پیامدهای یک لایحه

تحلیل کلان محتوای بودجه

بودجه ریزی به معنی انتخاب هایی بین گزینه های ممکن است که طبق اصول و قواعد معینی صورت گرفته باشد. انتخاب مقوله یی سیاستی و تبعیت از اصول و قواعد مقوله یی فنی است. در مقوله سیاستی، زمینه های نظری انتخاب یا سیاستگذاری های بودجه یی تحت تاثیر ساختار قدرت، سازمان سیاسی تعامل قوا با یکدیگر یا گروه های اجتماعی شکل می گیرد، اما در مقوله فنی، قواعد سخت افزاری و کارکردهای فرآیند بودجه ریزی در مراحل تهیه، تصویب، اجرا و نظارت ظهور و بروز دارد.

در گذشته زمینه های نظری مالیه عمومی و بودجه ریزی بر این فرض ساده و قابل تعمیم استوار بود که ماموریت دولت در حداکثرسازی نفع عموم است. در این نگرش، ساختار حاکمیت کشور چندان مورد توجه قرار نمی گرفت و تعریف روشنی از نفع عموم و چگونگی به حداکثر رساندن آن نیز ارائه نمی شد. به عبارت دیگر، همسویی یا تعارض احتمالی منافع حاکمیت با برخی گروه های اجتماعی با نفوذ، تضاد و تنازع در منافع طبقاتی و کارکردهای نظام توزیع کمتر مورد توجه قرار می گرفت. از این رو، حداکثرسازی نفع عموم می توانست زمینه نظری ساده و مناسبی برای طرح ماموریت های هر ساختار سیاسی و دستاویزی برای توجیه هر نوع سیاستگذاری در مالیه عمومی و بودجه ریزی باشد.

با توسعه مفاهیم سیاسی و ایجاد تحول در ساختارهای حاکمیتی، تحلیل های مربوط به زمینه های نظری خاستگاه دولت، ارزیابی مبانی انتخاب و سیاستگذاری در مالیه عمومی و بودجه تغییر کرد. در نظریه های تازه، اصول اقتصاد بازار و انگیزه های مربوط به طیف کارگزاران مالیه عمومی یعنی رای دهندگان، رهبران سیاسی، بوروکرات ها و گروه های ذی نفوذ مورد توجه قرار گرفت، هر چند هنوز هم حدود اقتدار و تاثیر طیف کارگزاران از یک سو و نقش نیروهای موثر خارجی در تعاملات بین المللی از سوی دیگر نیز باید در محاسبات منظور شود. به علاوه، نفوذ سیاسی برخی گروه ها، وجود اطلاعات ناقص و چگونگی اقناع رای دهندگان، دسترسی آسان و مستقل از فرآیند ارزش افزایی ملی بر منابعی مانند استحصال، فروش نفت و وجود کارکردهای رانتی از جمله عوامل موثر در تعین زمینه های نظری و ویژگی های سیاستی ساختار بودجه ریزی است که باید مورد توجه قرار گرفته شود.

اما مقوله فنی ناظر بر اصول و قواعد یا آداب مربوط به مراحل چهارگانه فرآیند بودجه ریزی و نیازهای آن است. مقوله فنی نیز در گذشته به ضرورت رعایت اصولی همچون جامعیت، سالانه بودن، وحدت و تعادل در بودجه نویسی تعبیر می شد، لیکن به موازات تحولات در زمینه های نظری، ماهیت و نقش اصول و قواعد بودجه ریزی نیز دستخوش تغییرات اساسی شده و صورت های کم و بیش سازمان یافته و منظمی از اصلاحات را در دستور کار قرار داده است.

با توجه به ویژگی های این دو مقوله، ساختارهای بودجه ریزی به معنای مجموعه یی از قوانین و مقررات، شیوه های برآورد، تجهیز و تخصیص منابع، نظام های فنی، مالی و اجرایی است که در یک زمینه مهم از ساختار قدرت و سازمان سیاستی هر کشور مراحل مربوط به تهیه، تصویب، اجرا و نظارت را به انجام می رساند. بنابراین به دنبال تغییرات حاصل در مفاهیم و جایگاه دولت، اصلاحات ساختاری در بودجه ریزی های دهه اخیر موضوع بحث ها و چالش هایی است که در جهت روان سازی عملکرد اقتصادی، عرضه خدمات عمومی مطمئن، جلب اعتماد صاحبان پس انداز و ترغیب بخش خصوصی به سرمایه گذاری، دستیابی به اندازه های متناسب بخش عمومی و ایجاد ضوابط قابل پذیرش و احترام در حقوق مالکیت مطرح می شود. هدف از اصلاحات، نیل به زمامداری صالح یا تحقق نظام تدبیر، شفاف سازی عملیات دولت و ایجاد زمینه های نظارتی برای مبارزه با فساد و رانت جویی است و اقدامات اجرایی آن با فرض ثبات نسبی متغیرهای سیاستی به انجام اقداماتی در مقوله فنی یا تصویب و اجرای بودجه، اصلاحات نهادین خزانه داری، ارتقای مدیریت منابع عمومی و وجود فرآیند موثر حسابرسی منحصر می شود.

● آسیب ها و تهدیدهای بودجه دولت

آسیب های اجتماعی بودجه دولت بر اقتصاد ملی و آثار آن بر عملکرد اقتصاد کلان و خصوصاً بخش خارجی اقتصاد بسیار گسترده و وسیع است و یکی از مطالبی است که دولتمردان باید همواره مورد نظر داشته باشند. تجارب کشورهای مختلف در حال توسعه و تجربه ایران در نیمه اول دهه ۷۰ نیز حکایت از آ ن دارد که تخریب نظام مالی از حوزه بودجه دولت آغاز می شود و پس از طی سازوکارهای فرآیندهای پولی، در حوزه بخش خارجی به بن بست منتهی می شود. همین وضعیت در اقتصاد ایران در حال شکل گیری است. اما قبل از بحث در خصوص سازوکارها و مکانیسم ها لازم است آسیب ها و تهدیدهای بودجه در دولت مورد رسیدگی قرار گیرد. این آسیب ها را می توان فهرست وار به شرح زیر خلاصه کرد.

۱- اتکا به درآمد نفت و عدم توسعه نظام مالی متکی بر مالیات ها

۲- همراهی بودجه و سیکل های جهانی قیمت نفت و لذا ذاتی شدن تورم در اقتصاد ملی

۳- انبساط بودجه یی همراه با افزایش قیمت نفت و عدم امکان انقباض بودجه در افت قیمت نفت

۴- گسترش و بزرگ شدن دولت و نهادهای دولتی و وابسته به دولت با افزایش قیمت نفت.

این بیماری ها در اقتصاد ایران سابقه دار است اما ترتیبات مقابله با این تهدیدات تا حدودی در قانون برنامه چهارم دیده شده بود که متاسفانه مورد بی عنایتی واقع شده است.

مکانیسم های اثرگذار و منتج به تخریب نظام مالی کشور از انبساط بودجه یی شروع می شود. انبساط بودجه یی، رشد نقدینگی و افزایش قیمت ها را به دنبال دارد. حساسیت دولت به تورم، در شرایط بهبود قیمت نفت و وضعیت مساعد ذخایر ارزی کشور، رشد سریع واردات را به دنبال دارد. در چنین شرایطی اگرچه رشد قیمت کالاها و خدمات غیرقابل تجارت به صورت کنترل نشده ادامه می یابد اما حساسیت دولت ها به تورم، افزایش قیمت ها را با اتکای سنگین به واردات و تقلیل رشد قیمت کالاها و خدمات قابل تجارت، تحت تاثیر قرار می دهد. این مکانیسم باعث آن است که بی انضباطی مالی، خروج و ظهور سنگین و غیرقابل تحملی در حوزه متغیرهای پولی نداشته باشد. اتکای سنگین به واردات چنانچه با افت سیکلی قیمت نفت و کاهش یا توقف فاینانس های خارجی همراه شود، بحران تراز پرداخت های کشور را به دنبال خواهد داشت. این فرآیندی است که از آن به عنوان تعدیل اجباری و غیرقابل اجتناب یاد می شود.

چهار تحول عمده در تراز پرداخت های خارجی کشور در سال آینده قابل پیش بینی است که تراز اساسی، تراز پرداخت ها را تحت تاثیر قرار می دهد؛

۱) افت قیمت نفت نسبت به سال جاری که منجر به تضعیف تراز حساب جاری می شود.

۲) شدت رشد واردات خصوصاً برای مبارزه با تورم، که احتمالاً رقم واردات را در سال آینده فراتر از ۶۰ میلیارد دلار قرار می دهد.

۳) منفی شدن بزرگ حساب سرمایه به دلیل قطع احتمالی فاینانس های بلندمدت و میان مدت و تقلیل قابل توجه فاینانس های کوتاه مدت بانکی

۴) بازگشت ارزش دلار به برابری میان مدت که اگر به میزان قابل توجهی محقق شود باعث منفی شدن عدد تغییرات نرخ ارز خواهد شد.

این پیش بینی ها اگر با درجه احتمال محقق شود آنگاه باید از سال آینده شاهد تغییرات منفی بزرگ موازنه کل تراز پرداخت های خارجی کشور بود.

▪ نکات قابل تامل در لایحه بودجه سال ۱۳۸۹ کل کشور

- آغاز حجم زیادی از طرح های جدید؛ در حالی که متوسط طول عمر طرح های تملک دارایی سرمایه یی کشور بسیار بالاتر از حد متعارف است به معنی افزایش متوسط طول عمر کل طرح ها است چون منابع محدود است و تعدد طرح ها، سهم دیگر طرح ها را کاهش داده و در نتیجه طول عمر ساخت طرح ها افزایش می یابد.

- رشد بودجه (به تنهایی و بدون در نظر گرفتن آثار پولی آن) در مقیاس های ذکرشده، رشد تورم و گسترش دولت را به دنبال خواهد داشت.

- تامین منابع مالی بودجه مستلزم افزایش قابل توجه وابستگی بودجه به نفت از طریق فروش هرچه بیشتر ارز به بانک مرکزی است.

- رشد چشمگیر نقدینگی درصد ارقام بالاتر از ۴۰ درصد به دلیل افزایش خالص دارایی خارجی بانک مرکزی می تواند بسیار هشداردهنده باشد.

- رشد بالای واردات به منظور تامین منابع ریالی بودجه، منجر به اعمال فشار بر واحدهای تولیدی و افزایش بیکاری خواهد شد.

- در مجموع افزایش تورم همراه با بیکاری، کاهش رشد اقتصادی، افزایش وابستگی بودجه و تراز پرداخت ها به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، تضعیف بخش های تولیدی اعم از بخش خصوصی و شرکت های دولتی و تعمیق انفعال سیاست های پولی از سیاست های ملی از پیامدهای نگران کننده اجرای متمم بودجه و لایحه بودجه سال آینده است.

- در جزء «ک» بند ۷، قانون مصوب مجلس در لایحه یک ساله بودجه ملغی الاثر شده است و این تداخل در قوا است.

- جزء «الف» بند ۱۰، حکم بسیار خطرناکی است و اصولاً وضع عوارض از وظایف و تکالیف شورای اقتصاد نیست.

- در جزء «ب» بند ۱۰ ماده ۱۷، قانون مدیریت خدمات کشوری برای سال ۸۹ ملغی الاثر شده است. که این به منزله اصلاح قانون دائمی در لایحه بودجه سنواتی است و با اصول اولیه قانون نویسی مغایرت دارد.

احمد صمیمی

سرپرست گروه بودجه معاونت پژوهش های اقتصادی مرکز تحقیقات استراتژیک