مدیریت برفرایند خصوصی سازی در نظام بانكی

مهم ترین عامل زیرساز در طراحی سیاستهای توسعه اقتصادی یك كشور,تعیین حدود و برجستگی نقش بخش عمومی و خصوصی در فرایند تحولات اقتصادی است

یكی از اصول اقتصاد پویا و همچنین از پیش فاكتورهای توسعه اقتصادی كشورهای پیشرفته دنیا "خصوصی سازی" است . خصوصی سازی فرایند سپردن اولویتها به‌دست مكانیزم بازار و بازارگرا كردن آنها است و طیف گسترده‌ای را شامل می شود كه یك سوی آن خصوصی سازی كامل و سوی دیگر تجدید ساختار بنگاههای تحت مالكیت دولت است. در نظام بانكی این امر نیازمند اصلاح ساختارمالی و اداری، تعدیل نیروی انسانی و بكارگیری نیروی توانمند، حذف یا كنارآمدن با قوانین و مقررات دست و پاگیر دولتی و ... است كه تنگناهای عمده اقتصادی موجود را رفع یا تعدیل نماید و در نهایت موجب افزایش كارایی اقتصادی شود. این امر مستلزم مدیریت كارآمد است. در این مقاله سعی شده است، ضمن تشریح اصول و اهداف اساسی برای موفقیت در فرایند خصوصی سازی، عوامل و معیارهایی كه اصلاح و یا كنترل (مدیریت) آنها شرایط پیاده سازی موفقیت‌آمیز این فرایند در سیستم بانكی را فراهم می‌آورد، تشریح شود.

● مقدمه

مهم ترین عامل زیرساز در طراحی سیاستهای توسعه اقتصادی یك كشور،تعیین حدود و برجستگی نقش بخش عمومی و خصوصی در فرایند تحولات اقتصادی است. بنابراین قبل از انتخاب سیاستهای گوناگون توسعه باید چارچوب این حوزه ها تعیین و وزن هربخش در انواع فعالیتهای اقتصادی مشخص شود. تعیین وزن هربخش در هرنوع فعالیت به عوامل متعدد داخلی و خارجی بستگی دارد كه اهم آنها عبارتند از : ایدئولوژی حاكم و اهداف مورد نظردولت، شرایط اقتصادی جهان و قطب بندیهای آن، ظرفیت وتواناییهای بخش عمومی وخصوصی كشور ودرجه توسعه یافتگی اقتصاد(عرب مازار،۱۳۷۴).

ازطریق خصوصی سازی و ایجادمحیط رقابتی می توان تولید كننده را مجبور به تولید و فروش با قیمت حداقل كرد. مزیت بخش خصوصی این است كه از طریق رقابت ـ و نه مقررات كنترل كننده ـ می توان آن را تحت فشار قرارداد تا محصول را با قیمت حداقل تولید كند. این امر درساختاردولتی امكان پذیر نیست.بنابراین خصوصی سازی منجر به كاهش هزینه ها و رشد نوآوری و در نتیجه كاهش قیمت كالاها می شود. از سوی دیگر، تورم به دلیل فشار هزینه كنترل می‌شود و جامعه از آن سود می برد و البته امكان صادرات هم فراهم می شود زیرا كالایی قابل صدور است كه به قیمت رقابتی تولید شود (بهكیش،۱۳۸۱).

● مفهوم خصوصی سازی

خصوصی سازی را می‌توان تلاشی در جهت پررنگ كردن نقش بازار درمقابل تصمیم‌های دولت به‌عنوان كارگزار اقتصادی دانست (بهكیش،۱۳۸۱). در واقع ‌مفهوم خصوصی سازی گسترده تر از تغییرصرف مالكیت بنگاههای تولیدی است. اندیشه اصلی درتفكرخصوصی سازی، حاكم كردن مكانیزم بازار برتصمیم های اقتصادی است كه نتیجه آن ایجاد فضای رقابتی برای بنگاههای خصوصی بوده و از این طریق كارایی بنگاهها نسبت به بخش عمومی ارتقا پیدامی كند. برپایه این ایده، تعاریف، مفاهیم و تئوری‌های متعددی كه در برگیرنده ابعاد واهداف مختلف خصوصی سازی است ارائه شده كه به برخی از اهم آنها درزیر اشاره می شود:

۱) خصوصی سازی اصطلاحی فراگیرومتنوع است كه به واگذاری كنترل عملیاتی و یا مالی موسسات در مالكیت دولت به بخش خصوصی منجرمی‌شود و همراه مالكیت، “قدرت” نیز به مردم منتقل می‌شود(پركوپنكو،۱۳۸۰).

۲) خصوصــی سازی انتقال مالكیت موسسه دولتی به موسسه مستقل خصوصی است (یك انتقال جزئی كه مالكیت دوگانه نامیده شده است)(نووتنی، ۱۹۹۹).

۳) خصوصی سازی مجموعه اقدامها و گامهایی است كه روش تبدیل موادخام به كالای مصرفی را تغییر می دهد. این فرایند شامل حذف اثر و كنترل دولت و جایگزینی آن با فعالان بخش خصوصی است(دوكاس ودیگران،۱۹۹۸).

● چارچوب اقتضایی خصوصی سازی

تجربه خصوصی سازی در كشورهای مختلف نشان می دهد كه دو عامل اصلی موثر در خصوصی سازی وجود دارد:

۱) طبیعت بازار

۲) شرایط كلی كشور

دركشورهایی كه ظرفیت قانونی پایین دارند یا در بازارهایی كه گرایشهای ذاتی به محدودیت برای رقابت از خود نشان می‌دهند، ‌خصوصی سازی مشكل‌تر است و برعكس هرچه بازار برای موسساتی كه منتقل خواهند شد ، رقابتی‌تر باشد ، و هرچه محیط كلان اقتصادی بهتر و ظرفیت قانونی كشور بالاتر باشد ، احتمال موفقیت برای خصوصی سازی بیشتر خواهد بود.

هرچه شرایط بازار و شرایط كشور بدتر باشد، نیاز برای به تعویق انداختن خصوصی سازی -‌ تا زمانی كه مسائل و مشكلات حل شود - ‌بیشتر است. در كشورهای در حال توسعه با درآمد پایین ، كه ظرفیتهای قانونی تعریف شده آنها ، پایین است ، بازارهای سرمایه ضعیف هستند و علاقه سرمایه گذاران عمده خارجی كم است. فروش موسسات دولتی حتی در بخشهای رقابتی ممكن است مشكل باشد و تدابیر خصوصی سازی موقت مانند قراردادهای مدیریت و اجاره ها باید به‌عنوان یك گزینه اصلی جایگزین انتقال یكجا شوند. به همین صورت زمانی‌كه خصوصی سازی موسسات در بازارهای غیر رقابتی‌مطرح‌می شود ـ معمولاً‌ موسسات‌دولتی‌كه بعنوان انحصارات طبیعی مانند عرضه آب ، برق و تلفن فعالیت می نمایندـ باید یك سیستم قانونی و حقوقی برای حمایت از مصرف كنندگان وجود داشته باشد.

● روشهای خصوصی سازی

به‌طوركلی خصوصی سازی طیف گسترده ای را شامل می شود كه یك سوی آن خصوصی سازی كامل وسوی دیگر تجدید ساختار بنگاهها تحت مالكیت دولت است ( مكین تاش ، ۱۳۷۸).

خصوصی سازی - از معنی محدود خود یعنی بستن قرارداد با شركتها - فرایندی را طی نموده كه درآن كالاها وخدماتی كه هم اكنون بخش دولتی هزینه آنها را تامین می كند و به مردم ارائه می نماید، یا چگونگی پرداخت هزینه آنها، یا چگونگی ارائه آنها به بخش خصوصی منتقل شده است(لویس،۱۹۹۶).

در چارچوب ۲ از جدول ۲، تهیه كالا یا خدمت در دست دولت باقی می ماند اما دراین حالت، هریك از مصرف كنندگان باید مبلغی را جهت مصرف آنها (كه قبلاً رایگان بود) پرداخت نمایند.

در چارچوب ۳، دولت كوپنی را منتشر می‌كند و به افراد می دهد كه می توانند برای خرید كالاها وخدمات مشخص هزینه نمایند.

بستن قرارداد با شركتها، چارچوب ۴، واژه مرسوم جدیدی برای مناقصه و مزایده است. كه در این حالت شركتهای خصوصی جهت ارائه خدمات یا كالاهایی به قیمت دولتی،پیشنهاداتی را به دولت می دهند.

چارچوب۵، بین دادن امتیاز وكاستن از فشار مسئولیت تقسیم می شود. درمورد " كاستن از فشار مسئولیت" ، دولت خود را كاملاً از صحنه خارج می كند و برای مدت طولانی كالا یا خدماتی را ارائه نمی كند ولی برای ورود مجدد به زمینه ارائه، آزاد است.

در" واگذاری امتیاز " ، مثل مورد قبلی، دولت درگیر تهیه یا تامین خدمت نیست. اما همانند بستن قرارداد، دولت قرارداد انحصاری با یك عرضه كننده منعقد می نماید و او را برای مدت معینی ملزم به ارائه خدمت می كند.

● خصوصی سازی در نظام بانكی

خصوصی‌سازی بانكها جزء بزرگترین چالشهایی است كه بیشتر دولتها در سرتاسر جهان با آن روبرو هستند. دولتها در مقابل خروج از بانكها و سیستم‌های اعتباری و كاهش دخالت خود مقاومت می‌كنند. از طرف دیگر سیستم بانكداری دولتی تقریبا در هر كشوری كه مالكیت دولتی بانكها در آن كشور، فراگیر است، امری خطرناكی است. به هر حال اگر هدف دولت ایجاد اقتصاد كاراتر و بازارگراتر باشد ، كاهش اثر دولت روی تصمیم‌های تخصیص اعتبار خیلی مهم است (مگینسون ،۲۰۰۵).

بانكها در جای خود به واسطه نقش كلیدی كه در اقتصاد به عهده دارند ، مهم هستند . بر اساس نظریه لوین (۱۹۹۷) ، ساختار مالكیت بانكها و نقش بنیادی آنها در اقتصاد ملی ، یك متغیر حیاتی در فرایند توسعه مالی و رشد اقتصادی است. وظیفه اصلی بخش بانكداری ، تضمین این مسئله است كه منابع و اعتبارات مالی به‌سوی پروژه‌های دارای بهره‌وری و كارآمدی بیشتر هدایت ‌شود كه به رشد آینده كمك خواهد كرد. نقش دولت نیز، در سیستم مالی، تضمین این امر است كه بانكها از طریق قوانین و مقررات و نظارت دقیق خود ، این وظیفه حیاتی را تا حد امكان كاراتر انجام ‌دهند . بنابراین عجیب نیست كه در كشورهای در حال توسعه بانكهای دارای مالكیت دولتی زیاد است (بوبكری ودیگران، ۲۰۰۵). اما شواهد زیادی وجود دارد كه مالكیت دولتی به‌طور ذاتی كارایی كمتری نسبت به مالكیت خصوصی دارد .

اقتصاددانان چهاردلیل اصلی برای علت این اختلاف ارائه نموده‌اند (مگینسون، ۲۰۰۵):

۱) مدیران سازمانهای دولتی مشوقهای ضعیف‌تر وگهگاه ناسازگارتری نسبت به مدیران شركتهای خصوصی دارند و بنابراین تلاش نسبتاً كمتری جهت حداكثر نمودن درآمدها و به‌خصوص حداقل نمودن هزینه‌ها دارند.

۲) موسسات دولتی تحت نظارت شدید صاحبان موسسه قرار نمی‌گیرند. ازطرف دیگرناظران بالقوه نیز مشوقهای كمتری برای نظارت دقیق عملكرد مدیریتی دارند‌. زیرا آنها تمام هزینه‌های چنین عملی را تحمل می‌كنند ولی پاداشهای كمی دریافت می‌نمایند . همچنین روشهای انضباطی كمتری برای عملكرد نامطلوب مدیران دولتی وجود دارد.

۳) سیاستمدارانی كه فعالیتهای موسسات دولتی را نظارت می‌كنند تعهد قلبی به بهبود عملكرد ضعیف و ورشكست كننده موسسات دولتی ندارند.

۴) همچنین موسسات دولتی از آن جهت ناكارامد هستند كه سیاستمداران آنها را به دنبال كردن اهداف غیر اقتصادی مانند استخدام بیش از حد ، تاسیس شعبه در محلهایی كه ازنظرسیاسی (و نه از نظر اقتصادی) مساعد هستند و قیمت‌گذاری محصولات در زیر قیمت شفاف بازار، مجبور می‌كنند.

به‌طوركلی نتیجه پژوهشهای كاربردی درباره ساختار مالكیت بانكها در كشورهای مختلف بر این نكته صحه می‌گذارد كه بانكهای دولتی در مقابل بانكهای خصوصی از نظر كارایی ، اثربخشی ، قابلیت سودآوری و سود ناخالص ، عملكرد ، بهره‌وری و به‌طور كلی رشد اقتصادی به مراتب در سطح پایین‌تری قرار دارند (بوبكری و دیگران ،۲۰۰۵; مگینسون، ۲۰۰۵; ناكین و دیگران ۲۰۰۵; بنین و دیگران ،۲۰۰۵; بگوویك و دیگران ، ۲۰۰۰ ; بك و دیگران ، ۲۰۰۵; هاریس ، ۲۰۰۴; چن و دیگران ، ۲۰۰۵ ; پتی و دیگران ، ۲۰۰۵).

تغییر ساختار در فرایند خصوصی سازی بانك باید شامل دو نوع تغییر عمده شود (بگوویك و دیگران ، ۲۰۰۵) :

▪ الف) تغییر و تحول در ساختار مالكیت

یك‌ بحث ‌در خصوصی ‌سازی ‌به‌طور عام ‌و دربانك ‌به‌طور خالص ، امر مالكیت ‌و نظارت ‌بر موسسه ‌است ( بوبكری‌و دیگران ، ۲۰۰۵). صاحبنظران‌ مختلف نیز ‌یكی ‌از مهمترین ‌شاخصهای ‌بهره‌وری ‌بانك‌ را مربوط ‌به‌ساختار مالكیت‌ آن ‌دانسته‌اند (ناكین و‌دیگران، ۲۰۰۵).

در فرایند خصوصی‌سازی تمام یا قسمتی از مالكیت و كنترل به بخش خصوصی واگذار می‌شود. آنچه كه در این فرایند مهم است واگذاری كنترل و نظارت بر بانك به بخش خصوصی است. نتیجه بررسیها نشان می‌دهد كه خصوصی‌سازی به خودی خود برای افزایش كارایی كافی نیست و آنچه كه این فرایند را موفق می‌سازد واگذاری حوزه‌های تصمیم‌گیری و نظارت به بخش خصوصی است . در بررسی كه بر روی كارایی گروههای مختلف بانكها (دولتی، خارجی، خصوصی داخلی و خصوصی شده) انجام گرفت مشخص شد كه بانكهای دولتی حداقل كارایی را دارا هستند. بانكهای خارجی كارایی بالایی داشته و بانكهای خصوصی شده نیز متعاقب خصوصی سازی كارایی خود را فورا بهبود بخشیده اند (پتی و دیگران، ۲۰۰۵).

اصلاح ساختار بانك دولتی و نگهداری آن تحت كنترل دولت نمی‌تواند استراتژی خوبی جهت خصوصی‌سازی باشد و نتایج بهتری را نشان دهد. تحقیقات نشان می‌دهد كه پس از تجدید ساختار آنها ، بهره‌وری این گروه از بانكها حتی كاهش هم داشته است (كادوس و دیگران،۱۹۹۸ ؛ ناكین ودیگران، ۲۰۰۵).

در تحقیق دیگری این نتیجه محقق شده است كه خصوصی سازی جزئی، كارایی و بهره‌وری لازم را ندارد و بانكهایی كه دولت حداقل سهمی را در آنها داراست عملكرد ضعیف‌تری نسبت به بانكهای كاملاً خصوصی دارند و این نشان‌دهنده این است كه مالكیت حداقل دولت نیز به‌‌طور معنی داری مانع عملكرد مثبت بانكها می‌شود(بك و دیگران ،۲۰۰۵).

همچنان كه در اثر خصوصی ‌سازی تغییر عمده‌ای در ساختار مالكیت بوجود می‌آید ، مجموعه‌ای از مشوقهایی كه روی رفتار مدیریت تاثیر می‌گذارد نیز تكامل پیدا می‌كنند. مالكیت دولت ، كنترل مدیریت سهل‌انگارانه انجام می‌شود و مدیریت از فرصتها برای استحكام موقعیت خود استفاده می‌كند. بویژه ، مدیران علاقه‌مند هستند بقای موسسه ای را كه مدیریت می نمایند ، با نگهداری ریسك ورشستگی در سطح پایین‌، تضمین كنند. درحالی كه خصوصی سازی این رفتار مدیریت را با توجه به نظارت خوب و موثر سهامداران ، بویژه باعنایت به سطح قبول ریسك ، تغییر می دهد (بوبكری و دیگران ، ۲۰۰۵ ) .

▪ ب) تغییر و تحول در ساختار كلی بانك

به‌طور كلی تعریف نقش و مسئولیتهای دولت به نوبه خود متضمن بازسازی فعالیتها و رویه های آن است. درنظام بازار، دولت نمی‌تواند به‌طور موثر از نظام سلسله مراتبی مدیریت استفاده كند. كارایی به مذاكره ، انگیزش، تصمیم گیری مشاركتی وهماهنگی بستگی دارد (پركوپنكو، ۱۳۸۰) و این درنظام سلسله مراتبی مدیریت قابل تحقق نیست. بنابراین تغییرات ساختاری در شركتهای خصوصی شده الزاماً باید شامل تغییر در ساختار سازمانی و ایجاد ساختارهای افقی، غیرمتمركز، فرایندی و تیمی كه موجد نوآوری، خلاقیت و رقابت هستند، باشد.

منابع و مآخذ

-۱ بهكیش ، محمد مهدی.۱۳۸۱. اقتصادایران دربسترجهانی شدن، تهران، انتشارات نشر نی.

-۲ پركوپنكو، ژوزف . ۱۳۸۰.مدیریت خصوصی سازی، ترجمه حسین اكبری . دردانه داوری، نشر آتنا.

-۳ خصوصی سازی و تاثیر آن بر اشتغال‌، دكتر علی اكبر عرب مازار ، مجله اقتصاد ومدیریت، سال ۱۳۷۴‌.

-۴ خصوصی سازی ؛ ولی افتاد مشكلها، كریستوفر مكاین تاش ، ترجمه مهدی عطاء الهی ، مجله تدبیر‌، ۱۳۷۸.

۵- Beck ,T.,Cull,R.,Jerome,A., ۲۰۰۵.Bank Privatization And Performance: Empirical Evidence From

Nigeria,Journal Of Banking & Finance,۲۹(This Issue).

۶- Begovic,B.,Mijatovic,B.,Zivokovic,B.۲۰۰۰.The New Model Of Privatization In Serbia, Center For Liberal Democratic Studies Press,Belgrade.

۷- Boubakri,N.,Cosset,J,C.,Fischer,K.,Guedhami,O.,۲۰۰۵.Privatization And Bank Performance In Developing Countries,Journal Of Banking & Finance,۲۹(This Issue).

۸- Bonin,J.P.,Hasan,I.,Wachtel,P.,۲۰۰۵.Privatization Matters: Bank Efficiency In Transition Countries,Journal Of Banking & Finance,۲۹(This Issue).

۹- Chen,Z.,Li,D.,Moshirian,F., ۲۰۰۵.China’s Financial Services Industry : The Intra– Industry Effects Of Privatization Of The Bank Of China HongKong, Journal Of Banking & Finance,۲۹(This Issue).

۱۰- Doukas,J.,Murinde,V.,Wihlborg,C.,۱۹۹۸.Financial Sector Reform And Privatization In Transition Economies,۷rd ed., Elserier Science Publishers B.V.,North-Holland.

۱۱- Donaldson,D.J.,Wagle,D.M.,۱۹۹۵.Privatization: Principles And Practices,۱rd ed.The World Bank, Washington,D.C.

۱۲- Harris ,M.,۲۰۰۴.The Privatization Experience In Transition Countries : Focus On Central And Eastern Europe,Journal Of Economic Literature,۴۳,۳۲۱-۳۳۶.

۱۳- Lewis,R.,۱۹۹۶.Recent Controversies In Political Economy,۳ rd ed.,The Institute Of Economic Affairs,London.

۱۴- Megginson.W.L.,۲۰۰۵.The Economic Of Bank Privatization ,Journal Of Banking & Finance,۲۹(This Issue).

۱۵-Nakane,M.I.,Weintraub,D.,B,۲۰۰۵.Bank Privatization And Productivity :Evidence For Brazil, Journal Of Banking & Finance,۲۹(This Issue).

۱۶- Nowotny.E.,۱۹۹۹.Privatization,Deregulation,Reregulation Experience And Policy Issues In Austria,Annals Of Public And Cooperative Economics,۶۷,۳۸۷-۴۰۱.

۱۷-Patti,E.B.,Hardy,D.C.,۲۰۰۵.Financial Sector Liberalization, Bank Privatization, And Efficiency : Evidence From Pakistan, Journal Of Banking & Finance,۲۹ (This Issue).

۱۸- Prizzia , R .,۲۰۰۱.Privatization And Social Responsibility: A Critical Evaluation Of Economic Performance,The International Journal Of Public Sector Management, ۶ ,۴۵۰-۴۶۴.

۱۹- Pryor,F.L.,۲۰۰۲.Quantitative Notes On The Extent Of Governmental Regulation In Variouse OECD Nations,International Journal Of Industrial Organization,۲۰,۶۹۳-۷۱۴.

_ صمد مطلبی اصل

دانش آموخته كارشناسی ارشد دانشگاه تهران و كارشناس بانك سپه- اداره تشكیلات و روشها

---