نظام پولی کشور و نیاز به اصلاح قوانین مربوطه

نظام های پولی دنیا به سرعت در حال تغییر است بویژه پیدایش پول الکترونیک و ابزارهای جدید سیاست پولی, تحولی بنیادین در نظام پولی کشورها بوجود آورده است

نظام های پولی دنیا به سرعت در حال تغییر است. بویژه پیدایش پول الکترونیک و ابزارهای جدید سیاست پولی، تحولی بنیادین در نظام پولی کشورها بوجود آورده است. امروزه اغلب کشورها به سمت نظام پول پایه بدون پشتوانه روی آورده اند. علت این امر آن است که به تحقیق کشورها دریافته اند که حفظ ارزش پول و کنترل تورم در گرو کنترل منطقی حجم نقدینگی است و پول پایه اگر چه از طریق ضریب فزاینده نقدینگی موجبات رشد نقدینگی را فراهم می آورد لیکن اسکناس و مسکوک در گردش بخش اندکی از حجم نقدینگی را تشکیل می دهد. با پیشرفت بانکداری الکترونیک و رشد پول و ابزارهای پرداخت الکترونیک تقاضای جامعه برای پول پایه نیز کاهش می یابد و دیگر پول الکترونیک است که موجبات رشد نقدینگی را دامن خواهد زد. بنابراین اغلب کشورهای دنیا انتشار اسکناس را بر اساس تقاضای جامعه (و نه نیاز دولت) انجام می دهند و برای کنترل حجم نقدینگی نیز ابزارهای مربوطه را بکار می گیرند.

بر اساس آخرین آمار موجود، حجم اسکناس و مسکوک به کل نقدینگی کشور ۹/۶ درصد میباشد. با رشد ابزارهای پرداخت الکترونیک این نسبت کاهش خواهد یافت. کمک به رشد ابزارهای پرداخت الکترونیک و در نتیجه کاهش تقاضا برای پول پایه از جمله مواردی است که نیازمند حمایت همه جانبه دولت می باشد. چرا که بانکها بدلیل آنکه بنگاههای اقتصادی بوده و بدنبال سودآوری می باشند هزینه های زیربنایی گسترش پول الکترونیک نظیر زیرساختهای مخابراتی و فرهنگ سازی را تقبل نخواهند کرد. نتیجه آنکه کنترل انتشار اسکناس می بایست از طریق کنترل تقاضای داخلی برای پول پایه (بوسیله جایگزینی پول الکترونیک) صورت پذیرد نه از طریق کنترل دولت و بانک مرکزی (بوسیله پشتوانه اسکناس).

قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ بوده که در سال ۱۳۶۲ قانون بانکداری بدون ربا نیز به مجموعه قوانین پولی و بانکی کشور افزوده شد. حال پس از گذشت حدود ۳۷ سال از تصویب قانون پولی و بانکی و ۲۶ سال از قانون بانکداری بدون ربا، تدوین قانون جامع پولی و بانکی کشور با تلفیق این دو قانون و رفع موانع موجود می تواند بسیاری از مشکلات موجود در بخش پولی و بانکی کشور را مرتفع نماید.

در اینجا به برخی از مسایل و کاستی های قانونی در ارتباط با پول پایه و انتشار اسکناس و مسکوک، پشتوانه اسکناس، قابلیت تبدیل اسکناس، وثیقه جواهرات ملی و.. اشاره می نماییم.

۱) برابری و تبدیل پذیری

تا قبل از فروپاشی نظام برتون وودز، پول کشورها قابلیت تبدیل به طلا و یا ارزهای معتبر را داشت و به همین دلیل رابطه برابری مشخصی میان واحد پولی هر کشور با طلا و یا ارزهای معتبر تعیین می شد. اما در نظام کنونی پولی بین المللی دیگر کشورها رابطه برابری قانونی برای پول خود با سایر ارزها و یا طلا و نقره تعیین نمیکنند. بلکه برابری پول با ارزها در چارچوب نظام ارزی و سیاستهای ارزی هر کشور در بازار تعیین شده و دولتها الزام قانونی برای حفظ آن ندارند.

در حالیکه در بند الف – ماده(۱) قانون پولی و بانکی کشور، هر ریال برابر صد دینار تعیین شده است. دینار نوعی سکه طلا می باشد که برابری مشخصی با طلا داشته است. اما ریال ایران دیگر قابلیت تبدیل به طلا ندارد و این موضوع در بند الف ماده ۴ همین قانون به صراحت بیان شده است. بنابراین برقراری چنین رابطه ای برای دولت و بانک مرکزی بصورت الزام قانونی قابل برآورده شدن نمیباشد.

در بند ب همین ماده نیز برابری ریال با طلا بیان شده (یک ریال برابر یکصد وهشت هزار و پنجاه و پنج ده میلیونیوم گرم طلای خالص است) و با توجه به توضیحات فوق، دیگر چنین برابری وجود نداشته و این الزام قانونی نیز برآورده نمیشود. توجه به این موضوع نیز مهم است که که پول کشور ما دارای صد درصد پشتوانه طلا یا ارز نیست، بنابراین برای پول بدون پشتوانه و غیر قابل تبدیل، برابری با طلا تعریف نمی شود.

با توجه به این توضیحات, الزامات قانونی بندهای ج و د ماده (۱) نیز قابل انجام نمی باشد. در خصوص بند (د) باید گفت که برابری ریال با ارزهای دیگر در بازار آزاد تعریف می شود و بانک مرکزی می تواند از طریق نظام ارزی شناور مدیریت شده، نرخ ارز را در حاشیه مورد نظر حفظ نماید ولی این نرخ بصورت دستوری بر مبنای قانون تعیین نمی شود. البته َاگر در شرایطی چنین اقتضایی حاصل شد، بانک مرکزی با توجه به اختیارات خود می تواند نرخ ارز را بصورت دستوری تعیین نماید. بنابراین لزومی به تصریح بند(د) این ماده نمی باشد.

۲) پشتوانه

تجربه کشورها نشان می دهد که پشتوانه قانونی پول اغلب کشورها اسناد بهادار و اوراق قرضه دولتی می باشد. حال آنکه در ماده ۵ قانون پولی و بانکی کشور برای ۲۵ درصد پایه پولی کشور، پشتوانه طلا و ارز تعیین شده و برای مابقی آن پشتوانه اسناد و اوراق بهادار دولتی در نظر گرفته شده است.

با توجه به تغییرات گسترده در نظام پولی کشور و دنیا، لزوم وجود ۲۵ درصد پشتوانه طلا و ارز در هاله ای از ابهام وجود دارد. چرا که از بعد بین المللی و قوانین و مقررات نهادهای پولی بین المللی چنین الزامی وجود نداشته و وجود این پشتوانه نیز مزیتی محسوب نمی شود. در بعد داخلی نیز این میزان پشتوانه عاملی برای کنترل حجم پول و نقدینگی نمی باشد. نسبت پایه پولی به نقدینگی کشور حدود ۲۶ درصد می باشد که ۲۵ درصد از این ۲۶ درصد حدود ۶ درصد خواهد شد. یعنی میزان تاثیرگذاری این پشتوانه بر نقدینگی به عنوان یک محدودیت فقط ۶ درصد است و مابقی به سایر سیاستهای پولی و بانکی کشور مربوط میشود.

۳) وثیقه جواهرات ملی

در تبصره ذیل بند ب ماده ۸ قانون پولی و بانکی کشور، جواهرات ملی را وثیقه تعهدات ناشی از اسناد و اوراق بهادار دولتی تعیین کرده است. همچنین نگاهداری و حفاظت از جواهرات ملی را به عهده بانک مرکزی ج.ا.ا گذاشته است.

وثیقه جواهرات ملی برای اسناد دولتی فقط حالت شکلی داشته و از لحاظ ماهیت تأثیری بر انتشار اسکناس و پشتوانه آن ندارد. چرا که بانک مرکزی به نمایندگی از دولت اقدام به انتشار اسکناس می نماید(مطابق بند الف ماده ۳ قانون پولی و بانکی کشور) و بانک مرکزی زیر نظر دولت فعالیت می نماید و ریاست کل آن از سوی رئیس جمهوری تعیین می شود. یعنی وثیقه جواهرات ملی وثیقه دولت به نماینده دولت برای پشتوانه اسناد دولتی ارایه شده بابت انتشار اسکناس می باشد. پس این وثیقه فقط حالت شکلی داشته و از لحاظ ماهوی تاثیری در نظام پولی کشور ندارد. از سوی دیگر هیچ نیازی نیست که بانک مرکزی ج. ا. ا وظیفه حفاظت این جواهرات را به عهده داشته باشد، بلکه مقامات ذیصلاح نظیر سازمان میراث فرهنگی برای این منظور اولی تر می باشند. از سوی دیگر بطور کلی نیازی به تعریف پشتوانه برای پول کشور نیست، بلکه باید سیاستهای پولی کشور به گونه ای تعریف گردد که پول پایه به اندازه مورد نیاز کشور منتشر شود و نقدینگی که از اهمیت بالاتری برخوردار است به شیوه مقتضی کنترل شود.

۴) سایر موارد

در بند ۳ ماده ۱۱ قانون دامنه ای ۱۰تا ۳۰ درصد برای نسبت سپرده قانونی تعیین شده است. در حالیکه بنا به مقتضای اقتصاد و نقدینگی کشور، ممکن است این نسبت لازم شود که در خارج از این دامنه قرار گیرد. بنابراین نیازی به تصریح دامنه در قانون نمی باشد، بلکه این نسبت می تواند توسط شورای پول و اعتبار تعیین شود.

در موارد متعددی تطابق بین قانون بانکداری بدون ربا و قانون پولی و بانکی کشور بصورت زیر نویس در قانون پولی و بانکی کشور آمده است. حال آنکه لازم است این دو قانون تلفیق شده و تطابق یابند. زیر نویس های بند ۱، ۳، ۴،۷، ۸،۹ ماده ۱۱، بیانگر این عدم تطابق ها می باشند.

در بند الف ماده ۱۷، با توجه به تغییرات اعمال شده در قانون برنامه چهارم توسعه، رئیس جمهوری نیز باید عضو و رئیس مجمع عمومی بانک مرکزی ج. ا. ا باشد.

همچنین عبارت "سازمان برنامه و بودجه" به "سازمان مدیریت و برنامه ریزی" تغییر یابد.

در بند ه ماده ۷ قانون برنامه چهارم این ماده به شکل زیر تغیر یافته است:

ترکیب مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از:

رئیس جمهور (ریاست مجمع)، وزیر امور اقتصاد و دارایی، رئیس سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور، وزیر بازرگانی و یک نفر از وزرا به انتخاب هیئت وزیران.

▪ تبصره ۱: رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به پیشنهاد رئیس جممهور و بعد از تأیید مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با حکم رئیس جمهور منصوب می گردد.

▪ تبصره ۲: قائم مقام بانک مرکزی به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و پس از تأیید مجمع عمومی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با حکم رئیس جمهوری منصوب می شود.

در بند ب ماده ۱۸، اعضای شورای پول و اعتبار مطابق قانون برنامه چهارم توسعه باید به شکل زیر تغییر یابد:

ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار در بند و ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه به شرح زیر اصلاح گردیده است:

- وزیر امور اقتصاد و دارایی یا معاون وی

- رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

- رئیس سازمان مدیریت و برنامه رریزی کشور یا معاون وی

- دو تن از وزرا به انتخاب هیئت وزیران

- وزیر بازرگانی

- دو نفر کارشناس و متخصص پولی و بانکی به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و تأیید ریاست جمهوری

- دادستان کل کشور یا معاون وی

-رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن

- رئیس اتاق تعاون

- نمایندگان کمیسیون های " امور اقتصادی" و "برنامه بودجه و محاسبات" مجلس شورای اسلامی (هرکدامیک نفر) به عنوان ناظر با انتخاب مجلس.

▪ تبصره: ریاست شورا بر عهده رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خواهد بود.

در بند ب ماده ۱۹ زیر بند شماره۵، با توجه به تغییرات به عمل آمده در قانون برنامه چهارم می بایست تعیین و صدور حکم رئیس کل بانک مرکزی به عهده رئیس جمهوری باشد.

در بند د ماده ۲۲ نیز با توجه به استقلال بانک مرکزی از وزارت امور اقتصادی و دارایی (قانون برنامه چهارم توسعه)، رئیس هیأت نظار باید گزارش های قید شده را به رئیس جمهوری تسلیم نماید.

در ماده ۲۹ یک سیاست پولی ر ابه عنوان قانون بیان نموده است،که در واقع عکس این موضوع (یعنی مجوز الزام به سپردن پیمان ارزی) می تواند در اختیارات شورای پول و اعتبار قرار گیرد.

در بند الف- ماده ۳۰ تأسیس بانک و اشتغال ب عملیات بانکی و... را فقط طبق مقررات این قانون ممکن نموده است. در حالیکه قانون بانکداری بدون ربا نیز ناظر بر عملیات بانکی می باشد. در خصوص بند ب نیز توجه به قانون بانکداری بدون ربا نشده است. همچنین بندهای ج و هـ نیز توجه به زیر نویس ها و گنجاندن آنها در متن قانون مهم است.

در بند ج ماده ۳۱ تصریح شده است که هر بانکی که بیش از چهل در صد سرمایه آن متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی باشد، بانک خارجی محسوب می شود، حال آنکه هنوز دستور العمل مشخصی در این خصوص وجود ندارد و عملاَ فعالیت بانکهای خارجی در داخل سرزمین اصلی ممنوع می باشد. در حالیکه این قانون چنین مجوزی را داده است.

در بند هـ همین ماده نیز مجددا َبر فعالیت بانکهای خارجی با تصویب مجلس شورای ملی ( اسلامی) تأکید شده است.

در بند ب ماده ۳۲،حداقل سرمایه بانکهای ایرانی دویست میلیون ریال تعیین شده است. در حالیکه این رقم در شرایط کنونی رقم بسیار اندکی برای سرمایه یک بانک است و از سوی شورای پول و اعتبار تغییر یافته است.

بنابراین مواردی از این قبیل که مبلغی را تعیین می نماید نباید در قوانین تصریح شود. البتته در بند (د) همین ماده تصریح شده است که بانک مرکزی با تصویب هیأت وزیران می تواند حداقل مذکور در بند ب ۱ افزایش دهد.

بنابراین نیازی به وجود بند ب نبوده و تعیین حداقل سرمایه بانکهای ایرانی می تواند به پیشنهاد بانک مرکزی و تصویب هیأت وزیران تعیین شود.

در بند الف ماده ۳۳ نیز برای اندوخته قانونی بانکها حداقل و حداکثر قائل شده که این موضوع نیز می تواند در اختیار بانک مرکزی با تصویب هیأت وزیران قرار گیرد.

در بند۱ ماده ۳۴ تصریح شده است که خرید و فروش کالا به منظور تجارت برای بانکها ممنوع است که این بند مغایر قانون بانکداری بدون ربا است، بطوریکه در ماده ۱۳ قانون بانکداری بدون ربا بانکها مجاز به خرید مواد اولیه و لوازم یدکی مورد نیاز واحدهای تولیدی (بنا به درخواست این واحدها) و فروش نسیه به واحدهای مذکور می باشند. در خصوص بند ۲ نیز همین ایراد وارد است. این موضوع در زیر نویس ماده ۳۴ نیز تصریح شده است.

با توجه به فعالیت های بانک خصوصی در کشور، دیگر نیازی به زیر نویس های شماره(۱) و (۲) در ماده ۳۵ قانون نمی باشد.

موضوع ماده ۳۶ قانون در بند ج ماده ۳۳ به عهده شورای پول و اعتبار گذاشته شده و نیازی به این ماده نیست.

در ماده ۳۷ نیز رعایت قانون عملیات بانکداری بدون ربا تصریح نشده که البته در زیر نویس مربوطه به آن اشاره شده است.

در ماده ۳۸ به انحلال کانون بانکها اشاره داشته است، در حالیکه هم اکنون شورای هماهنگی بانکها به نوعی جایگزین " کانون بانکها " شده است.

ماده ۳۹ با توجه به زیر نویس های مربوطه، باید اصلاح شود. زیرا در متن قانون کلمه" نخست وزیر" آمده و اجازه انحلال نیز باید در اختیار مجمع عمومی فوق العاده باشد.

در بند د ماده ۳۹ نیز یکی از موارد اجازه تأسیس بانک را لغو می نماید، این عمل خلاف قانون پولی و بانکی کشور می باشد، در حالیکه همانطور که بیان شده بعضاَ مواردی مغایر با قانون بانکداری بدون ربا وجود دارد که بانکها ملزم به اجرای قانون بانکداری بدون ربا می باند. بنابراین تلفیق این دو قانون کاملاَ ضروری است.

در ماده ۴۰ عبارت "کمیسیون دارایی مجلس شورای ملی" درج شده که باید به "کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی" تغییر یابد.

در بند (د) ماده ۴۱ نیز رقم پنجاه هزار ریال برای اولویت پرداخت دیون بانک ورشکسته و یا منحل شده تعیین شده است که این رقم بسیار نا چیز است. همانطور که قبلاَ نیز تأکیدگردید در قانون نباید مبالغ را تعیین کرد بلکه باید ملاک تعیین مبالغ تصریح و مکانیسمی برای تعیین آن پیشنهاد شود. در این خصوص نیز شورای پول و اعتبار می تواند مرجع تعیین این رقم باشد.

در بند ۲ ماده ۴۴ نیز رقم تعیین شده است که مشمول توضیحات بند (د) ماده ۴۱ است.

موارد بیان شده در فوق بخش مختصری از نقایص است که بیان شد. لیکن برای اصلاح و تدوین قانون جامع پولی وبانکی کشور باید کلیه شرایط از جمله کمبودهای قانونی با توجه به شرایط کنونی اقتصاد کشور و دنیا مورد بررسی قرار گیرد.

سید آیت الله تجلی

مدیر امور سازمان و برنامه ریزی بانک سپه

منبع : ویژه نامه هفته بانکداری اسلامی شهریور ۸۸