تبصره ای به نام ۱ ۱۲

تبصره ۱۳ قانون بودجه ۸۵ و پس از آن ۸۶, مجموعه سیاست هایی است که در صورت اجرای کامل آن در سطح کشور, قرار است سیستم حمل و نقل عمومی ساماندهی شود مجلس شورای اسلامی در تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۳۸۵, دولت نهم را که داعیه دار برقراری عدالت اجتماعی در مصرف سوخت بود

تبصره ۱۳ قانون بودجه ۸۵ و پس از آن ۸۶، مجموعه سیاست‌هایی است که در صورت اجرای کامل آن در سطح کشور، قرار است سیستم حمل و نقل عمومی ساماندهی ‌شود. مجلس شورای اسلامی در تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۳۸۵، دولت نهم را که داعیه‌دار برقراری عدالت اجتماعی در مصرف سوخت بود، مکلف به انجام حداقل ۲۵ فعالیت زیربنایی و اساسی در زمینه بهینه‌سازی مصرف سوخت، توسعه ناوگان حمل و نقل عمومی، دوگانه سوزکردن خودروها و چندین محور مهم دیگر کرد تا سرانجام پس از انجام آنها در صورت لزوم و با کسب مجوز از شورای اقتصاد، اقدام به سهمیه‌بندی بنزین یارانه‌ای نماید. برخی از این فعالیت‌ها عبارتند از: ساماندهی حمل و نقل شهری به وسیله اتوبوس، مینی‌بوس و تاکسی‌های گازسوز یا دوگانه‌سوز، اتخاذ تدابیری جهت بهینه‌سازی مصرف سوخت، ارایه خدمات دولت الکترونیک در جهت کاهش سفرهای درون شهری، اتخاذ تدابیری در جهت کاهش آلودگی هوا با استفاده از معاینه فنی خودروها و... اما به نظر می‌رسد مفاد این تبصره دور از واقع و آرمانی طراحی شده است و تا نیل به تمامی اهداف آن راه درازی در پیش است.

□□□

ترافیک و یارانه‌های کلان بخش سوخت و انرژی یکی از مهمترین معضلات و مشکلات فراروی دولت و مدیریت شهری به ویژه کلان شهرهاست. تبصره ۱۳، برنامه‌ای است که در قانون بودجه سال ۱۳۸۵ گنجانده شد و هدف از آن رفع مشکلات حمل و نقل، بهینه‌سازی و کاهش مصرف سوخت در کشور است که در این راستا سیاست‌های مختلفی نظیر توسعه حمل و نقل عمومی، خروج خودروهای فرسوده، تقاضای سفر از طریق دولت الکترونیک، اعطای تسهیلات در جهت افزایش خودروهای عمومی، کنترل مصرف سوخت یا تغییر ریل سوخت خودروها و افزایش تعداد خودروهای دوگانه‌سوز و نیز ممنوعیت شماره‌گذاری خودروهای با مصرف بیش از ۶ لیتر در روز را در جهت ساماندهی حمل و نقل و بهینه‌سازی سوخت در دست دارد. پرداخت کمک بلاعوض و یا کمک سود تسهیلات برای جایگزینی خودروهای فرسوده با خودروی گازسوز و دوگانه‌سوز و جایگزینی خودروهای فرسوده نفت- ‌گازی حمل بار و مسافر با اولویت خودروهای حمل و نقل عمومی برون شهری، پرداخت بخشی از سود و کارمزد تسهیلات بانکی اعطایی به کارخانه‌های خودروساز داخلی به منظور کمک به تسریع در طراحی و مهندسی خودروهای با موتورپایه گازسوز، تخفیف بخشی از سود بازرگانی واردات خودروها و قطعات خودروهای ساخت داخل با موتور پایه گازسوز یا با مصرف سوخت کمتر از شش لیتر در صد کیلومتر و خودروهای با فن‌آوری نوین از دیگر سیاست‌های اجرایی تبصره ۱۳ می‌باشند.

تبصره ۱۳ دارای حوزه وسیعی از موارد مختلف در حمل و نقل کشور است. یک بخش از تکالیف این تبصره، تکالیف" اجرایی" و بخش دیگر مربوط به تکالیف"سیاست‌گذاری" است. در حوزه سیاست‌گذاری تقریبا تمام دستور‌العمل‌ها و آیین نامه‌ها تدوین و به دستگاه‌ها ابلاغ شده است. اما در حوزه تکالیف اجرایی، وظایف در ۳ فصل عمده تقسیم‌بندی شده است :

۱) گسترش حمل ‌و نقل عمومی،

۲) گاز سوز کردن خودروها

و۳ ) خروج خودروهای فرسوده.

عمده‌ترین موضوعات تبصره ۱۳ که عینیت بخشیدن به آن نیاز به زمان طولانی دارد، به شرح زیر است:

۱) خارج کردن خودروهای فرسوده از چرخه حمل و نقل با اختصاص ۴ میلیارد فاینانس و یک میلیارد دلار از صندوق ذخیره ارزی (در حالی که برای واردات بنزین بیش از ۵ میلیارد نیاز است).

۲ ) خارج کردن ۲۵۰ هزار دستگاه خودرو فرسوده با خودروی نو دوگانه‌سوز (در سال گذشته چه تعداد تحقق یافت؟ سال ۸۵ سرنوشت بهتری نخواهد داشت).

۳) احداث ۴۰۰ جایگاه جدید عرضه گاز فشرده طبیعی (خوب است اعلام کنند از مجموع ۱۳۰۰ جایگاه مصوب سال ۸۴ و ۴۰۰ جایگاه سال ۸۵ تاکنون چه تعداد احداث شده است).

۴) تامین یارانه برای ۲۰۰ هزار فشارساز کوچک CNG (عینا در قانون بودجه ۸۴ نیز آمده بود که حتی نتیجه مطالعات نیز اعلام نشد).

۵) الزام دستگاه‌های اجرایی جهت خرید خودروهای دوگانه‌سوز به جای بنزین سوز (آنان که برای خرید خودرو دوگانه‌سوز به کارخانجات خودروسازی مراجعه کرده‌اند، به خوبی می‌دانند که به آسانی نمی‌توان از این کارخانجات خودروی دوگانه‌سوز تهیه کرد).

۶) تکلیف وزارت نفت جهت پرداخت ۷ میلیون ریال در ازای تولید هر دستگاه خودروی دوگانه‌سوز و یا تبدیل بنزینی به دوگانه‌سوز حداکثر تا ۴۰۰ هزار دستگاه (نیمی از این مربوط به تبدیل بنزینی به دوگانه‌سوز است که در سال گذشته کمتر از نصف برنامه مصوب تحقق یافت و بر فرض تحقق ۲۰۰ هزار خودرو در سال، برای یک میلیون خودرو ۵ سال نیاز است، در حالی که در کشور حدود ۷ میلیون خودرو وجود دارد).

از طرف دیگر بر طبق این تبصره، برای خروج خودروهای فرسوده، ‌تا پایان سال باید ۲۵۰ هزار خودروی فرسوده را از رده خارج شود. به این منظور خروج ۲۰۰ هزار خودروی شخصی و ۵۰ هزار تاکسی فرسوده از شبکه حمل‌ونقل کشور در دستور کار قرار گرفته است. در زمینه تقویت ناوگان حمل و نقل عمومی نیز واردات ۶ هزار و ۵۰۰ دستگاه اتوبوس به ناوگان حمل و نقل عمومی نیز مدنظر است که تاکنون تنها حدود ۴ هزار و ۲۰۰ دستگاه آن وارد ناوگان شده است. بر اساس مصوبات این تبصره باید ۱۲ هزار و ۵۰۰ دستگاه مینی‌بوس نیز وارد ناوگان حمل و نقل عمومی کشور می‌شد که هنوز حتی یک دستگاه نیز وارد این ناوگان نشده است. همچنین از۳۰ هزار تاکسی که بر اساس تکلیف بودجه سال ۸۵ برای توسعه ناوگان حمل و نقل عمومی در قالب تبصره ۱۳ باید واگذار می‌شد، فقط۲۰ هزار تاکسی واگذار شده است.

در هر صورت اگرچه در این تبصره مجموعه خوبی از راهکارهای مناسب با دو هدف عمده توسعه حمل و نقل عمومی و ساماندهی مصرف انرژی بخصوص بنزین تنظیم شده است، اما این بسته کی و چگونه تحقق پیدا خواهد یافت و به چه مدت زمان نیاز دارد، امری است که تجربه گذشته نشان داده است به این زودی‌ها تحقق نخواهد یافت و برای رسیدن به نتایج و آثار آن سال‌ها زمان نیاز دارد و بعضی از اجزای آن هم تاثیر چندانی بر اهداف مذکور ندارد. بنابراین نمی‌شود تنها به این تبصره دلخوش کرد و از راهکارهای اصلی حل معضل بنزین در کشور غافل ماند.

● موانع اجرایی

اولین مشکل اجرایی تبصره ۱۳، این است که تعداد دستگاه‌هایی که در این تبصره برای آنها وظایفی در نظر گرفته شده، بسیار زیاد است. در حدود ۱۷ دستگاه اجرایی کشور از وزارت راه و ترابری تا سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت نفت باید برای اجرای این تبصره با یکدیگر همکاری داشته باشند. وزارتخانه‌های کشور، نفت، صنایع، ارتباطات، راه، تعاون و مسکن، بانک مرکزی، سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ۱۰ دستگاه اجرایی هستند که به همراه ۷ سازمان دیگر از سوی هیات دولت در تبصره ۱۳ قانون بودجه سال‌جاری به آنها وظایفی محول شده است.

گرچه برای مدیریت کردن روی اجرای تکالیف این دستگاه‌ها، هیات دولت پیش‌بینی کرده بود تیمی با عنوان "هیات نمایندگان ویژه"، که در ابتدا ۵ عضو داشت، مسوولیت این کار را بر عهده داشته باشد که عملکرد چند ماهه نشان می‌دهد این تیم چندان موفق عمل نکرده است. از طرف دیگر به نظر می‌رسد بخش مهمی از این وظایف در حد بسیار زیادی ناتمام مانده است یا موازی می‌باشد.

از دیگر سو، در راستای نیل به اهداف دولت در بخش حمل و نقل، در تبصره ۱۳ بودجه سال ۸۵ کل کشور، یک هزار میلیارد تومان بودجه ریالی برای مواردی از جمله توسعه، خرید، تجهیز و نگهداری سیستم حمل و نقل عمومی و تجهیز ناوگان اتوبوسرانی و قطار شهری کلان شهرها اختصاص یافته بود، علاوه بر این چهار میلیارد دلار نیز به صورت فاینانس در نظر گرفته شده است که البته تحقق این بخش با توجه به شرایط موجود در کوتاه مدت مشکل است.

اما نحوه سرمایه‌گذاری به صورت فاینانس برای انجام برنامه‌ای این چنینی، مشکل دیگر این طرح است. به این دلیل که سیکل دریافت فاینانس در کشور ما طولانی است. با این همه، اگرچه منابع فاینانس در حال حاضر در دنیا فراوان است و متقاضی پرداخت آن هم در کشورهای دیگر موجود است، با این حال برای تامین مالی چنین برنامه مهمی که تکالیف حساس و مهمی را بر عهده دارد، منبع مناسبی نیست.

لذا از دیگر مشکلات اجرایی شدن تبصره ۱۳ قانون بودجه این است که با توجه به شرایط مالی شهرداری‌ها و روش و قوانین موجود، تضمین بازپرداخت ۵۰ درصد اقساط فاینانس توسط شهرداری‌ها از موانع جدی است که غیرقابل عبور و ناممکن خواهد بود، لذا حمایت از حمل و نقل عمومی با فاینانس خارجی و بازپرداخت ۵۰ درصد توسط شهرداری‌ها، موضوعی است که مسلما با مشکل تحقق روبه‌روست و در صورتی که با درایت به آن پرداخته نشود، موجب ایجاد توقع بدون پاسخ برای مردم خواهد شد. ضمن این که این مصوبه باعث افزایش تصدی‌گری دولت شده و خلاف قانون برنامه توسعه، چشم‌انداز ۲۰ ساله و سیاست‌های کلی اصل ۴۴ که اخیرا توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شده و همچنین مغایر اعمال سیاست‌های عدم تمرکز توسط رییس جمهور و تفویض اختیار از دولت به استان‌ها بوده و با روح برنامه گذشته و حال نیز در تعارض است.

● قانون شدن تبصره ۱۳

طی ماه‌های اخیر پیشنهادی که دولت به مجلس ارایه داد این بود که تبصره ۱۳، از بخشی از قانون بودجه به صورت یک قانون دایمی درآورده شود تا بتوان به صورت بلندمدت این امور را سامان داد. این پیشنهاد مورد استقبال نمایندگان قرار گرفت و در حال حاضر دولت مشغول تدوین لایحه‌ای است که تبصره ۱۳ را به عنوان یک قانون چند ساله تدوین کند در حالی که بعضی از نمایندگان مجلس مخالفند و معتقدند دولت از انجام وظایفش در قبال تبصره ۱۳ کوتاهی کرده است!

نکته قابل توجه این است که تبصره ۱۳ یک برنامه اجرایی است، یعنی تمام اجزای آن مثل یک پازل به هم وابسته است. در صدر تبصره هم آمده است که این یک بسته سیاست‌گذاری شده است. این بسته سیاست‌گذاری شده با تکالیف بلندپروازانه نمی‌تواند در طول یک یا دوسال پیش‌بینی شود. اما نکته این جاست که تا مفاد این بسته برای مجلس و مدیران اجرایی کشور تبیین نشود، امکان تبدیل آن به یک قانون دایمی وجود ندارد.

بر اساس اعلام مسوولین ستاد تبصره ۱۳، طی برنامه‌ای ۵ ساله به صورت منظم و منسجم می‌توان اهداف تبصره ۱۳ را محقق کرد اما آیا با این روند کند توسعه حمل و نقل عمومی در کنار اعلام گاه به گاه سهمیه‌های اضافی برای خودروهای مختلف بر این اساس که این افراد دارای مشاغل خاص هستند، می‌توان سیستم حمل و نقل کشور را آن گونه که در تبصره ۱۳ مدنظر است، ساماندهی نمود؟

از دیگرسو، متروی تهران به عنوان یکی از مهمترین وسایل حمل و نقل عمومی که نقش بسیار مهمی در حمل مسافر دارد، در حال حاضر در ۳ بخش توسعه، تجهیز و نگهداری نیاز به سرمایه‌گذاری و کمک دولت دارد ولی متاسفانه هنوز از محل تبصره ۱۳ اقدامی در این زمینه صورت نگرفته است و این امر لزوم توجه بیشتر دولتمردان را به این بخش ضروری‌تر می‌سازد.

اما آن چه بدیهی است این است که مفاد تبصره ۱۳ با سهمیه‌بندی بنزین در کشور گره خورده است و هرگونه تصمیم‌گیری که در دولت در خصوص تغییر نوع و یا افزایش میزان سهمیه در خودروهای مختلف می‌شود، براساس موارد موجود در این تبصره است و این تغییرات از سوی دولت تنها در صورت تطابق با این تبصره صورت می‌گیرد و مسوول ستاد تبصره ۱۳ که از سوی رییس جمهور تعیین شده، موظف است در قالب این تبصره مسایل موجود در نظام و سیستم سهمیه‌بندی بنزین را بررسی کرده و نیازهای احتمالی و کاستی‌های موجود را به دولت ارایه ‌کند تا در مورد آنها تصمیم‌گیری شود.

● جمع بندی

تبصره ۱۳، برنامه‌ای است که دولت جدید در قانون بودجه دو سال اخیر تدوین کرده است تا با اجرای آن و با هماهنگی ارگان‌های مربوط بتواند مانع افزایش مصرف سوخت شده و راهکارهای مناسبی در جهت سامان بخشی حمل و نقل عمومی ارایه دهد. نگاهی به تبصره ۱۱ قانون بودجه ۸۴ و تبصره ۱۳ بودجه ۸۵ بسیاری از واقعیت‌ها را روشن می‌کند. چه مقدار می‌توان به این تبصره امیدوار بود و این درخت پر شاخ و برگ کی به ثمر خواهد نشست. مجموعه‌ای که در تبصره ۱۳ آمده است طرح‌های خوب اما دیربازده است که اجرای آن سال‌ها طول خواهد کشید و کمتر از پنج سال حتی بخشی از آثار و نتایج آن آشکار نخواهد شد. در سال گذشته بخشی از همین تبصره در قالب تبصره ۱۱ آمده بود. چقدر عملی شد؟! در بند الف تبصره ۱۱ بودجه ۸۴، وزارت صنایع مکلف به اختصاص ۲۰ درصد از کل سهمیه تولیدات خودرو به خودروهای دوگانه سوز بود. آیا تحقق پیدا کرد؟ در بند «ث» همین تبصره شرکت ملی نفت ایران مکلف به احداث ۴۰۰ جایگاه مورد نیاز عرضه گاز طبیعی CNG و جلب مشارکت بخش خصوصی برای احداث ۵۰۰ جایگاه دیگر بود. آیا اتفاق افتاد؟! وزارت کشور و وزارت صنایع مکلف بودند ۴۰ درصد خودرو دوگانه‌سوز مورد نیاز حمل و نقل درون شهری را فراهم آورند و با جلب مشارکت بخش خصوصی سازوکار لازم برای دوگانه سوز کردن ۲۰ درصد از خودروهای بنزین‌سوز موجود را فراهم سازد، چند درصد از این هدف تحقق پیدا کرد؟! همچنین در بند «ج» این تبصره شرکت ملی نفت را مکلف می‌کند که برای بهینه‌سازی و بازسازی پالایشگاه‌ها با افزایش تولید روزانه بنزین معادل ۲۰ میلیون لیتر به مبلغ ۲ میلیارد و ۵۵۰ میلیون دلار اقدام کند.

آیا این بند و بندهای دیگر اجرایی شده است؟ و چه مدت زمان لازم است که به مرحله تحقق عملی برسد. ساخت نخستین پالایشگاه جدید، دست کم پس از برگزاری مناقصه سه سال طول خواهد کشید. در هر صورت تبصره ۱۳ مجموعه‌ای از تکالیف پیوسته و ناپیوسته می‌باشد، اگر چه همه آنها لازم و ضروری است اما حداقل زمان تحقق عینی آن که بخشی از آثارش در جامعه ظاهر شود پنج سال است. بنابراین این که در بند و این تبصره می‌گوید: «به دولت اجازه داده می‌شود پس از توسعه حمل و نقل عمومی شهری و افزایش سهمیه خودروهای دوگانه‌سوز، در صورت لزوم با تصویب شورای اقتصاد نسبت به سهمیه‌بندی بنزین و تعیین قیمت مناسب برای بنزین مازاد بر سهمیه تعیین شده اقدام کند». به امری بعید و غیر محقق منوط و مشروط کرده است و به نظر می‌رسد توسعه حمل و نقل عمومی به این زودی‌ها حاصل نخواهد شد.