جایگاه مجلس خبرگان از دیدگاه حقوق اساسی تطبیقی

طریق انتخاب رهبری در قانون اساسی جمهوری اسلامی پس از بازنگری, منحصر در انتخاب و گزینش مجلس خبرگان است كه سه وظیفه مهم انتخاب, نظارت و بركناری رهبر , را برعهده دارد مجلس خبرگان رهبری با ویژگی های لحاظ شده در قانون اساسی در جهان بی نظیر است, اما انتخاب از طریق مجلس خبرگان كه انتخابی دو درجه ای و غیرمستقیم است در كشورهای دیگر جهان سابقه دارد

بدون تردید مقام رهبری در نظام جمهوری اسلامی ایران، ریاست عالیه كشور است. چنین مقامی با ویژگی‌هایی تعریف شده در قانون اساسی بی‌نظیر است؛ گرچه مقام ریاست عالیه كشور و وظایف و اختیارات لازم برای چنین موقعیتی در نظام‌های سیاسی دیگر نیز وجود دارد.

طریق انتخاب رهبری در قانون اساسی جمهوری اسلامی پس از بازنگری، منحصر در انتخاب و گزینش مجلس خبرگان است كه سه وظیفه مهم انتخاب، نظارت و بركناری رهبر (در صورت از دست دادن شرایط)، را برعهده دارد.

هر چند مجلس خبرگان رهبری با ویژگی‌های لحاظ شده در قانون اساسی در جهان بی‌نظیر است، اما انتخاب از طریق مجلس خبرگان كه انتخابی دو درجه‌ای و غیرمستقیم است در كشورهای دیگر جهان سابقه دارد.

در نوشتار حاضر، نحوه انتخاب ریاست عالیه و ریاست قوه مجریه را در چند كشور مطالعه می‌نماییم.

در مورد هر كشور در آغاز مقام ریاست عالیه آن كشور، برحسب مورد تحت عنوان رئیس جمهور یا نخست وزیر یا صدراعظم و مانند آن و اهم اختیارات او را بیان نموده و سپس به نهاد یا نهادهایی كه او را انتخاب، نظارت و احیاناً عزل می‌نمایند می‌پردازیم.

●نحوه انتخاب رئیس جمهور و معاون او در ایالات متحده آمریكا

نویسندگان قانون اساسی آمریكا بر این بوده‌اند كه انتخاب رئیس جمهور را از مداخله و نفوذ مستقیم عامه مردم بركنار داشته، آن را در صلاحیت گروهی معدود از برگزیدگان مردم به نام هیأت انتخاب‌كنندگان قرار دهند. این هیأت در هر یك از ایالات به طور جداگانه تشكیل و تعداد اعضای آن برابر با مجموع نمایندگان آن ایالت در مجلس سنا و مجلس نمایندگان خواهد بود. منتخبین هر ایالت در زمان و مكان معین در ایالت خود گرد آمده و هر یك از آنان به یك نفر جهت احراز مقام ریاست جمهوری و به شخص دیگر برای معاونت وی رأی می‌دهد. سپس فهرستی از آرا، تهیه و به ضمیمه اصل آرا برای رئیس مجلس سنا ارسال می‌گردد. آرای واصله در حضور اعضای مجلس نمایندگان و مجلس سنا شمرده می‌شود، هركس كه حائز آرای بیشتر اعضای كلیه هیأت‌های انتخاب كنندگان باشد، به ریاست جمهوری انتخاب خواهد شد مشروط بر اینكه آرایی كه به دست آورده از نصف بیشتر باشد. در صورتی كه حداكثر آرا به نصاب مزبور نرسد، مجلس نمایندگان از میان سه تن از دارندگان حداكثر آرا، یك نفر را به ریاست جمهوری انتخاب خواهد كرد. هنگام رأی‌گیری، در این مورد خاص كلیه نمایندگان یك ایالت فقط یك رأی خواهند داشت.

شیوه تعیین معاون رئیس جمهوری نیز به همین شكل است. مگر در موردی كه هیچ یك از داوطلبان حایز اكثریت مطلق نشده باشد كه در این صورت مجلس سنا معاون رئیس جمهور را از میان دو تن حائزان اكثریت نسبی انتخاب خواهد كرد.

احزاب سیاسی نقش مهمی در عرصه سیاست آمریكا دارند و لذا مراسم انتخاب رئیس جمهوری را تا حد زیادی تحت تأثیر فعالیت خود قرار داده‌اند. البته این احزاب برای رعایت ظاهر قانون اساسی صورتی از نامزدهای هیأت انتخاب كنندگان را ارائه می‌دهند كه در صدر آن نام نامزد مقام ریاست جمهور و معاون وی قید گردیده است و مفهوم آن، این است كه هرگاه این افراد به عضویت هیأت انتخاب كنندگان برگزیده شوند متعهدند كه به نامزدهای حزب، رأی بدهند. هر حزب كه اكثریت آرای یك ایالت را به دست آورد به تعداد كلیه اعضای هیأت انتخاب كنندگان آن ایالت به نفع نامزد حزب خود رأی خواهد داشت و به این ترتیب آرای اقلیت به حساب نخواهد آمد. این است كه به محض خاتمه انتخابات در هر ایالت، نتیجه انتخابات معلوم و تهیه لیست و گواهی آن و مداخله مجلسین، جنبه تشریفاتی خواهد داشت.

البته اعضای هیأت انتخاب كنندگان تحت هیچ عنوان و به هیچ صورتی قانوناً مكلف به انتخاب كسی كه نامش در ورقه به عنوان نامزد ریاست جمهوری قید گردیده است نمی‌باشند.

▪اهم اختیارات رئیس جمهور در ایالت متحده

۱. اقتدارات اجرایی: رئیس جمهور آمریكا، رئیس دستگاه اداری كشور است و وظیفه دارد كه بر اجرای صحیح قانون اساسی، قوانین عادی، عهدنامه‌ها و تصمیمات قضایی در سراسر كشور نظارت و ریاست كند.

۲. اقتدارات نظامی و سیاسی: رئیس جمهور، فرمانده كل نیروهای مسلح ایالات متحده است و مسئولیت دفاع از كشور برعهده او است؛ اگرچه قانوناً حق اعلان جنگ ندارد و این حق متعلق به كنگره است. در عین حال ممكن است رئیس جمهور وضعیتی را فراهم آورد كه بدون اعلان كنگره، عملاً وارد جنگ شود مانند جنگ با آلمان و كره در سال‌های ۱۹۴۱ و ۱۹۵۰. همچنین رئیس جمهور، رئیس كشور و رئیس قوه مجریه است و روابط خارجی را هدایت و اداره می‌كند.

۳. اقتدارات تقنینی: رئیس جمهور می‌تواند در پیام به كنگره، خواستار قانون‌گذاری در موارد لازم گردد و همچنین حق وتوی مصوبات كنگره را نیز دارد اگر كنگره مصوبه خود را مجدداً با دوسوم آرای اعضای هر یك از دو مجلس تصویب كند این بار رئیس جمهور مكلف است قانون را توشیح و دستور را اجرا كند.

علاوه بر اختیارات فوق، اكثر رؤسای جمهوری آمریكا معتقد بوده‌اند كه اقتدارات رئیس جمهور بسیار وسیعتر از موارد خاص مندرج در قانون اساسی و یا مصوبات كنگره است و اگرچه در مواقع عادی باید به آنها محدود شود اما وجود حال اضطرار و بحران، اختیار و قدرتی به رئیس جمهور تفویض می‌كند كه به موجب آن می‌تواند هر گونه اقدامی را به هر شدت و به هر كیفیت كه مقدور باشد به مورد اجرا گذارد مگر آنچه صراحتاً به موجب قانون، منع شده باشد. این نظریه در مواقع غیرعادی عملاً مورد قبول كنگره، دادگاه‌ها و مردم بوده است.

▪پارلمان

اقتدارات قانون‌گذاری حكومت فدرال ایالات متحده آمریكا به كنگره تفویض گردیده است كه مركب از دو مجلس سنا و نمایندگان است. هر یك از ایالات صرف‌نظر از وسعت و جمعیت، دو نماینده در مجلس سنا دارند، اما تعداد اعضای مجلس نمایندگان به تعداد جمعیت هر ایالت بستگی دارد.

رهبر حزب اكثریت در مجلس نمایندگان به ریاست آن انتخاب می‌شود. ریاست مجلس سنا نیز با معاون رئیس جمهور است.

می‌توان رئیس جمهور و سایر مقامات عالی‌رتبه را به اتهام خیانت و ارتشا و سایر جرایم مهم در مجلس نمایندگان مورد تعقیب قرار داد و در صورت تصویب مجلس مزبور، محاكمه متهم را مجلس سنا به عهده خواهد گرفت. هرگاه متهم رئیس جمهور باشد، رئیس دیوان عالی كشور ریاست جلسات محاكمه را برعهده خواهد داشت. حداكثر مجازات مقرر به وسیله مجلس سنا از عزل و احیاناً محرومیت متهم از مشاغل دولتی تجاوز نخواهد كرد. پس از عزل، محاكمه و محكومیت او به وسیله دادگاه‌های عادی، بلااشكال است. در هر صورت نظارت بر رئیس جمهور و عزل او در حیطه اختیارات پارلمان است.

▪نحوه انتخاب رئیس جمهور و نخست وزیر در فرانسه

انتخاب رئیس جمهور قبلاً به وسیله مجلسی انجام می‌شد كه اعضای آن را نمایندگان پارلمان و شوراهای محلی و همچنین مجالس مقننه و شهرداری‌های قلمرو فرانسه در ماورای بحار تشكیل می‌دادند. اما بعداً بنا به پیشنهاد ژنرال دوگل و تأیید آن در رفراندوم سال ۱۹۶۲ روش انتخاب رئیس جمهور تغییر یافت و مقرر شد كه رئیس جمهور با اكثریت مطلق آرای رأی دهندگان تعیین شود. هرگاه در دور اول، اكثریت مذكور حاصل نشود، ظرف مدت دو هفته پس از آن انتخابات جدیدی فقط برای دو تن از كاندیداها كه بیشترین رأی را كسب كرده‌اند انجام خواهد گرفت.

▪اهم اختیارات رئیس جمهور

۱. رئیس جمهور با موافقت مجلس ملی، نخست وزیر را انتخاب و منصوب می‌كند.

۲. ریاست شورای وزیران و توشیح مقررات و آیین‌نامه‌های مصوب این شورا برعهده رئیس جمهور است.

۳. رئیس جمهور می‌تواند، با مشورت نخست وزیر و رؤسای مجلسین و تنها یكبار در سال، مجلس ملی را به تشخیص خود منحل سازد.

۴. رئیس جمهور می‌تواند پاره‌ای امور و موارد را به آرای عمومی بگذارد.

۵. عزل و نصب مأموران كشوری و لشكری، مذاكره با دول دیگر و انعقاد قراردادهای بین‌‌المللی، فرماندهی كل قوای مسلح و ریاست كمیته دفاع ملی فرانسه با رئیس جمهور است.

۶. هرگاه نهادهای حكومت یا استقلال ملت یا تمامیت ارضی كشور یا اجرای تعهدات بین‌المللی جمهوری در معرض تهدید شدید و فوری واقع گردد، به گونه‌ای كه قدرت عمومی را از انجام وظیفه باز دارد، رئیس جمهور مختار است هر اقدامی كه در آن شرایط لازم باشد معمول دارد.

▪عزل رئیس جمهور: در صورتی كه رئیس جمهور متهم به ارتكاب خیانت سنگین شود، چنانچه این اتهام از طرف هر دو مجلس متوجه رئیس جمهوری باشد، دیوان عالی عدالت به این اتهام رسیدگی خواهد كرد.

همچنین شورای قانون اساسی فرانسه می‌تواند به درخواست دولت و با رأی موافق اكثریت مطلق اعضای خود، رئیس جمهور را عزل كند.

▪نخست وزیر

در فرانسه نخست وزیر از سوی رئیس جمهور تعیین می‌شود و عزل و نصب وزرا بنا به پیشنهاد نخست وزیر با رئیس جمهور است و انتصاب نهایی آنها به وسیله رأی اعتماد دو مجلس اعطا می‌شود. نخست وزیر در غیاب رئیس جمهور، ریاست شورای وزیران را برعهده دارد. نخست وزیر و وزیران، سیاست ملی را تعیین و رهبری نموده و در برابر پارلمان مسئول هستند و می‌توانند از پارلمان تقاضای رأی اعتماد كنند.

نخست وزیر و وزیران حق دارند به هر دو مجلس بروند و هر زمان كه لازم باشد و یا بخواهند در مذاكرات شركت كنند. حق ابتكار قوانین توأماً با نخست وزیر و اعضای پارلمان است.در صورت رأی عدم اعتماد پارلمان، نخست وزیر باید استعفای خود و هیأت وزیران را به رئیس جمهور، تسلیم كند.

اختیار رئیس جمهور برای تعیین نخست وزیر، محدود به اراده اكثریت اعضای پارلمان است و باید كسی را به این سمت تعیین كند كه بتواند رأی اعتماد مجلس ملی را نسبت به هیأت دولت و برنامه آن جلب كند. همچنین نخست وزیر در زمینه دفاع ملی مسئولیت صریح دارد.

رابطه رئیس جمهور و نخست وزیر در جمهوری پنجم فرانسه: بین سال‌های ۱۹۵۸ و ۱۹۷۶، در ساختار پیچیده قوای اجرایی فرانسه، شخص رئیس جمهور چهره سیاسی مسلط محسوب می‌شد و این همان چیزی بود كه آن را نظام ریاست جمهوری قدر قدرت می‌نامیدند.

رئیس جمهور هنگامی كه در مقام خود مستقر می‌شد، از میان ائتلاف حاكم به انتخاب نخست وزیر می‌پرداخت و بر گزینش گروه وزیران كابینه نظارت می‌كرد. هرگاه در موقع انتخاب رئیس جمهور حزب یا گروه ائتلافی او در اقلیت بود، وی مجلس ملی را منحل می‌كرد و رأی‌دهندگان را برای برگزیدن یك مجلس قانون‌گذاری جدید فرا می‌خواند.

پس از مارس ۱۹۸۶ بود برای نخستین بار رئیس جمهور اكثریت پارلمانی خود را در انتخابات میان دو رأی از دست داد و ناچار شد كه نخست وزیر را بر خلاف میل خود از میان گروه مخالف خود – كه اكثریت یافته بود- انتخاب كند.

تا پیش از مارس ۱۹۸۶، هر رئیس جمهور به دلیل آنكه با یك نخست وزیر همراه و یا یك اكثریت پارلمانی موافق همكاری داشت، قادر بود دستگاه اجرایی را به طرز قاطعی زیر كنترل خود داشته باشد. به این ترتیب، رئیس جمهوری فرانسه با روشی شبیه به روش رئیس جمهوری آمریكا حكومت می‌كرد، بی‌آنكه مانند نظام آمریكایی زیر نظارت گسترده دو قوه قانون گذاری و قضایی و همچنین نیروهای پرنفوذ ایالتی قرار داشته باشد.

▪پارلمان

پارلمان مركب از دو مجلس است: مجلس ملی و مجلس سنا. نمایندگان مجلس ملی با رأی عمومی و مستقیم مردم برای مدت پنج سال از طریق انتخابات عمومی برگزیده می‌شوند و اعضای مجلس سنا به طور غیرمستقیم به وسیله شورای شهرستان و استان و همچنین مجلس ملی برای مدت نه سال انتخاب می‌شوند و هر سه سال یكبار انتخابات یك سوم اعضا تجدید می‌شود.

هر دو مجلس از اختیارات مساوی برخوردارند مگر در دو مورد:

الف- مجلس ملی در رسیدگی و تصویب بودجه حق تقدم دارد؛ ب- مجلس سنا، حق استیضاح دولت را ندارد.

▪رابطه دولت و پارلمان از این قرار است:

۱. وزرا نمی‌توانند عضو پارلمان باشند؛

۲. دولت در برابر هر دو مجلس مسئولیت دارد؛

۳. اگر پارلمان با اكثریت مطلق نمایندگان به دولت رأی عدم اعتماد بدهد، می‌تواند دولت را ساقط كند.

استیضاح مجدد دولت در اجلاسیه واحد میسر نخواهد بود.

منبع:ماهنامه معارف

---