تعامل دولت و بازار در تجربه توسعه کره جنوبی

در چارچوب تحلیل های سنتی اقتصاد مرسوم, تجربه توسعه در کره جنوبی را از طریق تحول رخ داده از استراتژی صنعتی درونگرای مبتنی بر جایگزینی واردات به سوی استراتژی برونگرای مبتنی بر توسعه صادرات توضیح می دهند

در چارچوب تحلیل‌های سنتی اقتصاد مرسوم، تجربه توسعه در کره جنوبی را از طریق تحول رخ داده از استراتژی صنعتی درونگرای مبتنی بر جایگزینی واردات به سوی استراتژی برونگرای مبتنی بر توسعه صادرات توضیح می‌دهند.

براساس آموزه‌های فکری مزبور، طراحی نظام ارزی یکسان، آزاد سازی تجاری مبتنی بر کاهش تعرفه‌ها و افزایش قابل توجه در نرخ‌های بهره واقعی به مثابه مولفه‌های اصلی اصلاحات صورت پذیرفته، موثر در جهش و استمرار رشد اقتصادی این کشور عمل کرده‌اند.

پایان جنگ سرد را می‌توان نقطه عطفی برای شفافیت اطلاعات دانست، کتاب‌ها و مقالات متعددی منتشر شده بود که این آموزه ترویج شده در جهت تبیین موفقیت کره جنوبی را به چالش کشیده است و اکثریت قریب به اتفاق آنها بر تعامل بین دولت و بازار تاکید دارند.

بحران سال ۱۹۹۷ نیز گستره و عمق رویکرد جدید را شدت بخشیده و ارزش داوری‌های پیشین را در ابعاد جدیدی به چالش می‌کشد. تجربه کره مانند سایر تجربیات موفق توسعه، بسیار پیچیده‌تر از آن است که با جابه‌جایی مکانیکی سیاست‌ها حاصل شده باشد و ابعاد در‌هم‌تنیده سیاست، اقتصاد، اجتماع و فرهنگ دست در دست هم به گونه‌ای تعامل کرده‌اند که شرایطی استثنایی برای ارتقا و توانمندی یک جامعه حاصل آمده است.

● تاریخ اقتصادی کره معاصر

جمهوری کره تا قبل از جنگ جهانی مستعمره ژاپن بود و تا آنجا که به قسمت جنوبی این جمهوری مربوط می‌شود در پایان جنگ (۱۹۵۳-۱۹۵۰) اقتصاد کره به کلی از هم پاشیده بود. سرمایه‌گذاری ثابت کمتر از ۶ درصد تولید ناخالص داخلی بود، تولید صنعتی کمتر از ۹ درصد و صادرات فقط ۲ درصد تولید ناخالص ملی بود. در سال ۱۹۶۰ پس‌اندازهای ملی فقط ۵/۷ درصد از سرمایه‌گذاری ناخالص را تامین می‌کرد، تولید ناخالص ملی فقط ۱/۱ درصد رشد داشت و درآمد سرانه سقوط کرده بود. در سال ۱۹۶۱ دولت نظامی جدیدی قدرت را به دست گرفت که در یکی از اولین اقدامات خود هیات برنامه‌ریزی اقتصادی را تاسیس کرد. این هیات مسوولیت برنامه‌ریزی و تنظیم بودجه را بر عهده داشت. همچنین در همان سال با الهام از تجربه وزارت بازرگانی خارجی و صنعت در ژاپن، وزارتخانه‌ای به همین نام در کره تاسیس شد که وارد آوردن فشاری دائمی بر بخش صنعت و پیشبرد همزمان اهداف توسعه صادرات و جایگزینی واردات مسوولیت آن بود.

روایت جان ایناس حکایت از رویکرد برنامه‌ریزی شده برای تحقق توسعه صنعتی دارد. وی می‌نویسد دولت به شکل‌های مختلف عملکرد صنعتی را تحت تاثیر قرار می‌دهد: با شرکت در برنامه‌ریزی، با حضور در همه مذاکرات با طرف‌های خارجی، با به‌کارگیری تکنولوژی وارداتی، با فراهم آوردن اعتبار مالی و تجهیزات و پرسنل.

در بین سال‌های ۱۹۸۶-۱۹۶۵ میانگین نرخ رشد سالانه تولید ناخالص داخلی سرانه واقعی برای این کشور به رقم ۶/۷ درصد رسید، درحالی که رقم مشابه برای کشورهای در حال توسعه معادل ۹/۲ درصد بود. نکته جالب توجه در این زمینه تحول چشمگیر در وزن و ضریب اهمیت تولید کالاهای کارخانه‌ای در این کشور درمقایسه با برخی از کشورهای در حال توسعه منتخب است. گزارش توسعه بانک جهانی در سال ۱۹۸۸ نشان می‌دهد که بین سال‌های ۱۹۷۲-۱۹۶۳ یعنی اولین دهه توسعه سریع کره، بخش صنعت به معنای تولید کالاهای کارخانه‌ای با نرخ ۳/۱۸ درصد در سال رشد کرده است. چنین مساله‌ای اهمیت خود را هنگام مقایسه با عملکرد سایر کشورهای تازه صنعتی شده بهتر نشان می‌دهد. گزارش مزبور حاکی از آن است که رقم مشابه در دوره مزبور برای سنگاپور ۱۷ درصد، برزیل ۷/۶ درصد، مکزیک ۷/۸ درصد، هند ۵/۴ درصد، یونان ۷/۹ درصد و اسپانیا ۸/۱۰ درصد بوده است.

ساختار تولید کره که در دهه ۱۹۶۰ کاملا شبیه کشورهای با درآمد پایین مانند هندوستان و کنیا بود، در سال‌های میانی دهه ۱۹۸۰ شباهت بیشتری به کشورهای با درآمد متوسط رو به بالا مانند آرژانتین، برزیل و اسپانیا یافت. سهم صنعت تولید کالاهای کارخانه‌ای از تولید ناخالص داخلی در این کشور در فاصله ۲۰ساله مزبور از ۱۸ درصد به ۳۰ درصد افزایش یافت. طی همین دوره سهم بخش کشاورزی در تولید ناخالص داخلی از ۳۸ به ۱۲ درصد رسید. این تحول ساختاری از کشاورزی به سوی صنعت تولید کالاهای کارخانه‌ای و دومی تحول جدی تر در درون بخش صنعت از طریق رشد چشمگیر صنایع سنگین بوده است. صنایع سنگین که بین سال‌های ۱۹۷۲-۱۹۶۳ رشد کندتری نسبت به صنایع تولید کالاهای کارخانه‌ای داشتند (سالانه ۹/۱۳ در مقابل ۱۷ درصد)، با اجرای برنامه توسعه صنایع سنگین رشد بی سابقه‌ای را تجربه کرده است. این رشد به صورتی بود که به رقم باورنکردنی سالانه ۵/۳۹ درصد بین سال‌های ۱۹۷۸-۱۹۷۳ دست یافتند. به این ترتیب سهم صنایع سنگین در کل تولیدات بخش صنعت کارخانه‌ای از ۴/۱۶ درصد در سال ۱۹۶۳ به ۰/۴۲ درصد در سال ۱۹۷۸ رسید.

● بنیان‌های نظری دستاوردهای شگرف کره جنوبی

از سال‌های میانی دهه ۱۹۶۰ تاکنون نظریه پردازان توسعه عموما بر اصل مساله تحولات شگرف ساختاری و دستاوردهای عظیم اقتصادی در تجربه کره جنوبی توافق دارند، اما اختلافات عموما بر سر دلایل و چگونگی تحقق چنین کارنامه‌ای می‌باشد. شواهد موجود حکایت از آن دارد که تا قبل از فرو پاشی بلوک شرق سابق و پایان دوره جنگ سرد تبیین‌های نظری از این مساله عمدتا متکی بر آموزه‌های نئولیبرال بوده و موضوع «برون گرایی اقتصادی» در تکیه بر نیروهای بازار عامل اصلی جهش اقتصادی کره جنوبی محسوب شده است. از زمان اتخاذ سیاست‌های برون‌گرا یعنی سال‌های میانی دهه ۱۹۶۰ که ناظر بر آزادسازی تجاری، کاهش تعرفه‌ها و لغو اکثر محدودیت‌های مقداری بود و نیز افزایش چشمگیر در نرخ‌های بهره واقعی در کنار معرفی نظام ارزی تک نرخی باعث شدند که فعالیت‌های صادراتی سودآور شوند، از یک سو مزیت‌های رقابتی کره افزایش یابد و از سوی دیگر کارآیی اقتصادی ناشی از اعمال فشارهای رقابتی بر تولید کنندگان داخلی به واسطه آزادسازی تجاری زیاد شود. به این ترتیب، ترکیبی از حذف اقدامات کنترلی مستقیم و متعدد در امر تجارت به همراه جهت گیری معطوف به اقتصاد بازار همراه با برون گرایی اقتصادی مولفه‌های کلیدی موفقیت کره را توضیح می‌دهند.

در برابر چنین تصوراتی، انبوهی از استدلال‌های مخالف و نقض کننده قراردارد. برای مثال، آدلمن نشان داده است که حتی در دوران مرسوم به «روزهای خوش رشد بر محور صادرات» در کره جنوبی یعنی سال‌های ۱۹۷۳-۱۹۶۷ همچنان بالغ بر ۱۵۰۰۰ کالا در فهرست ممنوعه واردات کره قرار داشت. مطالعه چانگ نشان می‌دهد که در آن زمینه‌هایی که محدودیت‌های تعرفه‌ای برای کاهش گرایش به واردات از ثمربخشی کافی برخوردار نبودند، از مالیات‌های بازدارنده داخلی به عنوان ابزار مکمل سیاست‌های تعرفه‌ای استفاده می‌شد. این مساله به ویژه در راستای ممنوعیت ورود کالاهای لوکس مصرفی که فقط در معرض تعرفه‌ها قرار داشتند استفاده می‌شد. برای مثال، قیمت داخلی یکی از انواع نوشیدنی‌های وارداتی – که تعرفه آن صد‌درصد بود – پس از اعمال مالیات‌های داخلی متعدد – مانند مالیات بر الکل، مالیات بر مصرف کالاهای لوکس و مالیات بر ارزش افزوده – قیمتی بالغ بر چند برابر قیمت اولیه آن پیدا کرد.

به علاوه، حمایت‌های دولتی فراوانی نیز همچنان در راستای جایگزینی واردات وجود داشت. به عنوان مثال، تولید‌کنندگانی که قادر به جایگزینی واردات بودند، از امتیاز اعتبارات بسیار ارزان قیمت برخوردار می‌شدند و به موازات آن خریداران ماشین‌آلات ساخت داخل نیز از همین سطح امتیاز استفاده می‌کردند. از همه مهم‌تر آن است که دولت همچنان حتی تا به امروز از سهمیه‌بندی ارزی گسترده‌ای استفاده می‌کند که واردات بسیاری از اقلام را در عمل غیرممکن می‌سازد. این امکان‌ناپذیری نه به دلیل غیرقانونی بودن ورود آن کالاها، بلکه به این دلیل که کسب ارز برای واردات آن کالاها غیرممکن است، توجیه می‌شود.

شواهد موجود نشان می‌دهد که دولت از همان سال ۱۹۶۱ اداره پنج بانک عمده را بر عهده گرفت و از این ابزار همواره در جهت اجرای برنامه‌های سرمایه‌گذاری و تولید خویش استفاده کرد.

در مواجهه با چنین واقعیت‌هایی است که به تدریج برخی از اقتصاددانان از تحلیل‌های متداول و سنتی خود فاصله گرفته و برای تبیین آنچه که در کره جنوبی اتفاق افتاده است، بحث‌های جدیدتری را مطرح ساخته‌اند و در مقام تبیین تجربه کره بر این واقعیت تاکید می‌کنند که اصل دخالت دولت و نقش تعیین‌کننده آن در عملکرد کشورهای شرق آسیا مساله‌ای غیرقابل انکار است. بنابراین، موضوع اصلی، سوال از دخالت در برابر عدم دخالت نیست، بلکه چگونگی این دخالت‌ها است. البته مساله دخالت دولت در زمینه صنعتی‌سازی و ایجاد زیرساخت‌ها که پیش‌زمینه‌ای بر موفقیت اقتصاد بازار هست را باید از دخالت دولت در تمام امور اقتصادی که شاهد شکست بی‌سابقه در امور خود بوده است، تفکیک کرد.

منابع در دفتر روزنامه موجود است.

فواد کریمی

دانش‌آموخته اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی