تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری

نتایج به دست آمده نشان می دهد كه نظام اداری و تحولات آن تحت تاثیرنظام سیاسی و فضای باز یا بسته سیاسی آن كشور قرار دارند در صورتی كه هدف تحول اداری عبارت است از « انطباق توانمندیها و قابلیتهای نظام اداری با نقش یك دولت مطلوب و ایده آل است »

نظامهای سیاسی بر اساس بنیادهای ارزشی و فرهنگ خاص خود شكل می گیرند و برای عملی كردن ارزشها، ساختارها و نهادهای حكومتی مناسب خود را شكل می دهند. هر یك از ساختار ها و نهادها، كاركرد های خاص خود را به اجرا می گذارند و نظام سیاسی را در تحقق هدفها و ارزشها یاری می رسانند. در این تحقیق، نظام اداری كشور زیرمجموعه نظام سیاسی در نظر گرفته شده است. هدف تحقیق حاضر مطالعه تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری دردودوره مشخص از تاریخ معاصرایران است.

۱)از استقرار تا پایان نظام مشروطه (۱۲۸۵ تا۱۳۵۷)؛

۲)از استقرار نظام جمهوری اسلامی تاكنون ( ۱۳۵۷ تا ۱۳۸۰ ).

نظام اداری هر كشوری، سیستم تنظیم كننده كلیه فعالیتها برای نیل به هدفهایی است كه ازپیش تعیین شده است. امروزه به لحاظ شرایط داخلی و موقعیت بین المللی كشورمان، ضرورت تحول در نظام اداری كشور بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود. با توجه به اینكه نظام اداری به ساختار و بنیان اجتماعی و اهداف فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی كشور وابسته است و نمی توان به صورت انتزاعی به آن پرداخت، لذا با توجه به تاثیر مؤلفه های پیش گفته به خصوص نظام سیاسی و توسعه نهادهای سیاسی بر اصلاح نظام اداری، تحقیق حاضر ضمن پرداختن به مؤلفه های اخیر از آغاز تا پایان استقرار رسمی سلطنت مشروطه ( ۱۲۸۵ تا۱۳۵۷)به طور گذرا و جمهوری اسلامی ایران(۱۳۵۷ تا۱۳۸۰)به عنوان تحقیق تكوینی در پی طرح و تبیین آن است.

● روش تحقیق

در این پژوهش عمدتاً از روش كتابخانه‌ای استفاده شده است. در روش شناسی نیز بر مبنای سنخیت موضوع و رویكرد نظری در مباحث مطرح شده، تلفیقی از ساختار گرایی و كاركرد گرایی در تحقیق و تحلیل موضوع به خصوص از تحلیل ساختاری-كاركردی « فردریگز» كه اكثر صاحب نظران مسائل مدیریت دولتی تحلیل ساختاری-كاركردی او را در مطالعه نظامهای اداری مناسب می‌ دانند، استفاده شده است.

به طور كلی تحلیل ساختاری-كاركردی بر دو نكته تأكید می ورزد:

۱ - بررسی تعامل و كنشهای متقابل میان اجزای متشكله یك نظام اجتماعی؛

۲ - تجزیه و تحلیل كنشهای متقابل یك نظام با عوامل محیط به آن.

یافته های تحقیق

الف – یافته های تحقیق حاصل از مطالعه تطبیقی و آرشیوی:

۱)نهادهای سیاسی در هر كشوری سیاستگذاران و واضعان خط مشی عمومی آن كشور به شمار می روند و نظام اداری مجری آن سیاستها و واضعان خط مشی است.

۲) بیشترین استخدام نیروی انسانی در كشور های توسعه یافته در ایالات و ادارات محلی مشاهده می شود . در حالی كه در كشور های در حال توسعه اغلب در دولت مركزی متمركز شده اند؛

۳) جامعه ما جزء جوامع منشوری به شمار می رود. جوامع منشوری جوامعی تعریف می شوند كه در آنها ، بین میزان رشد سیاسی و رشد بوروكراتیك تعادل برقرار نباشد و بوروكراسی ( به علت عدم توسعه اداری ) در مصاف با سایر نهادهای سیاسی برتری داشته باشد . وجود قدرت بوروكراتیك در جوامع منشوری بوروكرات‌ها را برای مداخله در فرایند سیاسی وسوسه می كند . در این جوامع، با بالا بودن قدرت بوروكراتیك كارایی اداری كاهش می‌یابد. در نتیجه كارایی بوروكراسی در این جوامع در مقایسه با جوامع آمیخته یا پراكنده پایین تر است؛

۴) در كشور هایی كه به توسعه سیاسی رسیده اند ویژگیهایی از قبیل ظرفیت‌، قابلیت و رشد ادامه دار در آنها مشاهده می‌گردد؛

۵) وجود بوروكراسی « مدرن » قوی در یك سیستم سیاسی كه نهادهای سیاسی آن عموماً ضعیف هستند به نوبه خود یك مانع عمده در سر راه توسعه سیاسی محسوب می شوند؛

۶) در نظامهای سیاسی سنتی،نخبگان سیاسی از میان منابع سنتی مشروع برخاستند كه بیشتر مذهبی هستند؛

۷)ضعف مشاهده شده در فرایند هماهنگی در نظام مدیریت دولتی ایران ، می‌تواند به دلیل نامشخص بودن مراجع سیاستگذار و تصمیم گیر باشد؛

۸)تحول اداری از جمله تحول در هدفها، ارزشها ، تصمیم گیری و ساختار تشكیلات می تواند منوط به تحول و دگرگونی نظری و كلامی، نسبت به شیوه نگرش مسئولان در امور حكومت و دولت باشد؛

۹)با اطمینان می توان ادعا كرد كه تحول در اندیشه مسئولان نهادهای سیاسی نسبت به حكومت، موجب طرح تحول اداری در شرایط موجود شده است؛

۱۰)طرح تحول در شرایط موجود ، می‌تواند در نتیجه فعال شدن و سر برآوردن جناحهای سیاسی و انگیزه رشد و ارتقای كارآیی و اثر بخشی سازمانهای دولتی توسط مسئولان نهادهای سیاسی باشد؛

۱۱)انتظار می رود كه تحول اداری به تنهایی و بدون انجام اصلاحات سیاسی در شرایط موجودامید رسیدن به توسعه را كاهش دهد.

ب- یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی ( ساختاری-كاركردی):

در این قسمت نتایج حاصل از مطالعه با رویكرد ساختاری-كاركردی از ابتدای سال ۱۲۸۵ه-ش تاسال۱۳۵۷و از پیروزی انقلاب اسلامی تا سال ۱۳۸۰ درد و بخش به شرح زیرآورده شده است:

بخش اول : از استقرار تا پایان انقلاب مشروطه ( ۱۲۸۵ تا ۱۳۵۷ ):

گفتیم كه از سال ۱۲۸۵ با پیروزی انقلاب مشروطه ، تمركز قدرت شاه و دربار و تمركزگرایی دیرینه در ایران در ابعاد و جنبه‌‌های گوناگون جای خود را به تمركززدایی و توزیع قدرت داد. از یك سو با ایجاد مجلس و نظام پارلمانی و تكوین نظام نوین حقوقی ، قوه قضاییه در كنار ساختار اجرایی موجود شكل گرفت و از سوی دیگر، مناسبات این قوا به گونه‌ای مستقل و متمایز تنظیم گردید.

به طور خلاصه نتایج و یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی نظام سیاسی-اداری به شرح زیر است:

۱) از سال ۱۲۸۵ (ه ش) با پیروزی انقلاب مشروطه و ظهور و مؤلفه های توسعه سیاسی ، بیشتر تحول و دگرگونی به صورت تمركز زدایی در نظام سیاسی-اداری نمایان شد؛

۲)تمركز زدائی در سطوح جغرافیایی عمدتاً با شكل گیری انجمنهایی در ایالات و ولایات كشور صورت گرفت . ولی با كودتـای سوم اسفنـد ماه۱۲۹۹ (ه-ش) وآغازتوسـعه نیافتـگی نوین سیاسی ایران ، اغلب جریان اصلاحات و تحول در جهت تمركز قدرت، قرار گرفت و در دوره رضا شاه مؤلفه های توسعه سیاسی همچون مشاركت سیاسی ، دموكراسی ، كثرت‌گرایی‌، و امثال آن را نمی‌توان مشاهده كرد. در این دوران، تحولات اداری واصلاحات اغلب در نظام اداری، سازمانها و دستگاههای دولتی صورت گرفته كه بیشتر در جهت تمركز گرایی و اقتدار بوده است؛

۳)با خروج رضا شاه از صحنه سیاسی كشور و ایجاد فضای باز سیاسی در شهریور ۱۳۲۰ ، یكباره تمركز قدرت از بین رفت و دور تازه تمركز زدایی در ساختار سیاسی-اداری كشور آغاز شد. اوج تمركز زدایی كه نتیجه توسعه یافتگی سیاسی حاصل از زمان دكتر محمد مصدق بود، در دو سال آخر نخست وزیری او تبلور یافت. « كاتوزیان» درباره این تقارن می نویسد : « به هر حال چشمگیر تر از همه اصلاحات مصدق ، شاید قانونی باشد كه او در مورد تمركز زدایی قدرت سیاسی و تصمیم گیری ، مشاركت همگانی در فرایندهای اجتماعی و سیاسی دموكراتیزه كردن قوانین ، ادارات و ارتش و اقداماتی در جهت حمایت از مردم عادی باقی گذاشت.

۴) در سال های ۱۳۳۲ تا ۱۳۳۹ و طی سالهای ۱۳۴۲ تا ۱۳۵۷ ما شاهد تقارن مؤلفه‌های توسعه نیافتگی سیاسی در ساختار سیاسی– اداری كشور به سمت تمركزگرا هستیم. شاید بتوان ادعا كرد كه طی سالهای ۱۳۳۹ تا ۱۳۴۲ و یك مقطع كوتاه شاهد سومین دوره توسعه یافتگی سیاسی و تمركززدایی در ساختار سیاسی – اداری بوده‌ایم؛

۵) مهمترین موانع توسعه سیاسی در دوران رژیم پهلوی را می توان در موارد زیر دانست:

الف : افزایش كنترل حكومت بر منابع قدرت ، احتمال مشاركت و رقابت سیاسی را كاهش داده و مانع توسعه سیاسی شده است؛

ب- جامعه مدنی مردد و ضعیف و وجود شكافهای آشتی ناپذیر در جامعه مانع وصول به اجماع كلی درباره اهداف زندگی سیاسی گردید و از تكوین چارچوبهای لازم برای مشاركت و رقابت جلوگیری می كند و به استقرار نظام سیاسی غیر رقابتی یاری می رساند؛

ج- فرهنگ سیاسی رقابت ستیز ، را می توان مبتنی بر حكم و اطاعت از بالا به پایین و مقدس بودن حكومت در ایران دانست. یعنی اینكه قدرت اساساً نهـادی مقـدس به شمـار آمده وهرگاه میان قدرت و قداست مذهبی فاصله ای به وجود آمده ، تزلزل اساسی قدرت و مشروعیت، شورش را به دنبال داشته است.

د- فرهنگ سیاسی ایران به دلایل مختلف و پیچیده ، عمدتاً « فرهنگ تابعیت » در مقابل « فرهنگ مشاركت » بوده است و مجاری جامعه پذیری و فرهنگ پذیری رویهمرفته اینگونه فرهنگ را تقویت می كرده است.

۶)سلطنت پهلوی را می توان مصداق یك رژیم نخبگان سنتی دانست. اتكای این رژیم بیشتر بر یك رقابت متعادل بین گروه های مفید متمركز بوده كه مانع مشاركت گسترده مردم در امور سیاسی می‌شده است. این موقعیت پیامدهای عمیقی برای دولت ایران به همراه داشته است به طوری كه رژیم شاه در معرض خطر رو به افزایش قرار گرفت.

۷)اصلاحات و نوسازی اداری به تعبیری دو وجه و الزام اصلی دارد . وجه اول به مدیریت نظام و آگاهی و پایبندی آن به اصلاحات مربوط می‌شود كه پیگیری و تداوم آن راسبب می گردد. وجه دوم ، به جامعه و ساختارهای صنعتی، بازرگانی و مدیریتی آن بر می گردد. یعنی مملكت باید از مراحل سنتی گذر كرده و به مرحله توسعه صنعتی و بازرگانی ، شهرنشینی و تشكیل كم و بیش جامعه مدنی و ایجاد نهادهای مستقل از دولت رسیده باشدكه بتواند متقاضی سازمانهای نوین و كار آمد بشود. در این صورت است كه نظام ناچار می شود به این تقاضا پاسخ دهد . پس اصلاحات اداری ، از حالت جریانی كه صرفاً از بالا هدایت شود ، خارج شد و به صورت جریانی دوجانبه در می آید (دربالا از سوی حاكمیت ، و درپایین از سوی نهادهای مدنی و تجاری و صنعتی ). این نهادها باید احساس كنند كه پیشرفتشان منوط به وجود بوروكراسی كارآمد و مدیریت امور عمومی نوین است. دولت هم باید احساس كند كه ترقی جامعه و پیشبرد برنامه های رشد و توسعه مشروط به همین شروط است. صرف احساس و آگاهی نظام كافی نیست و هر اندازه هم كه كار با دلسوزی و جدیت پیگیری شود به جایی نخواهد رسید و سرانجام در مرحله ای به ناچار تحت الشعاع روابط و مناسبات سنتی حاكم قرار خواهد گرفت و بالعكس ، چنانچه آگاهی و نیاز به اصلاحات اداری فقط محدود به نهادهای غیر دولتی باشد نیز كار به جایی نخواهد رسید لذاموضوع جریانی است متقابل و دوطرفه.

حال پرسش این است كه در آن سالها چه عواملی به طور عینی مانع از تحقق كامل برنامه اصلاح اداری می شده است و چرا «انقلاب اداری » هم نتوانست از حالت برنامه ای مضحك و فرمایشی خارج شود؟ هر چند كه در قانون استخدام سال ۱۳۴۵ مفاهیم نوین مدیریت امور عمومی – مقولاتی چون شرایط استخدام‌، آموزش كاركنان ، تربیت نیروی انسانی ، تدوین شرح وظایف ، طبقه‌بندی مشاغل ، پرداخت حقوق و دستمزد ، بازنشستگی و از همه مهمتر– شرایط احراز مشاغل مورد توجه قرار گرفت . ولی چرا اصلاحات اداری به نهایت نرسید و امروز هم هنوز دامنگیر ماست ؟ «هدی» معتقد است این اصلاحات با ارزشها و هنجارهای ایرانیان همسو نبوده و در نتیجه یا اثرات نامطلوب برجای گذاشتند و یا هرگز به اجرا در نیامدند .

۸ - سلطنت پهلوی نوعاً یك رژیم سنتی راست بود و به قول « جیمز بیل » تاكیدش بیشتر بر« سیاستهای حفظ سیستم » تا ایجاد تغییرات اساسی در سیستم موجود بود. انقلاب سفید شاه مخارج كلانی را كه از محل درآمدهای فوق العاده نفتی تامین می شد و برای سرمایه گذاری زیربنایی به منظور توسعه تاسیسات تولیدی و ارتباطی و گسترش اندازه و تواناییهای نیروهای مسلح هزینه می گشت به كشورمان تحمیل كرد . ولی ویژگی جامعه ایران مانع از آن شد كه این پدیده به داخل توده‌ها جریان پیدا كند .« ماروین زوینز » ایران را جامعه‌ای می دانست كه در آن رشد بیشتر از توسعه بود. (موانع توسعه سیاسی در ایران، ۱۳۸۰).

منابع و مآخذ:

۱ - آلموند، گابریل و دیگران‌، « چارچوبی نظری برای بررسی سیاست تطبیقی» ترجمه علیرضا طیب ، انتشارات مركز آموزش مدیریت دولتی- چاپ اول تهران ۱۳۷۶

۲ - بشیریه ، حسین « آموزش دانش سیاسی» نشر نگاه معاصر، تهران ، ۱۳۸۰

۳ - بشیریه ، حسین « موانع توسعه سیاسی در ایران» نشر نگاه معاصر، تهران ، ۱۳۸۰

۴ - ترنر ، مارك و هیوم، دیوید« حكومتداری ، مدیریت و توسعه» ترجمه دكتر عباس منوریان، مركز آموزش مدیریت دولتی – تهران ۱۳۷۲

۵ - رفیع پور، فرامرز« توسعه و تضاد» تهران، دانشگاه شهید بهشتی، ۱۳۷۷

۶ - سازمان امور اداری و استخدامی كشور« برنامه راهبردی تحول نظام اداری» تهران ، ۱۳۷۸

۷ - سازمان امور اداری و استخدامی كشور « بررسی و شناخت نظام اداری كشور‌» تهران ، ۱۳۸۰

۸ - وزارت كشور« سالنامه های آماری سالهای ۱۳۴۵، ۱۳۵۸، ۱۳۶۰»

۹ - صادق پور، ابوالفضل« نظریه بوروكراسی» تهران، انتشارات مركز آموزش مدیریت دولتی ۱۳۵۷

۱۰ - فخیمی، فرزاد« تحولات سازمانهای دولتی ایران از مشروطیت تا امروز» نشر فرهنگی، تهران، سال ۱۳۷۰

۱۱ - قاضی، دكتر ابوالفضل« حقوق و نهادهای سیاسی » تهران ۱۳۷۰

۱۲ - قوام ، عبدالعلی « چالشهای توسعه سیاسی» تهران ، قومس ، ۱۳۷۹

۱۳ - كاظمی، دكتر سید علی اصغر «‌مدیریت سیاسی و خط مشی دولتی» تهران‌، ۱۳۷۹

۱۴ - ملیكف «استقرار دیكتاتوری رضا خان در ایران» ترجمه سیروس ایزدی، تهران‌، ۱۳۵۸

۱۵ - نجاتی، غلامرضا « تاریخ سیاسی ۲۵ ساله ایران‌( از كودتا تا انقلاب) » جلد اول ، تهران ۱۳۷۱

۱۶ - هالیدی ، فرد« ایران، دیكتاتوری و توسعه» ترجمه محسن یلفایی و علی طلوع، تهران انتشارات علم، ۱۳۵۸

۱۷ - هدی، فرل « نظامهای اداری تطبیقی» ترجمه دكتر غلامرضا معمارزاده ، تهران ۱۳۸۱

۱۸ - كاتوزیان، «مصدق و نهضت ملی ایران»، نشر «بی جا» اتحادیه انجمنهای اسلامی دانشجویان در اروپا، ۱۳۶۵

۱۹ - دكتر حسین بشریه، موانع توسعه سیاسی در ایران، نشر نگاه معاصر، تهران ۱۳۸۰

محمد عسگری ساجدی: عضو هیئت علمی دانشگاه فیروزكوه

---