۲.

Bhagwati, Jagdish. In Defense of Globalization. New York: Oxford University Press, ۲۰۰۴.

Bhagwati, Jagdish. Protectionism. Cambridge: MIT Press, ۱۹۸۸.

Dixit, Avinash. “International Trade Policy for Oligopolistic Industries.” Economic Journal ۹۴ (۱۹۸۳): ۱–۱۶.

Grossman, Gene. “Strategic Export Promotion: A Critique.” In Paul Krugman, ed., Strategic Trade Policy and the New International Economics. Cambridge: MIT Press, ۱۹۸۶.