مروری بر تاریخچه برنامه ریزی در ایران

در سال ۱۳۱۶ برای نخستین بار فکر تنظیم برنامه ای, برای فعالیت های عمرانی کشور به وجود آمد در ۱۱ فروردین ماه سال مزبور بنا به تصویب هیات وزیران, هیاتی به نام «شورای اقتصادی» برای تمرکز مطالعات اقتصادی در کشور تشکیل شد

در سال ۱۳۱۶ برای نخستین بار فکر تنظیم برنامه‌ای، برای فعالیت‌های عمرانی کشور به وجود آمد. در ۱۱ فروردین ماه سال مزبور بنا به تصویب هیات وزیران، هیاتی به نام «شورای اقتصادی» برای تمرکز مطالعات اقتصادی در کشور تشکیل شد. ریاست این هیات با رییس الوزرا بود و اعضای آن را وزیر مالیه، رییسان کل فلاحت، صناعت و تجارت، رییس هیات نظارت بر شرکت‌ها، رییسان بانک ملی ایران، بانک فلاحت و بانک سپه و سه نفر از اشخاص صلاحیت‌دار با تصویب هیات وزیران، تشکیل می‌‌دادند.

شورای مزبور در دهمین جلسه خود (اول تیر ماه ۱۳۱۶) گزارشی درباره تهیه برنامه عمومی اقتصادی کشور به رضا پهلوی داد و متعاقب آن کمیسیون دائمی زیر نظر این شورا برای تهیه برنامه امور اقتصادی کشور تشکیل شد. این کمیسیون پس از چند هفته نتایج مطالعات خود را درباره اصلاح وضع کشاورزی و اسکان ایلات و عشایر تحت عنوان «برنامه هفت ساله کشاورزی» تهیه و به نخست‌وزیر وقت ارائه کرد. مقدمات برنامه پیشنهادی در دست تهیه بود که شروع جنگ جهانی و بسته شدن راه‌های زمینی و دریایی امکان اجرا و تعقیب آن را غیرعملی کرد. در دهه ۱۳۲۰ پس از خاتمه جنگ جهانی دوم، با بهبود نسبی شرایط اقتصادی، موضوع برنامه‌ریزی منظم که در دهه ۱۳۱۰ برای نخستین بار مطرح شده بود، با تاکید بیشتری مطرح و در دو مسیر متمرکز شد؛ اول، تجدید سازمان تمام موسسه‌های انتفاعی دولتی به استثنای صنایع نفت، دخانیات و راه‌آهن که به بانک صنعتی و معدنی واگذار شد. دوم، تنظیم یک برنامه عمرانی ملی.

در سال ۱۳۲۶ قانونی از تصویب مجلس گذشت که اگرچه در عمل به اجرا درنیامد اما حاکی از وجود نوعی تفکر برنامه‌ای در مسوولان کشور و تلاش به منظور بهبود وضع اقتصادی کشور بود. در تبصره ۸ قانون اجازه پرداخت حقوق و هزینه‌های کل کشور در ۳ ماهه آخر سال ۱۳۲۶، دولت مکلف شد از تاریخ اول فروردین ۱۳۲۷ تا مدت ۱۰ سال آنچه را به عنوان حق امتیاز و سود سهام و هر نوع عایدات دیگر از شرکت نفت ایران و انگلیس دریافت می‌دارد در حساب جداگانه‌ای به طریق زیر نگهداری کند:

- سال اول، ۴۰درصد تمام عواید.

- سال دوم، ۷۰درصد تمام عواید.

- سال سوم، تمام عواید.

قرار بود که وجوه حاصل از این منبع تنها برای کارهای تولیدی و عام‌المنفعه اختصاص یابد. استفاده از این محل طبق برنامه معین و با اجازه مخصوص مجلس بود. در مصرف وجوه یاد شده تا حد امکان اولویت با استان‌ها و شهرستان‌ها بود.

پس از مطالعاتی که توسط هیات عالی برنامه به عمل آمد، توانایی مالی کشور برای اجرای نقشه وسیعی که اصلاحات اجتماعی و اقتصادی را در بر داشته باشد، ناکافی تشخیص داده شد و دولت به فکر افتاد که بخشی از اعتبارات مورد نیاز برنامه را از طریق گرفتن وام از خارج تامین کند. از این رو، یک وام ۲۵۰میلیون دلاری از بانک بین‌المللی ترمیم و توسعه درخواست شد. برای تامین شرایط بانک، تشریح و توجیه طرح‌های پیشنهادی ضروری بود. بنابراین، شرکت آمریکایی «موریسن – نودسن» به عنوان مشاور انتخاب و مشغول به کار شد. این شرکت پس از ۴ ماه بررسی، سه برنامه در مقیاس‌های مختلف به دولت ایران عرضه کرد.

در سال ۱۳۲۷ دولت برای تهیه مقدمات کار برنامه و هماهنگی امور مشاوره با هیات‌ها و موسسه‌های خارجی، اداره‌ای به نام «اداره دفتر کل برنامه» تاسیس کرد که وظیفه آن تهیه برنامه تفصیلی هفت ساله تعیین شد. این اداره بعدها به نام سازمان موقت برنامه نامیده شد. همچنین در اواخر همین سال برای انجام بسیاری از خدمات فنی، قراردادی با شرکت آمریکایی «مهندسی مشاور ماورای بحار» منعقد شد. هیات ۵ نفره شرکت مزبور پس از مطالعه اوضاع اقتصادی و اجتماعی و سفر به نقاط مختلف ایران و بازدید از فعالیت‌های اقتصادی، در ۲۲ دی ماه سال ۱۳۲۷ گزارش خود را در مورد برنامه هفت ساله به دولت ایران ارائه کرد.

در ۲۶ بهمن ۱۳۲۷ قانون اجازه اجرای مقررات گزارش کمیسیون برنامه مجلس که در واقع قانون برنامه اول عمرانی کشور بود، شامل ماده واحده و ۴ تبصره به تصویب مجلس رسید. در ماده واحده این قانون دولت مکلف شده است، گزارش شماره یک مورخ ۴/۶/۱۳۲۷ کمیسیون برنامه مشتمل بر ۱۵ ماده و یک تبصره را به مورد اجرا گذارد و طبق ماده دوم گزارش یاد شده برنامه عملی ۷ ساله را ظرف سه ماه به تصویب کمیسیون برنامه برساند. در تبصره ۴ این قانون، دولت مکلف شد در تنظیم برنامه، کارهای کشاورزی و بهداشت عمومی را مقدم شمارد.

در ماده یک گزارش کمیسیون برنامه به اهداف برنامه اول اشاره شد که شامل افزایش تولید و تکثیر صادرات، تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور، ترقی کشاورزی و صنایع و بهره‌برداری معادن و ثروت‌های زیرزمینی به ویژه نفت، اصلاح و تکمیل وسایل ارتباطی، اصلاح امور بهداشت، بالا بردن سطح معلومات و زندگی افراد، بهبود معیشت عمومی و تنزل هزینه زندگی بود.

در ماده ۲، اعتبارات برنامه در ۶ فصل:

۱) کشاورزی

۲) راه‌های شوسه، راه‌آهن، بنادر و فرودگاه‌ها

۳) صنایع و معادن

۴) نفت

۵) پست و تلگراف و تلفن

۶) اصلاحات اجتماعی و شهری، در مجموع معادل ۲۱میلیارد ریال برآورد شد. ضمن اینکه به سازمان برنامه اجازه جابه‌جایی تا ۱۰درصد بین فصول و بین سال‌های برنامه داده شد.

در ماده ۳، انتقال وجوه مصرف نشده هر سال به سال بعد مجاز شمرده شد. به موجب ماده ۵، در سال اول ۶۰۰میلیون ریال و از سال دوم تمام درآمدهای دولت از محل پرداخت‌های شرکت نفت ایران و انگلیس به اجرای برنامه اختصاص داده شد. در ماده ۸، وظیفه نظارت و مراقبت در اجرای برنامه بر عهده سازمان برنامه قرار داده شد. به موجب همین ماده برنامه عمل سازمان باید به تصویب مجلس رسد. در ماده ۹ نیز به ارکان سازمان برنامه اشاره شد.

سال اول برنامه اول صرف ایجاد تشکیلات سازمان برنامه و اصلاح و تجدید سازمان صنایعی شد که از بانک صنعتی و معدنی به سازمان برنامه منتقل شده بود. ضمن اینکه برای فعالیت‌هایی که قرار بود توسط سازمان برنامه انجام گیرد، بودجه عمرانی خاصی در نظر گرفته شد.

اساسنامه سازمان برنامه، شامل وظایف شورای عالی، هیات نظارت و مدیرعامل و سایر مقررات در ۲۵ آذر ۱۳۳۱ در ۸ ماده به تصویب مجلس رسید.

دستاورد عینی برنامه اول، از تاسیس ۶ کارخانه جدید، احداث مقداری جاده و راه‌آهن و اجرای معدودی طرح‌های غیرعمده و مکانیزه کردن محدود مزارع در بخش کشاورزی فراتر نرفت.

قانون برنامه هفت ساله دوم عمرانی کشور در هشتم اسفند ۱۳۳۴ به تصویب مجلس رسید. این قانون مشتمل بر ۲۱ ماده و ۱۰ تبصره بود. تعداد کل احکام مندرج در این قانون نیز حدود ۷۸ حکم بود. ۴ ماده از قانون برنامه دوم به تشکیلات، ارکان و وظایف سازمان برنامه اختصاص داشت. برنامه دوم همانند برنامه اول شکلی غیرجامع داشت و تنها شامل بخش دولتی می‌شد. رهیافت خاصی مانند کنترل سازگاری درونی، در برنامه کار برنامه‌ریزان نبود و تصمیم‌های سرمایه‌گذاری به طریق اختیاری اتخاذ می‌شد. برنامه دوم به بیان ساده مجموعه‌ای از طرح‌ها و پروژه‌ها بود که انتخاب آنها بر مبنای معیارهای متعارف علمی مانند تحلیل‌های هزینه- فایده صورت نمی‌گرفت.

مهم‌ترین تحولی که در نظام برنامه‌ریزی در برنامه دوم ایجاد شد، مشخص‌تر و گسترده‌تر شدن وظایف هیات نظارت بود که این هیات (مرکب از ۶ نفر که ۳نفر را مجلس سنا و ۳ نفر را مجلس شورا از بین فهرست پیشنهادی دولت انتخاب می‌کردند) موظف به نظارت در مخارج برنامه از جهت تشخیص و مطابقت آنها با مصوبه برنامه شد و برای نخستین بار در سال ۱۳۳۹، ارزشیابی میان دوره‌ای از عملکرد برنامه دوم به عمل آمد که در عملکرد بقیه دوره تا حدودی موثر بود.

عملکرد برنامه دوم نشان می‌دهد که مخارج انجام شده در دوران برنامه بیش از مقدار پیش‌بینی شده بود که این فزونی به دلیل بازپرداخت مبالغ قابل ملاحظه‌ای بابت اصل و فرع وام‌ها بود. طی این دوره بیش از یک سوم از درآمد نفت صرف بودجه جاری می‌شد. کنترل‌های مالی و پولی به علت دسترسی آسان‌تر به اعتبارات داخلی و بین‌المللی کنار گذاشته شد اما با محدودیت ذخایر ارزی صندوق بین‌المللی پول، صندوق مزبور با حمایت بانک جهانی یک سیاست انقباضی را بر کشور تحمیل کرد که در نتیجه آن اقتصاد ایران نزدیک به ۳ سال دچار رکودی (به طور تقریبی) کامل شد.

برنامه سوم عمرانی کشور مشتمل بر ۸ فصل، ۳۷ ماده، ۷ تبصره و حدود ۱۰۰حکم در شهریور ماه ۱۳۴۱ به تصویب دولت رسید. در ماده ۳ قانون برنامه سوم عمرانی، اجازه کاهش یا افزایش هزینه از اعتبارات در داخل هر فصل برنامه تا حدود ۲۰درصد توسط هیات عالی برنامه مجاز شمرده شد. همچنین به سازمان برنامه اجازه داده شد، با موافقت هیات عالی برنامه و تصویب کمیسیون‌های برنامه مجلسین، تغییراتی را در تقسیم سنواتی اعتبارات بر حسب ضرورت به عمل آورد؛ مشروط بر اینکه کل اعتبار طرح تغییری نیابد.

برنامه سوم که در آغاز برای پنج سال طراحی شده بود، در عمل به ۵/۵سال از اواسط سال ۱۳۴۱ تا آخر سال ۱۳۴۶ تمدید شد. این برنامه در واقع نخستین برنامه جامع توسعه کشور به شمار می‌رود. در این برنامه به تقریب برای تمام شاخص‌های مهم اقتصادی هدف‌گذاری شده بود. به دنبال محاسباتی که بر اساس سه فرض مختلف برای رشد تولید ناخالص ملی صورت گرفته بود، نرخ رشد سالانه ۶درصد انتخاب و مجموع اعتبارات برنامه معادل ۱۴۰میلیارد ریال تعیین شد.

نظام برنامه‌ریزی در برنامه سوم عمرانی تحولاتی اساسی یافت که مهم‌ترین آنها به شرح زیر بود:

-دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها به طور مستقیم وارد فرآیند برنامه‌‌ریزی شدند. در مرحله اول، چارچوب کلی برنامه شامل هدف‌های کلان و تخصیص بخش اعتبارات توسط معاونت اقتصادی سازمان برنامه تعیین شد و در مرحله بعد برنامه‌های اجرایی بخش‌ها در کمیته‌های بخشی تهیه شدند. کمیته‌های مزبور متشکل از نمایندگانی از معاونت اقتصادی سازمان برنامه و دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط بود. هدف از تشکیل این کمیته‌ها علاوه بر تسهیل فرآیند برنامه‌ریزی بخشی، گسترش و تعمیم مفاهیم برنامه‌ریزی در سطح وزارتخانه‌ها بود.

- سازمان برنامه از حالت اجرایی خارج و اجرای طرح‌های عمرانی به دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها محول شد. بدین ترتیب سازمان یاد شده تنها اجرای طرح‌هایی را که در برنامه دوم بر عهده داشت، ادامه داد.

- هیات نظارت و شورای عالی حذف شدند و جای آنها را هیات عالی برنامه و هیات حسابرسی گرفت.

- ایجاد معاونت طرح‌ها و برنامه در سازمان برنامه که مهم‌ترین وظیفه آن تهیه گزارش اقتصادی و ارزیابی طرح‌های در دست اجرا و سنجش اقتصادی آنها بود.

- سازمان برنامه موظف شد، در پایان شهریور ماه هر سال گزارش اقتصادی سال جاری و نیز پیش‌بینی سال آینده را تهیه و به هیات عالی برنامه ارائه کند.

قانون برنامه عمرانی پنجساله چهارم (۱۳۵۱-۱۳۴۷) در ۲۷ اسفند سال ۱۳۴۶ در ۸ فصل، ۳۸ ماده، ۱۰ تبصره و در مجموع ۸۶ حکم به تصویب مجلس رسید. فصول سوم، چهارم و پنجم شامل مواد ۸ تا ۱۴ این قانون به تشکیلات و وظایف سازمان برنامه، هیات عالی برنامه و هیات عامل برنامه اختصاص داشت. طبق تبصره ذیل ماده یک قانون برنامه، به کمیسیون‌های برنامه مجلسین اجازه داده شده بود که اصول و هدف‌های بخش‌های مختلف برنامه چهارم را رسیدگی و تصویب کنند. همچنین، تغییر در تقسیم سنواتی اعتبارات برنامه با حفظ سرجمع اعتبارات توسط سازمان برنامه مجاز شمرده شده بود. در ماده ۱۵ نیز به سازمان برنامه اجازه داده شده بود قبل از خاتمه هر سال ارقام اعتبارات عمرانی سال بعد را با حفظ سقف کل اعتبارات برنامه با همکاری دستگاه‌های اجرایی تهیه کند و پس از تصویب هیات عالی برنامه را به مرحله اجرا گذارد.

بر اساس ماده یک قانون برنامه چهارم، اعتبارات ۴۸۰میلیارد ریالی بخش دولتی در اختیار سازمان برنامه قرار می‌گرفت که آن را برای نیل به هدف‌های تعیین شده به مصرف برساند. اهم این اهداف عبارت بودند از:

- تسریع در روند رشد اقتصادی و ازدیاد درآمد ملی از طریق افزایش قدرت تولید با اتکای بیشتر به توسعه صنعتی.

- توزیع عادلانه‌تر درآمد از طریق تامین شغلی و گسترش خدمات اجتماعی و رفاهی.

- کاهش وابستگی به خارج در زمینه رفع نیازهای اساسی از راه تسریع در رشد بخش کشاورزی.

- تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی و گسترش بازارهای موجود.

- بهبود خدمات اداری از طریق ایجاد تحول در نظام اداری.

کلیات برنامه چهارم شامل ماده واحده و تبصره‌ها به تصویب مجلس رسید و ذیل یکی از تبصره‌ها به کمیسیون‌های مجلس اجازه داده شد اصول و هدف‌های بخش‌های مختلف برنامه چهارم را که به پیوست به مجلس تقدیم شده بود، رسیدگی کند و به تصویب رساند.

توجه دولت در دوره برنامه چهارم، بیشتر معطوف به سرمایه‌گذاری در صنایع سرمایه‌بر مانند ذوب‌آهن، ذوب‌ آلومینیوم و ماشین‌سازی بود. مجتمع ذوب‌آهن و صنایع پتروشیمی که مقدمات آن در دوره برنامه سوم فراهم شده بود، طی برنامه چهارم به مرحله بهره‌برداری رسید. طی این دوره سهم سرمایه‌گذاران آمریکایی در کل سرمایه و وام خارجی خصوصی داده شده به کشور ۵۰درصد بود. آلمان و انگلستان با سهم ۱۴درصد و ۱۰درصد در رده‌های بعدی قرار داشتند.

طی برنامه‌ چهارم به دلیل حجم زیاد هزینه‌های عمرانی و جاری بخش دولتی و سرمایه‌گذاری‌های بخش‌خصوصی در امور صنعتی، تقاضای کل، رشد بسیار سریعی یافت، اما چون بهره‌برداری کامل از واحدهای تولیدی به زمان به نسبت طولانی نیاز داشت، رشد تولید در سال‌های اولیه در سطح پایین‌تری نسبت به رشد سرمایه‌گذاری قرار گرفت و عرضه تولیدات داخلی متناسب با تقاضای کل افزایش یافت. اگرچه قسمتی از کمبود عرضه داخلی از طریق واردات کالا جبران شد، با وجود این، عرضه کل در حد تقاضای کل افزایش نیافت و وجود تقاضای اضافی به صورت یک واقعیت در اقتصاد کشور ظاهر شد. در سال‌های ۱۳۵۰ و ۱۳۵۱ به موازات افزایش سریع درآمدهای ارزی به منظور تخفیف فشارهای تورمی، سیاست‌ محدودیت‌ واردات به عملیات تسهیل واردات تبدیل و از میزان تسهیلات صادراتی کاسته شد.

مهم‌ترین تحولی که در نظام برنامه‌ چهارم ایجاد شد، تصویب قانون برنامه و بودجه در اسفند ماه سال ۱۳۵۱ بود که مبنای اصلی تهیه برنامه‌های پنج ساله و بودجه‌های سالانه دوره‌های بعد شد.

به‌رغم بیش از ۲۵ سال سابقه برنامه‌ریزی در ایران و تهیه و تنظیم و اجرای چهار برنامه عمرانی، نظام برنامه‌ریزی تا قبل از سال ۱۳۵۲ تابع یک قانون عام دائمی نبود و برنامه‌های اول تا چهارم (۱۳۵۱-۱۳۲۷) بر اساس قوانین مقطعی و خاصی که برای هر یک از این برنامه‌ها به تصویب می‌رسید، اعتبار قانونی و اجرایی پیدا می‌کردند.

لغو محاصره اقتصادی در مورد کالاهای غیرنظامی در زمستان سال ۱۳۵۹ نیز نتوانست تاثیر چندانی بر بهبود وضع اقتصادی به جای گذارد. ادامه تنگناهای خارجی به طور غیررسمی، مشکلات ارزی و وجود نداشتن برنامه‌ای از پیش تعیین‌شده برای مقابله با بحران، اقتصاد کشور را با شرایط نامطلوب‌تری نسبت به سال ماقبل مواجه ساخت.

ادامه مشکلات اقتصادی در سال ۱۳۶۰، موجب شد توجه بیشتری به برنامه‌ریزی مبذول شود و هیات وزیران در جلسه مورخ ۳۰/۲/۱۳۶۰، خود طبق اصل ۴۳ قانون اساسی و به استناد ماده ۱۰ قانون برنامه و بودجه و مصوبه ۳/۴/۱۳۵۹، شورای انقلاب و تبصره ۸ قانون بودجه سال ۱۳۵۹، در خصوص تشکیل شوراهای برنامه‌ریزی بخشی و منطقه‌ای، با همکاری مشترک سازمان برنامه و بودجه وقت و دستگاه‌های اجرایی، تصویب کرد که سرپرستی هر یک از شوراهای مشترک برنامه‌ریزی بخشی به عهده وزیران، رییسان دستگاه‌های اجرایی و مسوولان نهادهای انقلاب و سرپرستی کمیته‌های برنامه‌ریزی استان‌ها به عهده استاندار یا نماینده او باشد. بر اساس همین مصوبه سازمان برنامه و بودجه وقت مکلف شد، هر ماه یک بار گزارش پیشرفت کار برنامه‌ریزی اقتصادی کشور را به هیات وزیران ارائه کند.

پیرو مصوبه یاد شده تهیه برنامه‌های عمرانی در دستور کار سازمان برنامه و بودجه وقت قرار گرفت که با تغییر شکل تشکیلات این سازمان و تشکیل گروه‌های دهگانه زیرساخت با جدیت بیشتری دنبال شد. در نتیجه این تلاش‌ها نظام برنامه‌ریزی کشور تهیه و در تاریخ ۱۰/۱۰/۱۳۶۰، به تصویب شورای اقتصاد وقت رسید. در نظام مزبور ارتباطی متقابل بین سطوح مختلف برنامه‌ریزی و یک جریان اطلاعاتی از سطوح پایین برنامه‌ریزی به بالا و برعکس از سطوح بالا به پایین سازمان داده می‌شد که فعالیت‌های لازم را برای برنامه‌ریزی در سطوح مختلف تعیین، هماهنگ و هم‌سو کند. در نظام مزبور تمام روستاها، شهرها، مراکز استان‌ها، وزارتخانه‌ها و مرکز برنامه‌ریزی کشور در یک فرآیند برنامه‌ریزی برای تدوین برنامه‌های توسعه اقتصادی کشور مشارکت داشتند و اساس و چگونگی مشارکت، نوع فعالیت‌های لازم در هر سطح و روش ایجاد هماهنگی و ارتباط بین سطوح مشخص شده بود.

متعاقب تصویب نظام برنامه‌ریزی، سازمان برنامه و بودجه وقت، هدف‌های کمی و سیاست‌های کلی توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بیست ساله جمهوری اسلامی ایران را بر اساس رهنمودهای شورای اقتصاد وقت تدارک کرد که پس از طرح در شورای اقتصاد وقت در خردادماه سال ۱۳۶۱ مقرر شد به عنوان نقطه شروع کار برنامه‌ریزی مورد استفاده شوراهای برنامه‌ریزی قرار گیرد. در چارچوب هدف‌های کمی یاد شده، برنامه کلان توسعه طی دوره ۱۳۶۶-۱۳۶۲ نیز توسط سازمان برنامه و بودجه وقت تهیه شد که در نهم شهریور ۱۳۶۱ به تصویب شورای اقتصاد وقت رسید.

برنامه کلان یاد شده الگوی کار شوراهای برنامه‌ریزی بخش قرار گرفت و در نهایت لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۲۰/۴/۱۳۶۲، برای تصویب تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. در ماده یک این لایحه دولت مجاز شده بود از محل منابع مالی مندرج در قانون برنامه و بودجه کشور، ظرف مدت پنج سال که از تاریخ اول فروردین ماه ۱۳۶۲ شروع می‌شد، مبلغ ۸/۸۸۶۳میلیارد ریال را به منظور اجرای برنامه‌های عمرانی مصوب پنج سال اول به مصرف برساند. بر اساس ماده ۲ نیز تصویب کلیات سیاست‌ها و هدف‌های اقتصادی دولت طی پنج سال برنامه اول به عهده مجلس شورای اسلامی و تصویب برنامه‌های اجرایی هر یک از بخش‌های اقتصادی بر عهده کمیسیون مشترکی از کمیسیون برنامه و بودجه و کمیسیون مربوط به آن بخش در مجلس شورای اسلامی گذاشته شده بود. برنامه مزبور پس از بررسی در بیش از ۵۰ جلسه کمیسیون خاص برنامه مجلس شورای اسلامی در نهایت به تصویب این کمیسیون نرسید و تکلیف آن نامشخص ماند.

با توجه به نتایج مذاکرات کمیسیون خاص برنامه مجلس شورای اسلامی در زمینه بررسی لایحه برنامه پنج ساله اول، بحث‌های زیادی از دی ماه سال ۱۳۶۲ در سازمان برنامه و بودجه وقت برای طراحی روش مناسب‌تری به منظور تهیه برنامه و اصلاح لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی صورت گرفت. این بحث‌ها در جریان بررسی‌ها و مطالعات کارشناسی به این نتیجه رسید که حصول به جامعه مطلوب ترسیم شده در قانون اساسی کشور باید طی مراحلی مشخص صورت گیرد که نخستین مرحله آن رفع موانع توسعه است.

هسته اصلی این تفکر در تهیه برنامه مرحله اول توسعه بر این پایه استوار بود که جامعه ایران برای ورود به دوره‌ای که بتواند برنامه‌ریزی مرسوم توسعه را دنبال کند باید مرحله‌ای مقدماتی را پشت سر گذارد. مرحله‌ای که در آن تکیه فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی جامعه بر محورهای رفع موانع سازمانی و حقوقی توسعه، استفاده حداکثر از ظرفیت‌های موجود اقتصادی کشور، پایه‌ریزی نظام منسجم آماری و برنامه‌ریزی و مدیریت اقتصادی و طراحی نهادها و ساختارهای مناسب شرایط، ارزش‌ها و خواست‌های بعد از انقلاب اسلامی، باشد.

بر پایه این بررسی‌ها در اردیبهشت‌ماه سال ۱۳۶۳ گزارشی تحت عنوان «الگو و استراتژی توسعه با استنباط از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» در سازمان برنامه و بودجه وقت تهیه شد که در اختیار کمیسیون خاص برنامه مجلس شورای اسلامی قرار گرفت.

بر اساس بحث و تبادل نظری که پیرامون الگوی استراتژی توسعه در کمیسیون خاص برنامه به عمل آمد، جهت‌های اساسی طرح تحت عنوان «طرح قانونی اهداف و استراتژی‌های کلی و درازمدت جمهوری اسلامی ایران» تنظیم و در تاریخ ۹/۱۰/۱۳۶۳ تقدیم کمیسیون خاص برنامه مجلس شورای اسلامی شد که این طرح در مرداد ۱۳۶۴ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

این مصوبه در واقع نخستین مصوبه مجلس شورای اسلامی در ارتباط با برنامه‌ریزی بود.

بهبود نسبی اقتصادی کشور در دوره ۱۳۶۲-۱۳۶۱، از سال ۱۳۶۳ با کاهش تدریجی درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت، به تدریج متوقف شد و در سال ۱۳۶۵ به وخامت گرایید.

درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت از حدود ۲۰میلیارد دلار در سال ۱۳۶۲ به کمتر از ۶میلیارد دلار در سال ۱۳۶۵ کاهش یافت و کل درآمدهای دولت نیز طی این مدت حدود ۴۰درصد کاهش پیدا کرد و رشد اقتصادی بالای ۱۲درصد در دوره ۱۳۶۴-۱۳۶۲، در سال ۱۳۶۵ به ۹- درصد رسید.

برای مقابله با این روند در شهریور ماه سال ۱۳۶۵ برنامه‌ای تحت عنوان «برنامه شرایط جدید استقلال اقتصادی کشور» تهیه شد و به تصویب شورای اقتصاد وقت رسید. برنامه مزبور نسبت به برنامه‌های معمول دارای افق و گستره محدودی بود. این برنامه سال‌های ۱۳۶۵ و ۱۳۶۶ را در برمی‌گرفت و به طور عمده شامل بخش‌ها و فعالیت‌هایی می‌شد که در شرایط محدودیت ارزی اهمیت خاص پیدا می‌کنند. محور این برنامه تنظیم فعالیت‌ها به منظور کنترل مشکلات ناشی از کمبود منابع مالی بود، از این رو، رویکردی توسعه‌گرا نداشت.

تصویب قانون برنامه و بودجه، تشکیلات و وظایف نظام برنامه‌ریزی کشور جایگاه معین و مشخص‌تری پیدا کرد و برنامه‌ریزی به طور قانونی در نظام اقتصادی و اجتماعی کشور به عنوان ابزار و نهادی دائمی برای شکل‌دهی و تنظیم امور تثبیت شد.

قانون برنامه عمرانی پنجم (۱۳۵۶-۱۳۵۲) در تاریخ ۲۲ بهمن سال ۱۳۵۱ در ۹ ماده و ۲ تبصره به تصویب مجلس رسید. در ماده یک این قانون به دولت اجازه داده شده بود که طی دوره برنامه ۱۵۶۰ میلیارد ریال صرف امور عمرانی کشور کند.برنامه پنجم در نخستین سال اجرای خود با تحولات بی‌سابقه بازار جهانی نفت مواجه شد. با توجه به تحولات اخیر، سازمان برنامه و بودجه اقدام به تهیه گزارشی با عنوان «دورنمای بیست ساله آینده ایران» کرد که بر اساس آن، برنامه پنجم مورد تجدیدنظر قرار گرفت.مهم‌ترین وجه این تجدیدنظر انجام پیش‌بینی‌ها، بدون درنظر گرفتن محدودیت ارزی بود و مبانی آن طبق مقدمه برنامه تجدیدنظر شده به شرح زیر بود:

- برنامه‌ریزی برمبنای عرضه منابع طبیعی و ظرفیت‌های زیربنایی محدودکننده و سایر عوامل محدود تولید از جمله نیروی انسانی ماهر.

- برنامه‌ریزی باتوجه به اهمیت استفاده صحیح از آن بخش از درآمد ارزی کشور که جذب آن درکوتاه مدت میسر نیست.

- برنامه‌ریزی بدون محدودیت ارزی و تاکید خاص به تامین نیازهای داخلی از خارج و افزایش ظرفیت‌ها و سازمان‌ها و نهادهای لازم برای تامین آن.

افزایش قابل ملاحظه درآمد نفت اگر چه موجبات رشد تولید و سرمایه‌گذاری را درکشور فراهم آورد، اما درعمل باعث بروز عدم تعادل‌‌های اساسی درکشور شد که این عدم تعادل‌ها موجب اعمال سیاست‌های مختلف شد و در نتیجه ساختار اقتصادی و اجتماعی کشور را به‌کلی دگرگون ساخت.نظام برنامه‌ریزی در برنامه پنجم براساس قانون برنامه و بودجه به‌طور کلی دگرگون شد، ارکان نظام تغییر یافت و مواد مختلف یادشده در آن، نظم و نسق مشخصی برای فعالیت‌های بودجه‌ریزی کشور فراهم آورد.مهم‌ترین محورهای تحول نظام برنامه‌ریزی به‌شرح زیر بود:

- محور قرارگرفتن شورای اقتصاد درهدایت و هماهنگی امور اقتصادی کشور.

- مشخص شدن وظایف سازمان برنامه و بودجه و تبیین نقش آن در فرآیند برنامه‌ریزی.

- تشکیل کمیته‌های مشترک برنامه‌ریزی به‌منظور تسهیل تبادل‌نظر در تهیه برنامه‌های عمرانی و ایجاد هماهنگی درعملیات دستگاه‌های اجرایی و همچنین ایجاد هماهنگی بین موسسه‌های عمومی و بخش خصوصی و تطبیق برنامه‌ها با احتیاجات مناطق مختلف کشور.

- اهمیت یافتن امور مربوط به نظارت و ارزشیابی در فرآیند برنامه‌ریزی.

یکی دیگر از تحولات مهم نظام تصمیم‌گیری در برنامه پنجم، تاکید بر امر عدم تمرکز و برنامه‌ریزی منطقه‌ای است. درنخستین تلاشی که دراین زمینه به‌عمل آمد، «مهندسان مشاوربتل(۲)» با انجام مطالعاتی تحت عنوان «طرح جامع توسعه منطقه‌ای کشور» در سال ۱۳۵۲ پیشنهادهایی را برای تجدید سازمان برنامه‌ریزی و اجرایی کشور ارائه کرد. مهم‌ترین محورهای این پیشنهاد عبارت بود از:

- به حداقل رساندن نابرابری‌های درآمدی منطقه‌ای.

- تسریع در روند توسعه صنایع کوچک و متوسط روستایی باهدف افزایش اشتغال و کاهش عدم توازن‌های درآمدی بین جمعیت مهاجر روستایی و سایر جمعیت کشور.

- ارتقای سطح خدمات اجتماعی به یک حداقل استاندارد.

- به حداکثر رساندن مشارکت نواحی در اجرای پروژه‌های توسعه بخش دولتی.

- تقویت و غیرمتمرکزسازی فرآیند برنامه‌ریزی منطقه‌ای.

اگرچه پروژه یادشده، به‌طور کامل به اجرا درنیامد، اما پایه‌ای برای برنامه‌ریزی و توزیع اعتبارات منطقه‌ای به شمار می‌آید.از ابتدای سال چهارم برنامه پنجم عمرانی (سال ۱۳۵۵)، فعالیت‌های گسترده‌ای برای تهیه برنامه ششم عمرانی آغاز شد.یکی از تحولات مهم نظام برنامه‌ریزی در برنامه ششم عمرانی، استفاده از تلفیقی از الگوهای اقتصادسنجی و الگوهای چندبخشی برای پیش‌بینی متغیرهای کلان اقتصادی طی برنامه بود. همچنین براساس نظریه‌های متخصصان برنامه‌ریزی آن زمان از جمله آلبرت واترستون(۳)، نظام برنامه‌ریزی در چارچوب روش برنامه‌ریزی از بالا به پایین و از پایین به بالا(۴)، تنظیم شد.

نظام مزبور از اجزای زیر تشکیل می‌شد:

- نظام برنامه‌ریزی کلان.

- سازوکار تخصیص منابع بین بخش‌ها.

- سازوکار تخصیص منابع بین مناطق.

- نظام ارزیابی پروژه‌ها.

- نظام انتخاب پروژه‌ها و اولویت‌بندی آنها.

- نظام نظارت و کنترل پروژه.

- نظام ارزیابی نهایی پروژه.

-سازوکار و گردش اطلاعات.

فرآیند برنامه‌ریزی در دو جهت آغاز می‌شد:

۱) برنامه‌ریزی از بالا به پایین که از نظام‌های مختلفی تشکیل شده و به آنچه به تدوین خط‌مشی‌های بخشی، منطقه‌ای نامیده شده است، ختم می‌شود.

۲) برنامه‌ریزی از پایین به بالا که از مجموعه‌ای از نظام‌های جز تشکیل شده است تا واحد متشکله برنامه‌ریزی (یعنی پروژه) را از دیدگاه تکوین آن در سازمان‌های اجرایی تا انجام اقدام‌های نهایی مربوط به آن، با در نظر گرفتن معیارهای سازگاری و اولویت‌هایی که از برنامه‌ریزی از بالا به پایین به دست آمده است، پیگیری کند.

امتیاز چنین روشی برای ایران ارتباط بیشتری بود که بین اقدام‌های برنامه‌ریزی از پایین به بالا و از بالا به پایین برقرار می‌کرد و خلا برنامه‌ریزی را از بین می‌برد.

در سال ۱۳۵۸ به واسطه ابهام‌هایی که در طرز تفکر اقتصادی دولت وجود داشت و به طور کلی روشن نبودن راهبردهای کلی برنامه‌ای که به طور اصولی باید از جانب مدیریت سیاسی کشور تهیه و اعلام می‌شد، در عمل جریان مجدد امور اقتصادی در کشور با مانعی اساسی مواجه شد.

در این سال اقتصاد ایران با فشارهای تورمی و رکود به نسبت عمیقی روبه‌رو بود و به طور طبیعی در این شرایط نیاز به برنامه‌ریزی عمرانی محسوس بود.در سال ۱۳۵۸ تلاش‌هایی برای تنظیم برنامه توسعه برای کشور به عمل آمد. مهم‌ترین این تلاش‌ها، پیشنهاد سیاست‌های توسعه و تکامل کشور در بهمن سال ۱۳۵۸ توسط دفتر طرح‌های انقلاب نخست‌وزیری قبل بود. در گزارش ارائه شده در این زمینه، سیاست‌های پیشنهادی برای سه دوره کوتاه‌مدت، میان‌مدت و درازمدت پیشنهاد شده بود که مرحله اول آن شامل سال‌های ۱۳۵۸ و ۱۳۵۹ و مرحله دوم و سوم شامل ۲ تا ۴ برنامه ۴ساله می‌شد.

محمد کردبچه، مشاور معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری

پی‌نوشت‌ها:

-Morison- Knudsen International.

-Batelle Regional Development roject, October ۱۹۷۲.

-Albert Waterston, An Operational pproach to Development Planning.

-Top-down and Bottom- up Planning.

منابع:

۱ - سازمان برنامه و بودجه (سابق)، دفتر برنامه‌سنجی و اقتصاد عمومی «پیشنهاد سیستم زمان‌بندی برای ایران».

۲ - «خلاصه گزارش نهایی در تعیین سیاست‌های توسعه و تکامل کشور در جمهوری اسلامی ایران (بهمن ماه ۱۳۵۸)»، دفتر طرح‌های انقلاب نخست‌وزیری.

مشاور معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهوری

---