اندازه دولت در اقتصاد ایران

در کشور ما, اندازه دولت عمومی که علاوه بر نهادهای دولت مرکزی مشتمل بر شهرداری ها و سازمان های بیمه و تامین اجتماعی است, به دلیل ناتوانی نظام درآمد و هزینه استان ها, سیاست های تمرکزگرایی که سالیان متمادی در کشور اجرا شده است و مشکلات گزارش دهی و ضعف آماری, اختلاف چندانی با اندازه دولت مرکزی ندارد

اندازه دولت در اقتصاد ایران برحسب تعاریف گوناگون بسیار متفاوت است. دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش‌عمومی، سه تعریف و اندازه متفاوت از نقش و جایگاه دولت در اقتصاد ایران به دست می‌دهند.

در کشور ما، اندازه دولت عمومی که علاوه بر نهادهای دولت مرکزی مشتمل بر شهرداری‌ها و سازمان‌های بیمه و تامین‌اجتماعی است، به دلیل ناتوانی نظام درآمد و هزینه استان‌ها، سیاست‌های تمرکزگرایی که سالیان متمادی در کشور اجرا شده است و مشکلات گزارش‌دهی و ضعف آماری، اختلاف چندانی با اندازه دولت مرکزی ندارد، لیکن، به دلیل گستردگی حجم فعالیت‌های تصدیگری دولت که از طریق شرکت‌ها، بانک‌ها، موسسه انتفاعی وابسته به دولت و نهادهای عمومی غیردولتی صورت می‌گیرد، اندازه بخش‌عمومی تفاوت فاحشی با اندازه دولت مرکزی و دولت عمومی دارد. به علاوه، اندازه بخش عمومی در ایران در مقایسه‌های بین‌المللی تفاوت معنی‌داری با اندازه بخش عمومی دیگر کشورها پیدا می‌کند. ضمن آنکه به دلیل ضعف آماری، اطلاعات چندانی از کمیت و کیفیت مخارج نهادهای عمومی غیردولتی در اختیار نیست. در گزارش حاضر، علاوه بر ارائه معیارهایی از اندازه دولت در سه سطح دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش عمومی، معیاری از میزان دخالت دولت در اقتصاد از طریق وضع قوانین و مقررات و به عبارت دیگر، مداخلات غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ارائه می‌گردد. این گزارش توسط آقایان اکبر چشمی و حسین بازمحمدی از محققان اداره بررسی‌ها و سیاست‌های اقتصادی بانک مرکزی تنظیم گردیده است.

این گزارش از زوایای متعددی به نقش و اندازه دولت در اقتصاد ایران می‌پردازد. با تفکیک سطوح فعالیت دولت به سه طرح دولت مرکزی، دولت عمومی و بخش عمومی، اندازه دولت در این سطوح مورد بررسی قرار می‌گیرد. تمرکز اصلی این مطالعه بربعد هزینه‌ها و مصارف دولت در این سه سطح است. همچنین با تفکیک فعالیت‌های دولت به سه بخش بودجه‌ای، غیربودجه‌ای (سیاست‌ها و قوانین) و تصدی‌ها، نقش دولت در اقتصاد ایران مورد ارزیابی قرار می‌گیرد.

در این مطالعه مشابه با اکثر مطالعات صورت گرفته در این زمینه، نسبت مجموع هزینه‌های دولت در هر سطح فعالیت به تولید (هزینه) ناخالص داخلی (GDP) به عنوان اندازه دولت در آن سطح در نظر گرفته شده است. دوره مورد بررسی، سال‌های ۱۳۵۲ تا ۱۳۸۴ است.

بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که اندازه دولت در همه سطوح در دوره رونق درآمد‌های نفتی (۵۷-۱۳۵۲) بالاترین مقدار را نسبت به سایر دوره‌های تحت بررسی داشته است. در دوره انقلاب و جنگ (۶۷-۱۳۵۸) همراه با رکود اقتصادی، مخارج دولت کاهش چشمگیری داشته که منجر به کاهش اندازه دولت در اقتصاد ایران طی این دوره شده است. در سال‌های برنامه اول توسعه (۷۲-۱۳۶۸) اندازه دولت مرکزی و دولت عمومی نسبت به دوره قبل از آن کاهش چشمگیری داشت، اما اندازه بخش عمومی به رغم رشد قابل ملاحظه تولید ناخالص داخلی، تقریبا ثابت ماند. این امر ناشی از ایجاد و گسترش شرکت‌های دولتی طی سال‌های برنامه اول توسعه بوده است. کاهش شدید رشد اقتصادی در دوره برنامه دوم توسعه (۷۸-۱۳۷۳) با وجود کاهش رشد مخارج دولت باعث بزرگ‌تر شدن نسبت مخارج دولت به تولید ناخالص داخلی و افزایش اندازه دولت در همه سطوح طی این دوره گردید. رونق اقتصادی طی دوره برنامه سوم توسعه (۸۳-۱۳۷۹) به‌رغم رشد بالای مخارج دولت موجب کاهش اندازه دولت در سطوح دولت مرکزی و دولت عمومی در این دوره شده است.

با وجود این، اندازه بخش عمومی به دلیل افزایش چشمگیر هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت طی سال‌های این برنامه بزرگ‌تر شده است. در سال ۱۳۸۴، مخارج جاری و عمرانی دولت در همه سطوح رشد چشمگیری نسبت به سال ۱۳۸۳ داشته و منجر به بزرگ‌تر شدن اندازه دولت در هر سه سطح مذکور شده است.

افزایش نسبت منابع شرکت‌های دولتی به GDP و همچنین نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه کل کشور طی دوره‌های مورد بررسی نشانگر تصدیگری‌های دولتی طی سال‌های بعد از انقلاب می‌باشد. نسبت بودجه شرکت‌های دولتی به بودجه کل کشور در برنامه سوم توسعه اندکی کاهش یافت، که می‌تواند نشانگر پایبندی نسبی دولت به کاهش تصدگیری‌های دولت در این دوره باشد. اما نسبت‌های مذکور در سال ۱۳۸۴ رشد بالایی داشته‌‌اند که آغاز نامطلوبی برای دستیابی به اهداف برنامه چهارم توسعه می‌باشد.

در این گزارش، نقش غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ایران از منظر دو شاخص بین‌المللی آزادی اقتصادی مورد بررسی قرار گرفته است. طبق داده‌های ارائه شده توسط این شاخص‌ها، اختلالات ناشی از سیاست‌ها، مقررات و تنظیمات دولت در اقتصاد ایران در سال‌های اخیر بسیار بالا بوده است. در مجموع، این شاخص‌ها نشان از کاهش اختلالات غیربودجه‌ای دولت در اقتصاد ایران طی سال‌های برنامه سوم توسعه (۲۰۰۵-۲۰۰۰) و افزایش آن در سال ۱۳۸۴ دارند.

همچنین، این گزارش کوشیده است با در نظر گرفتن ارقام برآوردی مخارج خارج از بودجه‌ای دولت مرکزی، تصویر واقعی‌تری از اندازه دولت در اقتصاد ایران ارائه کند.

طبق محاسبات انجام شده، اندازه تعدیل شده دولت بر حسب یارانه نرخ ارز و انرژی، بسیار بزرگ‌تر از ارقام تعدیل نشده اندازه دولت در اقتصاد ایران است.

در مجموع، نتایج گزارش حاضر، تصویر نگران‌کننده‌ای از تسلط بودجه‌ای، غیربودجه‌ای (سیاست‌ها و مقررات) و تصدیگری‌های دولت در اقتصاد ایران طی سال‌های اخیر ارائه می‌دهد. همچنین، این نتایج حاکی از فقدان نظارت موثر بر اجرای قوانین برنامه پنج‌ساله و سند چشم‌انداز توسعه کشور، مدیریت کارآمد و شفافیت لازم در نظام بودجه‌ریزی کشور است.

● مقدمه

در مورد اندازه مطلوب دولت بین مکاتب و دیدگاه‌های مختلف اقتصادی اتفاق‌نظر وجود ندارد.

دولت‌ها را از نظر مداخله اقتصادی می‌توان در طیف گسترده‌ای دانست که از دولت کلاسیک آغاز و به دولت برنامه‌ریزی متمرکز ختم می‌شود. در میان این دو می‌توان به دولت قانونگذار، دولت رفاه، دولت سیاست‌گذار و دولت برنامه‌ریز بخشی اشاره کرد. با این حال، بیشتر صاحبنظران، بر لزوم ایجاد زیرساخت‌های لازم توسط دولت که شامل نهادهای حافظ حقوق مالکیت، سیاست‌گذاری، الزام به اجرای تعهدات و نظام با ثبات مالی است، برای عملکرد بهتر بازار تاکید می‌کنند و ارائه خدمات اصلی با پایه‌ای مبتنی بر نهادهای فوق را که شامل تامین امنیت و سطحی از رفاه اجتماعی است، ضروری می‌دانند.

ارتباط میان مخارج دولت و رشد اقتصادی نیز در نظریه‌های اقتصادی چندان روشن نیست. با این حال، انتظار می‌رود که دولت با ایجاد زیرساخت‌های لازم و ارائه مطلوب و کارآمد خدمات پایه به رشد اقتصادی کمک نماید. شواهدی از عملکرد چند دهه اخیر برخی اقتصادهای توسعه یافته و در حال توسعه در دست است که نشان می‌دهد فراتر رفتن اندازه دولت از حدود مورد نیاز برای ارائه خدمات پایه‌ای‌، به کاهش رشد اقتصادی منجر می‌شود. با این حال، در موارد شکست بازار (آثار خارجی منفی و ارائه کالاهای عمومی)، نمی‌توان از وظایف مهم دولت مانند ایجاد زیرساخت‌های نهادی و قانونی، باز توزیع درآمد و ثروت و ارائه کالاهای عمومی چشم‌پوشی کرد.

سه دلیل اصلی برای تاثیرگذاری منفی بزرگ شدن بیش از اندازه دولت بر رشد اقتصادی ذکر می‌شود:

۱) افزایش مالیات‌ها و استقراض بیشتر دولت برای تامین مالی هزینه‌های دولت بزرگ‌تر، موجب کاهش منابع مالی و نیز کاهش انگیزه بخش‌خصوصی برای سرمایه‌گذاری، قبول ریسک و فعالیت‌های با بهره وری بالاتر می‌شود.

۲) بازدهی نزولی در فعالیت‌های دولت بزرگ‌تر، موجب تخصیص غیربهینه و اتلاف بخشی از منابع موجود در اقتصاد می‌شود.

۳) واکنش کندتر بخش عمومی نسبت به بخش‌خصوصی برای جبران اشتباهات، انطباق با تغییرات محیط فعالیت، دریافت اطلاعات جدید و استفاده از نوآوری‌ها نیز کاهش رشد اقتصادی را به دنبال دارد.

از طرف دیگر هیچ تضمینی وجود ندارد که کوچک بودن یک دولت که از عهده اجرای کارآمد وظایف اصلی خود ناتوان است، منجر به افزایش رشد اقتصادی شود. به ویژه در بسیاری از کشورهای کمتر توسعه یافته این مساله مشاهده می‌شود. به عبارت دیگر، دولت با اجرای کارآمد وظایف خود می‌تواند نقش مهمی در توسعه اقتصادی و اجتماعی جامعه ایفا کند، در عین حال، با افزایش مخارج دولت و مداخلات و تصدی‌گری‌های نادرست آن در اقتصاد، موجبات تخصیص ناکارآمد منابع عمومی جامعه فراهم شده و باعث اختلال در عملکرد سیستم بازار و کاهش رفاه اجتماعی می‌گردد.

نوع نگرش به نقش دولت و دلایل وجود دولت، طی قرن گذشته بارها دستخوش تغییر و بازنگری قرار گرفته است. تغییر نگرش‌ها باعث تغییر وظایف و مسوولیت‌های محول شده به دولت و بنابراین تغییر اندازه و ترکیب مخارج دولت می‌گردد. در بستر این نگرش‌ها، عواملی وجود دارد که می‌تواند تغییر اندازه و رشد دولت را طی زمان و در میان کشورهای مختلف توضیح دهد. از جمله این عوامل می‌توان به درآمد سرانه، میزان باز بودن اقتصاد، درجه شهرنشینی، متغیرهای جمعیتی، حقوق سیاسی، قیمت نسبی محصولات بخش عمومی و توزیع درآمد اشاره کرد. همچنین، روابط معنی‌داری میان تعدد نژادی، زبانی و مذهبی، نهادهای سیاسی (قواعد انتخاباتی و ساختار قانونگذاری) و میزان تمرکز مالی دولت با اندازه دولت به دست آمده است.

اندازه دولت در اقتصاد ایران، طی چند دهه اخیر، متاثر از افزایش قیمت جهانی نفت، انقلاب، جنگ، بازسازی پس از جنگ و رشد قیمت‌ها دستخوش نوساناتی بوده است. به خصوص وابستگی منابع مالی دولت به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام در این دوره تاثیر مستقیمی بر ایجاد ساختار دولتی اقتصاد و گسترش اندازه دولت داشته است. همزمان نوسانات یا تکانه‌های جهانی قیمت نفت نیز اسباب بی ثباتی اقتصاد و تشدید مداخلات دولت در اقتصاد ایران را فراهم نموده است.

با این مقدمه، بررسی در یک دوره زمانی نسبتا طولانی می‌تواند شناخت خوبی نسبت به تحولات اندازه دولت در اقتصاد ایران و ایده مناسبی برای جهت‌دهی آن به سمت و سوی کارآمدت در تصمیم‌گیری‌های آتی فراهم سازد. در این گزارش با تفکیک سطح فعالیت دولت به سه سطح دولت مرکزی دولت عمومی و بخش عمومی، ‌اندازه دولت در این سطوح مورد بررسی قرار می‌گیرد. تمرکز اصلی این مطالعه بر بعد هزینه‌ها و مصارف دولت در این سه سطح می‌باشد. همچنین با تفکیک فعالیت‌های دولت به سه زیر بخش بودجه‌ای، غیر بودجه‌ای (سیاست‌ها و تنظیم قوانین) و تصدی‌ها، نقش دولت در این زیر بخش‌ها به طور جداگانه بررسی می‌گردد.

● بحث نظری

▪ اندازه دولت و رشد اقتصادی

دو دیدگاه کلی درباره اثر اندازه دولت بر رشد اقتصادی در میان اقتصاددانان وجود دارد. طبق نظر یک گروه از اقتصاددانان، احتمال می‌رود اندازه دولت بزرگتر به واسطه ناکارایی‌های موجود در ذات دولت، رشد اقتصادی را کاهش دهد. گروه دیگر، نقش مهمی را برای دولت در فرآیند رشد اقتصادی تصویر می‌کنند. طبق نظر اخیر، دولت نقشم مهمی را در رفع تضادها و تقابل‌های موجود بین منافع خصوصی و اجتماعی ایفا می‌کند. دولت کالاهای عمومی شبیه حمل‌ونقل، ارتباطات و زیرساخت‌ها را ارائه می‌کند و برای حذف یا تنظیم آثار خارجی منفی از قدرت و اختیار لازم برخوردار است. بنابراین احتمال می‌رود دولت بزرگتر رشد اقتصادی را تسریع کند.

نتایج مطالعات تجربی، هر دو دیدگاه رقیب را مورد تایید قرار می‌دهد. برای مثال، گیمل، لاندار، ساندرز، فالوی و گیمل، باروف رومر، الکساندر، ایسترلی و روبلو، گوسه،‌تانین، فاستر و هنرکسونو دار و امیر خلخالی نتیجه گرفته‌اند که دولت برزگتر اثر زیانباری بر رشد اقتصادی دارد که در این میان افرادی مانند بارو (۱۹۹۱) این نتیجه را در قابل یک رابطه غیر خطی میان اندازه دولت و رشد اقتصادی نشان دادند، در حالی که در مطالعات دیگری مانند رابینسون، رام، گرسمن، هلمس و هاتن، ‌لوین و رینلت، کاراس و قالی نتیجه گرفته‌اند که دولت تسریع کننده رشد اقتصادی است.

در بررسی گوپتا مصرف دورت در کشورهای توسعه یافته رابطه منفی و در کشورهای در حال توسعه رابطه مثبتی با رشد اقتصادی دارد. دیوارجان و همکاران به نتیجه‌ای متضاد رسیدند. گربر و تالوک معادلات مجزایی برای گروه‌های مختلفی از کشورها تخمین زدند و نتیجه گرفتند که مصرف دولت در کشورهای آسیایی رابطه مثبتی با رشد اقتصادی دارد. در حالی که برای سایر کشورها این رابطه منفی است.

گوپنا نتیجه گرفت که اثر مصرف دولت روی رشد اقتصادی بستگی به چگونگی تعریف مصرف دولت دارد. لین دریافت که اندازه دولت در کشورهای در حال توسعه در کوتاه مدت اثر مثبتی بر رشد اقتصادی دارد در حالی که این رابطه در میان مدت برقرار نمی‌باشد. در نهایت، کرمندی و میگوری و اگیل و همکاران نتیجه گرفتند که رابطه معنی‌داری بین اندازه دولت و رشد اقتصادی وجود ندارد.

بررسی‌هایی که در اقتصاد ایران در مورد تاثیر مخارج دولت بر رشد اقتصادی صورت گرفته نیز به نتایج متفاوتی رسیده است. قلی‌زاده (۱۳۸۳) به بررسی اندازه بهینه دولت بر مبنای بودجه عمومی دولت طی دوره زمانی ۸۰-۱۳۳۸پرداخت. نتایج این مطالعه نشان داد که مخارج دولت یکی از متغیرهای مهم موثر بر رشد اقتصادی کشور بوده همچنین اندازه بهینه دولت در دامنه ۱/۲۳ تا ۷/۲۳درصد قرار دارد. عسلی (۱۳۸۳) رابطه رشد درآمد ملی با مخارج جاری در بودجه دولت در شرایط مفروض در مدل موجب کاهش سرمایه‌گذاری، تولید و تقاضا برای نیروی کار می‌شود. نیلی و مصلحی (۱۳۸۵) نشان می‌دهند که اندازه دولت درحوزه بودجه عمومی (وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی) و نیز اندازه دولت در حوزه تصدی‌ها (شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت) به طور جداگانه در قالب دو منحنی U معکوس با رشد اقتصادی مرتبط است. دخالت‌های غیربودجه‌ای نیز به طور مطلبق دارای اثر کاهنده بر رشد است. این مطالعه به طور کلی نشان دهنده بهینه نبودن فعالیت‌های بودجه‌ای و غیربودجه‌ای در اقتصاد ایران می‌باشد.

▪ انواع فعالیت‌های دولت

در یک دسته‌بندی کلی، فعالیت‌های دولت را می‌توان به سه زیربخش بودجه‌ای، غیربودجه‌ای (سیاست‌ها و تنظیم قوانین) و تصدیق‌های دولت تقسیم کرد. در اکثر مطالعات انجام شده، تنها به تحلیل آثار بودجه‌ای فعالیت دولت بر رشد اقتصادی پرداخته شده است. اما در کشورهای در حال توسعه که نقش فعالیت‌های غیربودجه‌ای و تصدی‌های دولت در آنها بالا است، نمی‌توان تاثیر فعالیت‌های دولت بر رشد اقتصادی را محدود و به نقش بودجه‌ای کرد. برای مثال، می‌توان به کشورهای دارای منابع طبیعی (به ویژه نفت) اشاره کرد. در این کشورها درآمدهای حاصل از صادرات نفت سبب افزایش تصدی‌های دولت در اقتصاد می‌شود. همچنین دولت توان آن را می‌یابد که در کلیه سطوح اقتصادی (اعم از خرد و کلان) دخالت کند. لذا برای محاسبه دقیق اثرگذاری اندازه دولت در این کشورها باید معیارهای غیربودجه‌ای را نیز لحاظ کرد. دولت‌ها در کلی‌ترین شکل از سه جایگاه در فعالیت‌های اقتصادی مداخله می‌کنند:

۱) از جایگاه مقام حافظ منافع نسل‌های حاضر و آینده، به نمایندگی از جانب حکومت

۲) از جایگاه مقام منتخب اکثریت جامعه‌ای که به برنامه‌های آن رای داده است

۳) از جایگاه یک کارفرمای بزرگ، در موضع بنگاه‌دار و در چارچوب عملیات شرکت‌ها و موسسات دولتی

منبع: بانک مرکزی

---