اصل ۴۴ گذشته, حال و آینده

ابلاغ بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی نوید دهنده تحولی عظیم در عرصه اقتصادی کشور بوده و هست ,بدون شک اجرای صحیح این اصل اقتصاد کشور را دگرگون کرده در مسیر رشد و توسعه قرار خواهد داد,بازخوانی آنچه تاکنون در این عرصه اتفاق افتاده خالی از لطف نیست

ابلاغ بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی نوید دهنده تحولی عظیم در عرصه اقتصادی کشور بوده و هست ،بدون شک اجرای صحیح این اصل اقتصاد کشور را دگرگون کرده در مسیر رشد و توسعه قرار خواهد داد،بازخوانی آنچه تاکنون در این عرصه اتفاق افتاده خالی از لطف نیست.

اکثر کشورهای صنعتی دنیا در شرایطی از سال‌ها پیش اقدام به کوچک کردن دولت و واگذاری امور به بخش خصوصی کرده‌اند که بعد از ابلاغ بندهای الف و ب اصل ۴۴ قانون اساسی ۱/۳/۸۴ همه اجزا و ارکان اقتصاد منتظر و تشنه ابلاغ بند مهم "ج" بودند که با ابلاغ آن توسط مقام معظم رهبری دریچه‌های رشد و توسعه به روی اقتصاد کشور باز شد.

ابلاغ این اصل اساسی که از آن به انقلاب اقتصادی تعبیر می‌شود در شرایطی رخ داد که بر اساس گزارش موسسه مطالعاتی فریزر، ایران از نظر حجیم دولت در میان ۱۲۷ کشور دنیا رتبه چهل و چهارم را به خود اختصاص داده است.

با این همه در واکاوی اجرای این اصل در حیات یکساله آن می‌تواند گوشه‌ای از زوایای پیدا و پنهان و اتفاقات را در پیش روی مسوولین، مدیران، سرمایه‌گذاران، کارشناسان و... قرار دهد.

● لزوم ابلاغ و اجرای اصل ۴۴

ابلاغ و اجرای بندهای سه گانه اصل ۴۴ قانون اساسی در شرایطی رخ داد که در موارد و حوزه‌هایی مختلفی لزوم ابلاغ و اجرای آن احساس می شد.

به گفته کارشناسان اقتصادکلان از جمله شایان شاهین آرانی شاید مهمترین و اصلی‌ترین هدف از اجرای این اصل تفکیک فعالیت‌های دولت دو حوزه بسیار مهم نظارت و عملیات بود.

به باور این کارشناس کشورهای مختلف دنیا از آمریکا، انگلستان، آلمان و ترکیه و حتی مالزی و ... در حالی از سالیان گذشته با درک شرایط روز جهانی اقدام به کوچک کردن دولت و بزرگ کردن بخش خصوصی و عدم دخالت دولت در حوزه‌های گوناگون کرده‌اند که یکی از چالش‌های اصلی در پیش روی اقتصاد کشور فعالیت همزمان دولت در دو حوزه عملیات و نظارت بود.

به عبارتی دیگر دولت تا قبل از ابلاغ این اصل در عرصه اقتصاد همزمان به عنوان داور و بازیکن عمل می‌کرد و به جای تمرکز به اصول نظارتی بر فعالیت‌ها در عرصه تولید و فروش نیز ایفای نقش می‌کرد.

این مسئله که با انتقادات اقتصاد دانان همراه بود منجر به کم رنگ شدن و به گوشه‌ راندن بخش خصوصی شده بود که با ابلاغ اصل ۴۴ قانون اساسی دولت مکلف شد با واگذاری امور عملیات به بخش خصوصی به وظیفه اصلی خود یعنی نظارت بپردازد.

از سوی دیگر روند کند امور اجرایی و نظام بوروکراسی حاکم بر بخش عملیات که تا پیش از ابلاغ اصل ۴۴ به عهده دولت بود منجر به زیان دهی شرکت‌های دولتی، بی‌انگیزگی برخی مدیران، حیف و میل اموال دولتی، بی‌اعتمادی و در نتیجه رخوت و رکودی شده بود که فشارهای مضاعفی را بر اقتصاد و دولت و مردم تحمیل کرده بود.

این الزام به همراه لزوم جهانی شدن تجارت ایران و هم چنین وجود ساختارهای غلط اقتصاد دولتی در نهایت موجب شد که بعد از ابلاغ بندهای الف و ب ابلاغ بند جیم واجب‌تر از همیشه باشد تا با خروج از وضعیت رکود زمینه‌های رشد ۸ درصدی اقتصاد فراهم شود.

بر اساس مفاد مندرج در ابلاغیه مواردی چون جلوگیری از رشد دولت، ضرورت توسعه اقتصادی، توانمندسازی بخش خصوصی و تعاونی، اشتغال زایی، گسترش مالکیت مردمی، بهبود رقابت پذیری، کاهش هزینه‌های دولت و کنترل تورم از طریق جلب پس‌اندازهای مردمی و بهبود درآمد خانوارها و ... از دیگر الزاماتی بود که به ابلاغ اصل ۴۴ قانون اساسی منجر شد.

● بند ج اصل ۴۴

مقام معظم رهبری با ابلاغ این اصل در تاریخ ۱۲/۴/۸۵ به سران سه قوه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام ضمن تبیین اهداف این ابلاغیه الزامات واگذاری را به طور روشن و شفاف تعیین کردند. در این ابلاغیه آمده است:

با توجه به ضرورت شتاب گرفتن رشد و توسعه اقتصادی کشور مبتنی بر اجرای عدالت اجتماعی و فقرزدایی در چارچوب چشم‌انداز ۲۰ ساله کشور

ـ تغییر نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاه به سیاستگذاری و هدایت و نظارت

ـ توانمند‌سازی بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد و حمایت از آن جهت رقابت کالا‌ها در بازار‌های بین‌المللی

ـ ‌آماده سازی بنگاه‌های داخلی جهت مواجهه هوشمندانه با قواعد تجارت جهانی در یک فرآیند تدریجی و هدفمند

ـ توسعه سرمایه انسانی دانش و پایه و متخصص

ـ توسعه و ارتقای استاندارد‌های ملی و انطباق نظام های ارزیابی کیفیت با استاندارد‌های بین‌المللی

ـ جهت گیری خصوصی سازی در راستای افزایش کارآیی و رقابت پذیری و گسترش مالکیت عمومی و بنا بر پیشنهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام، بند ج سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مطابق بند ۱ اصل ۱۱۰ ابلاغ می‌گردد.

واگذاری ۸۰ درصد از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ به بخش‌های خصوصی شرکت‌های تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیر دولتی به شرح ذیل مجاز است:

۱) بنگاه‌های دولتی که در زمینه‌های معادن بزرگ، صنایع بزرگ و صنایع مادر (از جمله صنایع بزرگ پایین‌دستی نفت و گاز) فعال هستند به استثنای شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز

۲) بانک‌های دولتی به استثنای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه صادرات

۳) شرکت‌های بیمه دولتی به استثنای بیمه مرکزی و بیمه ایران

۴) شرکت‌های هواپیمایی و کشتیرانی به استثنای سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتیرانی

۵) بنگاه‌های تامین نیرو به استثنای شبکه‌های اصلی انتقال برق

۶) بنگاه‌های پستی و مخابراتی به استثنای شبکه‌های مادر مخابراتی، امور واگذاری فرکانس و شبکه‌های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی

۷) صنایع وابسته به نیروهای مسلح به استثنای تولیدات دفاعی و امنیتی ضروری به تشخیص فرمانده کل قوا

بر اساس این اصل پیش‌بینی شده که شرکت های ذیل اصل ۴۴ باید تا سال ۸۸ و همزمان با اتمام برنامه چهارم توسعه به بخش خصوصی واگذار شوند و تا پایان برنامه پنجم یعنی تا سال ۱۳۹۳ واگذاری شرکت‌های مشمول صدر اصل ۴۴ به اتمام رسد و دولت نیز حداکثر تا سال ۱۳۹۵ فرصت دارد که بانک‌های مشمول این اصل را واگذار کند. این در حالی است که در لایحه جدید احتمال تغییرات در زمان‌بندی وجود دارد.

● آثار مثبت ابلاغیه

با ابلاغ اصل ۴۴ قانون اساسی در سال گذشته شور و نشاطی خاص و بی‌سابقه‌ای در فضای اقتصادی و اجتماعی و حتی سیاسی کشور حاکم شد .

دولت دست به کار شد ،‌ وزرا شروع به برنامه‌ریزی کردند، مجلس جلسات ویژه‌ایی تشکیل داد، قوه قضائیه نشست‌های پیگیری برگزار کرد، آئین‌نامه نحوه واگذاری سهام ترجیحی ابلاغ شد، در هر وزارتخانه و شرکت مادر تخصصی کمیته‌های ویژه واگذاری تشکیل شد، صدا و سیما ستاد بررسی راهکارهای اجرایی این اصل را تشکیل داد، سمینارها و همایش‌های متعددی برگزار شد، میزگردها و سمینارهای فراوانی برگزار شد، بازار سهام واکنش مثبت نشان داد، کارشناسان و مدیران و مسوولین ابراز امیدوارانه و مسوولانه و گاه بدبینانه کردند،

مردم به بهبود اقتصاد خوش بین شدند، لایحه سیاست‌های اجرای اصل ۴۴ تهیه و به مجلس ارائه شد،شرکت‌ها زمینه‌های واگذاری را فراهم کردند، بورس جان دیگری یافت، زمینه اجرای طرح سهام عدالت تسهیل شد و ...

این اتفاقات و فعل و انفعالات در شرایطی رخ داد که از زمان ابلاغ این اصل مهم در تیرماه تا زمان واگذاری اولین شرکت مشمول صدر اصل ۴۴ یعنی ملی مس در ۱۵ بهمن ۸۵ چند ماه سپری شد و چالش‌های جدیدی را در پیش روی مسوولین و مدیران گذاشت.

● آنچه تاکنون اتفاق افتاده

از زمان ابلاغ این اصل تاکنون وزارتخانه‌های صنایع و معادن، ارتباطات و فن‌آوری اطلاعات، نیرو و اقتصاد و دارایی اولین گروه‌هایی هستند که مقدمات واگذاری زیر مجموعه‌ها و شرکت‌های تحت تابعه خود را فراهم کرده‌اند یا در حال فراهم سازی هستند که از میان این چهار وزارتخانه وزارت صنایع و صنایع با واگذاری ۵ شرکت‌ از ۶ شرکت مشمول اصل ۴۴ پیش قدم دیگر وزارتخانه ها بوده و نست به عرضه سهام ملی مس در ۱۵ بهمن ۸۵ و فولاد مبارکه در ۲۱ اسفند ۸۵ و ایرالکو در ۲۱ خرداد ۸۶ کارنامه مقبولی را به دست آورد.

بر اساس آمار‌های موجود، سه وزارتخانه دیگر تا کنون هیچ نتیجه عملی را نداشته‌اند و صرفا" در حد بررسی و ارائه فهرست و تغییر ساختار و ... مانده‌اند.

این در حالی است که موضوع واگذاری ۱۲۰ شرکت وزارت نفت بی‌نتیجه مانده و وزارت ارتباطات نیز در نظر دارد با واگذاری شرکت مخابرات اولین قدم خصوصی سازی را بردارد وزارت نیرو نیز در حالی قصد واگذاری ۷ نیروگاه در سال ۸۶ دارد که شرکت‌های مادر تخصصی ساتکاب و صبا در نظر دارند زیر مجموعه‌های خود را به بخش خصوصی واگذار کنند.

● لایحه سیاست های اصل ۴۴ و خصوصی سازی

یکی از برآیندهای ابلاغ اصل ۴۴ تهیه و تدوین و ارسال لایحه سیاست‌های اصل ۴۴ و خصوصی سازی بود که بعد از ۷ ماه (از دی ۸۵) در تیرماه به مجلس ارایه شد تا ۳۹ ماده آن به تصویب برسد.

این لایحه در شرایطی تهیه و در حال بررسی است که به گفته معدی عقدایی معاون حقوقی سازمان خصوصی سازی تاکنون قانون پایداری برای واگذاری شرکت‌های دولتی وجود نداشت و بر اساس برنامه‌های توسعه قانونی نوشته و اجرا می‌شد که با تصویب این قانون بسیار مهم ضمن تسریع در واگذاری شرکت‌ها چگونگی عرضه و قیمت‌گذاری و نحوه سرمایه‌گذاری و سهم مدیریتی و عدالت و.... مشخص خواهد شد و در اجرای اصل ۴۴ تسهیلات متعددی ایجاد خواهد شد.

از سوی دیگر به غلامرضا حیدری کرد زنگنه رئیس سازمان خصوصی سازی نیز به فارس می گوید: تاکنون حدود ۲۰ ماده از مفاد این لایحه به تصویب رسیده و انتظار می‌رود تا ظرف ۲ ماه آینده نهایی و اجرایی شود.

● سازمان خصوصی سازی و رسالتی بزرگ

براساس وظایف تعریف شده برای سازمان خصوصی‌سازی، این سازمان که زیر مجموعه های وزارت اقتصاد و دارایی به شمار می رود مکلف است که بعد از بررسی‌های کارشناسی و تصویب در هیئت عالی واگذاری با اخذ وکالت از شرکت‌های مادر تخصصی نسبت به عرضه سهام حداقل ۵ درصد از سهام شرکت‌های مشمول صدر و ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی اقدام کند.

به گفته عقدایی، این سازمان در شرایطی در سه ماه اول سال کمتر از ۱۰ میلیارد تومان سهام فروخته بود که با توجه به ابلاغ اصل ۴۴ در سه ماهه اول با رشد ۲۰ برابری نسبت به مدت مشابه سال قبل ۱۹۵ میلیارد تومان سهام فروخته است و تأمین بودجه ۷ هزار میلیارد تومانی دولت در سال‌جاری را به عهده خواهد داشت.

از سویی دیگر سازمان خصوصی‌سازی سهام شرکت‌های مشمول اصل ۴۴ به صورت قسطی به فروش می‌رساند و بعد از کشف قیمت سهام نسبت به عرضه بلوکی و مدیریتی شرکت‌ها در آینده ای نزدیک مبادرت خواهد ورزید.

در این رابطه نیز عقدایی به فارس می گوید: حداقل ۳۰ درصد حداکثر بیش از ۵۰ درصد از سهام شرکت‌های فولاد مبارکه و ملی مس در نیمه دوم سال در مزایده‌ای جهانی از اتفاقات مهم این حوزه در آینده است.

این در حالی است با تصویب لایحه ۳۹ ماده این خصوصی‌سازی در مجلس، این سازمان خواهد توانست با تکیه بر قانونی مدون و روشن نسبت به تسریع واگذاری‌ها اقدام کند.

براساس آمار های موجود بررسی‌ها از واگذاری سهام شرکت اصل ۴۴ فولاد مبارکه و ملی مس در سال گذشته نشان می‌دهد که سازمان خصوصی‌سازی بیش از ۶۴۸ میلیون سهم فولاد مبارکه و ۲۸۹ میلیون و ۴۸۲ هزار و ۱۴۰ برگ سهم ملی مس و در مجموع بالغ بر ۹۳۷ میلیون سهم این دو شرکت را فروخته است.

● اجرای اصل ۴۴ و سازمان بورس

بورس اوراق بهادار در حالی با تغییر قانون ۳۹ ساله در آذر ۸۴ مواجه شده و در شرایطی مقدمات تفکیک نهاد نظارتی و عملیاتی آن تازه فراهم شده بود که با توجه به الزام قیمت‌گذاری شرکت‌های مشمول اصل ۴۴ از طریق بورس، بازار سهام از حاشیه و سایه چندین ساله خارج شد و مورد توجه ویژه همگان قرار گرفت.

این در حالی است که براساس آمارها ارزش روز بازار سهام تا قبل از واگذاری سهام ملی مسو فولاد مبارکه و ایرالکو کمتر از ۳۵ میلیارد دلار بود که با توجه به عرضه سهام این سه شرکت ضمن افزایش ارزش روز به بیش از ۴۰ میلیارد دلار (در حال حاضر حدود ۵/۳۸میلیارد دلار) حق انتخاب سهامداران افزایش یافت و گردش نقدینگی بازار از وضعیت بهترین نسبت به گذشته برخوردار شد.

اما به عقیده علی اسلامی بیدگلی کارگزار بورس تغییر چندانی در آمار سه میلیون سهامدار ایرانی ایجاد نشد و سهام شرکت‌های مشمول اصل ۴۴ عمدتا" توسط سرمایه‌گذاران نهادی حقوقی خریداری شد.

وی می گوید : مورد توجه قرار گرفتن بورس در شرایطی اتفاق افتاد این بازار ۴۰ ساله با مشکلاتی چون استفاده از نرم‌افزار قدیمی معاملات، شفاف نبودن و یکسان اطلاعات، سطح غیر قابل قبول فرهنگ سهامداری، گردش ۸ - ۹ ساله سهام شرکت‌ها، معضل حجم مبنا و محدوده نوسان قیمتی، کنترل شاخص، تک محصولی بودن و نبود ابزارهای جدید معاملاتی، ریسک نسبتاً بالای سرمایه گذاری ، خلا شرکت‌های تأمین سرمایه، حاکمیت دیدگاه کوتاه‌مدت سرمایه‌‌‌گذاری، اثر پذیری شدیدبازار از مسائل سیاسی ،‌تعداد اندک شرکت‌های بورس (۴۱۷ شرکت) ،‌ عدم اجرای کامل قانون جدید، ناتوانی در جذب سرمایه‌گذاران جدید داخلی و خارجی و... از جمله مشکلاتی است که با توجه به آغاز اجرایی شدن اصل ۴۴ انتظار و امید وجود دارد که با تسریع واگذاری ها ظرفیت‌های این بازار نیز افزایش یافته و از وضعیت کم عمق و ناکارآمد به سمت بازاری عمیق‌تر و کارا حرکت کند.

● اصل ۴۴ و سهام عدالت

طرح سهام عدالت که از زمان آغاز به کار دولت نهم مطرح شده بود با اجرای اصل ۴۴ با فعل و انفعالات جدیدی روبرو شد.

به طوری که هر چند این طرح از سوی کار شناسان با انتقاداتی همراه شده بود و به جای ۲ میلیون تومان ۵۰۰ هزار تومان سهام به مشمولین مرحله اول واگذار شد اما با واگذاری حدود ۳۰ درصد از سهام شرکت‌هایی چون ملی مس، فولاد مبارکه و چند درصد از سهام شرکت‌های بورسی چادر ملو و گل‌گهر در اجرای طرح سهام عدالت نیز تسریع شد .

در این رابطه وزیر اقتصاد اعلام کرده که از ۶ آبان ۸۵ واگذاری سهام عدالت به بیش از ۴ میلیون و ۶۰۰ هزار نفر از اقشار مشمول طرح و با تحویل استاد مربوط به واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به ۳۰ شرکت سرمایه‌گذاری استان متشکل از ۳۳۶ تعاون شهرستانی انجام شد.

براساس این طرح مقرر شده که ۴۰ درصد از سهام شرکت‌ها دولتی به مشمولین مختلف در سراسر کشور واگذار شود.

● مشکلات و موانع اجرای اصل ۴۴

اجرای واقعی اصل ۴۴ با موانع و مشکلات متعددی در سه حوزه قبل از واگذاری ، حین واگذاری و بعد از واگذاری در طول یکسال اخیر مواجه شده است.

در این خصوص اکبر مردانی کارشناس بازار سرمایه اظهارداشت: در بخش قبل از واگذاری وجود ساختار‌های غیراستاندارد شرکت‌های دولتی، زیان‌دهی بودن برخی شرکت‌ها، عدم تمایل برخی مسئولان و مدیران میانی به اجرای این اصل ، نیاز به اصلاح صورت‌های مالی شرکتها ، تجدید ارزیابی پیچیده ، وجود نظام بوروکراسی، ناهماهنگی در بین سازمان‌ها ، عدم آشنایی برخی مدیران با فرایند واگذاری و چند و چون بازار سهام، نبود آیین‌نامه‌ها و قوانین مربوطه ، عدم آزاد‌سازی بازار کالا، وجود تجارب ناموفق در واگذاری شرکت‌های دولتی، قیمت‌گذاری برخی محصولات توسط دولت ، نبود قانون جامع در واگذاری‌ها و... از جمله مشکلات اساسی در اجرای واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی است.

وی ادامه می دهد: مشکلات حین واگذاری نیز شامل عدم تزریق نقدینگی جدید، شرایط نه چندان مطلوب بازار سهام، عدم جذب پس‌اندازهای مردم، نبود شرکت‌های تأمین سرمایه، عرضه قطره‌ایی سهام، منتقل نشدن مدیریت دولتی به شرکت‌های بخش خصوصی، عدم کارآیی سیستم‌ معاملات بازار سهام در انجام معاملات انبوه، عملکرد سفته‌بازان بورس، نبود اطلاعات تحلیلی از شرکت‌های قابل واگذاری و کیفیت نه چندان مطلوب اطلاع‌رسانی این شرکت‌ها ، بی اعتماد برخی از سرمایه‌گذاران، ‌محدوده نوسان قیمتی و حجم مبنا، دست و پاگیر بودن قوانین مربوط به سرمایه‌گذاران خارجی و... هستند.

مردانی می افزاید: در بخش مشکلات بعد از واگذاری نیز می‌توان به نگرانی سهامداران از آینده شرکت‌ها در رابطه با ارائه پروژه‌های از سوی دولت به شرکت‌ها، احتمال افزایش برخی قیمت‌ها مانند نرخ سوخت و انرژی، مسائل سیاست خارجی، وجود احساس ناتوانی در تداوم سودآوری شرکت‌ها در برخی سرمایه‌گذاران و.... وجود دارد.

● اصل ۴۴و فضای پیش‌رو

در اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی هرچند انتظارات آنگونه که شایسته است تأمین نشده اما با تکیه بر تجربه چند ماه گذشته می‌توان در تسریع اجرای اصل ۴۴ در دومین سال ابلاغ آن نکاتی را مدنظر دانست.

اول اینکه مجلس هرچه سریعتر نسبت به تصویب لایحه خصوصی‌سازی اقدام کند تا روند واگذاری‌ ها در قالبی تعیین شده وقانونی انجام شود.

دوم اینکه دولت باید با تمرکز بر حوزه نظارت از دخالت در مواردی چون قیمت‌گذاری کالا اجتناب کرده و با تجدید نظر و اصلاح قوانین مربوط به سرمایه‌گذاری خارجی ضمن جذب نقدینگی‌های جدید به تشویق مردم از طریق اعتمادسازی و فرهنگ‌سازی سرمایه‌گذاری در بازار سهام اقدام کند.

سوم اینکه با ملزم کردن قانونی مدیران ارشد به واگذاری نسبت به رفع موانع وجود اقدام کند و به واگذاری صرف سهام بدون انتقال مدیریت اکتفا نکند در عرضه سهام شرکت‌هایی سودده خصوصاً شرکت‌های نفتی تعجیل کند.

سازمان بورس نیز باید با ظرفیت‌سازی‌های لازم هرچه سریعتر بسترهای لازم مانند استفاده از نرم‌ افزار جدید معاملاتی، حذف حجم مبنا گسترش اطلاع‌رسانی و آموزش و... زمینه‌های جذب درصدی از ۱۴۰ هزار میلیارد تومان نقدینگی جامعه را فراهم کند و با پیاده‌سازی کامل قانون از ابزارها و نهادهای سال جدید و مورد نیاز بهره‌ گیرد.

مدیران شرکت‌های مشمول اصل ۴۴ نیز باید با درک شرایط نقطه هدف خود را حضور در بازار ملی و جهانی قرار دهند تا با حفظ سود‌آوری در جذب سرمایه ها موفق باشند.