دولت و مسكن اقشار كم درآمد

بخش مسكن از بخش های پیشرو در هر اقتصادی است كه توجه به آن علاوه بر تاثیرات ژرف اجتماعی ـ فرهنگی, به لحاظ اقتصادی نیز حائز اهمیت بوده و همچون موتور رشد و توسعه عمل می كند

این بخش با ایجاد رشد اقتصادی و اشتغال در بخش ساختمان و بخش‌های وابسته، مخارج مصرفی و سرمایه‌گذاری تولید ناخالص داخلی و نوسانات اقتصادی را به شدت تحت تاثیر قرار می‌دهد. از این‌رو كشورها در شرایط بحران اقتصادی و جدی‌شدن معضل بیكاری از این بخش به‌عنوان موتور رشد و مولد اشتغال كمك می‌گیرند. در عین حال هرگونه بی‌ثباتی در اقتصاد كلان می‌تواند سیستم كارایی مسكن (و هر بخش اقتصادی دیگری) را غیر‌كارآمد ساخته و اهداف تعیین شده در بخش را دور از دسترس سازد، پس شرط اولیه در تمهید بخش مسكن كارآمد، ایجاد محیط باثبات اقتصادی است. دغدغه‌های مربوط به تامین مسكن از دو عامل نشأت می‌گیرد، اول آنكه خرید مسكن بزرگ‌ترین معامله‌ای است كه اغلب مردم در طول عمر خود انجام می‌دهند. به‌گونه‌ای كه خانواده‌های متوسط تقریباً حدود یك‌چهارم از درآمد و اقشار فقیر یا در آستانه فقر ۵۰ درصد و حتی بیشتر از درآمد خود را به امر مسكن اختصاص داده و هر تغییر كوچك در قیمت مسكن و اجاره‌بها می‌تواند آثار مخرب و جبران‌ناپذیری بر زندگی فرد داشته باشد. دوم آنكه تجربه نشان داده است كه رشد غیرمعمول قیمت و اجاره‌بهای مسكن بویژه در شهرهای بزرگ و عدم توجه به این مشكل، گره‌های عدیده‌ای را در ابعاد فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و حتی سیاسی به دنبال خواهد داشت. گسترش حاشیه‌نشینی از جمله این مشكل‌ها‌ست.

پدیده حاشیه‌نشینی، از علل ناپایدار كننده نظام شهری ـ بویژه در كشورهای در حال توسعه ـ و از مصادیق بازار اسكان غیررسمی است. این نحوه اسكان هرچند نشان از فقر دارد اما به نوعی بیان‌كننده كاستی‌ها و نارسایی‌های سیاست‌های دولتی و بازار اسكان رسمی است. لذا رفع این معضل نیازمند سیاستگذاری و اقداماتی نه فقط در سطح محلی، بلكه در سطح ملی بوده و همكاری تمامی نهادهای مرتبط را طلب می‌كند.

● مسكن قابل خرید چیست؟

افزایش اجاره و قیمت مسكن همزمان با رشد آهسته و نامتناسب دستمزدها، تغییر ساختار هرم جمعیتی (به واسطه افزایش امید به زندگی)، رشد جمعیت در آستانه ازدواج و رشد مهاجرت به شهرها مهم‌ترین عوامل بروز پدیده بی‌خانمانی محسوب می‌شوند. بعضاً شكاف درآمد و هزینه به حدی می‌رسد كه افراد كم‌درآمد حتی به كمك تسهیلات بانكی از عهده خرید مسكن و حتی بازپرداخت اقساط وام‌های دریافتی بر‌نمی‌آیند. به عبارت دیگر مقوله اسكان كم‌درآمدها از مصادیق بارز شكست بازار تلقی شده و دخالت جدی دولت را برای ساماندهی به این بازار طلب می‌كند.

هرچند در لزوم دخالت تردیدی نیست اما توصیه آن است كه حتی‌المقدور این حالت با همراهی و معیت بخش خصوصی به سرانجام رسد و از سرمایه‌گذاری و مدیریت این بخش كمال استفاده صورت گیرد.

برای سنجش توان خرید مسكن شاخص‌های متعددی معرفی شده است اما شاخصی كه در بیشتر كشورها برای تشخیص و طبقه‌بندی افراد نیازمند به كمك دولت در اسكان كاربرد دارد (سهم درصد از اختصاص درآمد ماهانه یك شخص برای امر مسكن) است. براساس استاندارد تعریف ‌شده توسط (دپارتمان مسكن و عمران شهری ایالات متحده) مسكن زمانی دست‌یافتنی تلقی می‌شود كه برای اجاره آن بیش از ۲۵ درصد درآمد و یا برای بازپرداخت اقساط وام‌های رهنی بیش از ۳۰ درصد درآمد ناخالص مشخص هزینه نشود.

مشكل عدم استطاعت خرید در شهرهای بزرگ با توجه به گرایشی كه نسبت به مهاجرت به این مناطق وجود دارد و با توجه به عدم كفایت عرضه نسبت به تقاضای واحد مسكونی در این مناطق جدی‌تر است. تجربه نشان می‌دهد در این مناطق، قیمت مسكن عمدتاً در یك روند و به نسبت هزینه‌های تولید، حركت می‌كند.

باید دقت داشت كه در مواردی كه عدم استطاعت خرید ناشی از قیمت بالای مسكن به واسطه‌بودن هزینه‌های تمام شده ساخت (فشار هزینه در كنار فشار تقاضا) است، صرف افزایش عرضه كارساز نبوده، بلكه ممكن است بعضاً اثر معكوس و افزایشی در قیمت داشته باشد. در صورتی كه مشكل عدم استطاعت به واسطه گرانی حاصل از بالابودن هزینه‌های ساخت باشد، همراهی دولت به منظور كمك به حذف بحران و كاهش هزینه‌های ساخت ضروری به نظر می‌رسد. معیار ۳۰ درصد درآمد برای مسكن، نه تنها توسط دولت برای شناخت و تفكیك افراد توانمند از سایرین ملاك عمل قرار می‌گیرد بلكه در برخی كشورها دیده شده است بانك‌ها نیز برای تشخیص قدرت بازپرداخت وام توسط افراد، معیار عدم تجاوز اقساط وام از ۳۰ درصد درآمد شخص را قائل شده‌اند به نحوی كه برای كسانی كه قرار باشد بیش از ۳۰ درصد درآمدشان به امر بازپرداخت اقساط اختصاص یابد حسابی جداگانه باز كرده و بعضاً با اكراه به این قشر وام می‌دهند یا حتی از اعطای وام طفره رفته و شكست بازار در تامین مسكن برای قشر كم‌درآمد را بیش از پیش دامن می‌زنند. بدین‌ترتیب حتی اگر شخص قادر به خرید مسكن با پس‌اندازهای وام قابل دریافت از سیستم بانكی باشد این معیار تعیینی توسط بانك‌ها، امكان خرید واحد مسكونی را از شخص سلب كرده و به جهت عدم استطاعت شخص در بازپرداخت اقساط وام، بار تامین مسكن برای این قشر را به دوش دولت می‌نهد. از این رو معمولاً توصیه می‌شود به‌جهت كاسته‌شدن از رقم اقساط بخشی از بهره و یا قسط توسط دولت از طریق وجوه اداره شده تقبل شود.

● شكست بازار در تامین مسكن افراد و لزوم دخالت دولت در این بخش

با توجه به اینكه تامین مسكن برای اقشار كم‌درآمد همواره در مسیر بهینه خود حركت نمی‌كند بسیاری از اقتصاددانان تامین مسكن اقشار كم‌درآمد را از مصادیق شكست بازار معرفی كرده و دولت را مكلف به اعمال دخالت در بازار می‌كنند. بی‌خانمانی و وجود خانه‌های مغایر با استانداردهای كیفیت ساخت، مصداق روشن شكست بازار و بارزترین شاخص كمبود مسكن است. خانه‌های خالی از سكنه یكی از نمود‌های شكست بازار در امر تخصیص خانه است. چرا كه در كشورهای مختلف دنیا با وجود مازاد تقاضا در بازار مسكن خانه‌هایی خالی از سكنه وجود دارد. چنانچه این تعداد خانه، به خانه‌های در حال عرضه اضافه شود شكاف میان عرضه و تقاضا تا حد زیادی برطرف خواهد شد. شكاف عرضه و تقاضا، علاوه بر تاثیر بر قیمت مسكن، اجاره‌بها را نیز به‌شدت متاثر می‌سازد. نا‌كارآمدی بازار در تامین مسكن برای طیف وسیعی از اقشار با درآمد متوسط و پایین در كنار عملكرد ناكارای نظام اقتصادی از جمله رشد نامتناسب دستمزد نسبت به رشد قیمت‌ و اجاره‌بهای مسكن، دخالت دولت در بازار را ضروری می‌سازد. بنابراین، دولت دخالت در بازار مسكن را با سه هدف دنبال می‌كند. هدف اول برای مقابله با معضل شكست بازار در تامین سرپناه مناسب برای افراد سالخورده، بیمار، بی‌بضاعت، ناتوان جسمی و ذهنی و افراد كم‌درآمد صورت می‌پذیرد.

هدف دوم توزیع مناسب مسكن در مناطق مختلف و هدف سوم توجه به بازار مسكن به عنوان یك منابع مالیاتی ـ درآمدی برای دولت در شرایط رونق اقتصادی است. البته دخالت دولت در جبران خسارت ناشی از زلزله، سیل، آتش‌سوزی و دیگر حوادث طبیعی (درصورت گسترش ناكافی بیمه‌ها) بدیهی فرض می‌شود.

لازم به ذكر است برخی از كارشناسان برای میزان دخالت دولت حد و مرزی قائل نشده در تمامی جوانب دولت را مكلف می‌سازند تا همگام با بخش خصوصی حركت كند. این گروه وظایف حاكمیتی و تصدیگری دولت را حفظ كرده، خواستار دخالت همه‌جانبه دولت در امر اسكان هستند، برعكس برخی دیگر تمامی مسوولیت ساخت‌وساز را متوجه بخش خصوصی می‌دانند. بنابراین گام اول در شناسایی و حل مشكل اسكان، بررسی و تبیین حدود دخالت دولت در بازار است.

● نقش دولت

گسترش اسكان غیررسمی (حومه‌نشینی) در ایران و تهران از دهه ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰ آغاز شد. مجموعه آمار حكایت از آن دارد كه بین ۲۰ تا ۳۰ درصد جمعیت كلان‌شهرها و حتی بسیاری از شهرهای متوسط در زیستگاه‌های نابسامان و در حاشیه شهرها اسكان گرفته‌اند كه این مناطق جایگاه فقیرترین گروه‌های جمعیت شهری هستند و معمولاً سطح زندگی ساكنان این مناطق پایین‌تر از خط فقر یا حداكثر هم‌سطح آن است. جمعیت ساكن در این مناطق كه اكثریت را مهاجران مناطق روستایی تشكیل می‌دهند به شدت گرفتار بیكاری‌اند. تجربه جهان و ایران در برطرف‌كردن مشكل مسكن افراد كم‌درآمد نشان می‌دهد كه جلوگیری از سیل مهاجرت افراد به شهرها كمكی به حل مشكل نمی‌كند و اقدامات فعلی دولت در ساختار مسكن استیجاری با اهتمام فعلی نمی‌تواند پاسخگوی مسكن قشر كم‌درآمد باشد. ساخت مسكن از سوی دولت تنها عده محدودی را دربرمی‌گیرد و در نهایت برای این عده ایجاد مزیت می‌كند به طوری كه شمول این عده محدود نیز دور از عدالت اجتماعی است. از آنجا كه برای ساماندهی اسكان كم‌درآمدها و یا ساخت مسكن تاكنون تنها به منابع دولتی اكتفا شده و به ایجاد نظام مالی پوشش‌دهنده مسكن برای افراد كم‌درآمد جامعه كم‌توجهی شده است مشكل روزبه‌روز حادتر می‌شود. برای حل مساله مسكن كه اغلب تحت عنوان مسكن كم‌درآمدها و حاشیه‌نشین‌ها از آن یاد می‌شود آنچه فراوان یافت می‌شود راهبرد و راه‌حل است. دولت مخاطب همه پیشنهادهاست اما گره كار در اینجاست كه ظرفیت دولت برای انجام كار در همه كشورها كم و در كشورهای غیر‌صنعتی و از جمله كشور ما بسیار اندك است به طوری كه امتیازات در‌نظر گرفته شده برای اسكان این اقشار و همچنین میزان مشاركت سیستم بانكی در تامین مالی این افراد نیز چندان رضایتبخش نیست. به نظر می‌رسد به رسمیت شناختن اولویت‌های اقشار كم‌درآمد در نظام برنامه‌ریزی از نخستین راهكارهای مقابله با این مساله باشد.

● نقش شهرداری‌ها

براساس قانون شهرداری‌ها علاوه بر صدور پروانه ساختمانی برای تمام ساختمان‌های شهر كه براساس ضوابط و مقررات طرح‌های جامع و تفصیلی صورت می‌گیرد اتخاذ تدابیر برای ساخت خانه‌های ارزانقیمت برای اشخاص بی‌بضاعت شهر نیز از جمله وظایف شهرداری‌ها در امر مسكن برشمرده شده است. بررسی سوابق نشان می‌دهد ساخت مسكن ارزانقیمت برای افراد بی‌بضاعت هیچگاه به وسیله شهرداری‌های كشور به اجرا در‌نیامده است و تقریباً هیچ تجربه‌ای مبنی بر ورود شهرداری‌ها به فرآیند برنامه‌‌ریزی یا ساخت مسكن وجود ندارد. شهرداری‌ها به دلیل هزینه نگهداری اداره و مدیریت این مجموعه‌های مسكونی انگیزه‌ای برای احداث این گونه واحدها ندارند علاوه بر این اگر شهرداری به عنوان پیمانكار، موظف باشد كه هم زمین را خریداری كرده و هم خانه احداث كند به دلیل مشكلات و موانع، رغبتی برای ساخت خانه‌های ارزانقیمت نخواهد داشت. همچنین وابستگی و اتكای شهرداری‌ها به درآمدهای ناشی از فروش تراكم نیز مزید بر علت شده و امكان صرف‌نظر كردن از این منابع درآمدی به منظور كاهش هزینه‌های ساخت واحدهای استیجاری برای اقشار كم‌درآمد را از آنها سلب كرده است. ایجاد تنوع در منابع درآمدی و عمل در حیطه وظایف از جمله كارهایی است كه شهرداری‌ها با فراغ بال به اسكان كم‌درآمدها بیندیشند، در حال حاضر شهرداری‌ها مجری ضوابط تعیین شده از بالا هستند اما چنانچه همانگونه كه در قانون پیش‌بینی شده است مدیریت این فعالیت‌ بر عهده شهرداری‌ها باشد و مشكلات بودجه‌ای در اتكا به منابع فروش تراكم برطرف شود قطعاً شهرداری‌ها از پذیرش پروژه‌های ساخت واحدهای ارزانقیمت برای قشر موردنظر استقبال می‌كنند.

● بررسی سیاست‌‌های دولت در بخش مسكن

قیمت مسكن تابع قیمت زمین، مصالح، دستمزدها، پروانه‌ها و مجوزهای ساختمانی است. كاهش یا افزایش هریك از این عوامل در قیمت مسكن تاثیرگذار است. دولت با اجرای سیستم‌های تشویقی همچون ارائه زمین ارزانقیمت حذف برخی از هزینه‌های انبوه‌سازان و اعطای وام كم‌بهره می‌تواند تاثیر بسزایی در كاهش قیمت مسكن داشته باشد. یكی از عواملی كه منجر به افزایش چشمگیر قیمت مسكن می‌شود افزایش قیمت زمین است. دولت با اجرای سیاست‌هایی می‌تواند مانع از افزایش قیمت زمین شود، به‌عنوان نمونه در برخی از كشورها دولت برای جلوگیری از افزایش و كنترل قیمت مسكن، قیمت زمین را به صورت ثابت نگه می‌دارد. دولت‌ها در این كشورها با حذف یا كم‌كردن مالیات به انبوه‌سازان كمك می‌كنند كه این خود به‌نوعی سبب ایجاد تعادل در بازار مسكن می‌شود. یكی دیگر از سیاست‌های دولت می‌تواند پرداخت سهم زیادی از قیمت مسكن به صورت وام باشد كه باید بهره پرداختی این وام‌ها با نرخ تك رقمی در نظر گرفته شود. در بعضی كشورها دولت حدود ۸۰ تا ۹۰درصد قیمت مسكن را به صورت وام پرداخت می‌كند. اگر دولت این كار را در كشور ما نیز انجام دهد كمك شایانی به مسكن‌دار شدن قشر متوسط جامعه می‌كند. در حال حاضر بعضی از بانك‌ها حدود ۷۰ تا ۸۰ درصد قیمت مسكن را به صورت وام اما با بهره ۲۳ درصد و بیشتر به مردم پرداخت می‌كنند كه در این صورت مردم باید مقدار بسیار زیادی سود به بانك پرداخت كنند كه در این صورت قیمت مسكن تا دو برابر هم برای فرد تمام می‌شود و تنها تاثیر این‌گونه وام‌ها با بهره سنگین ایجاد تورم در این بازار است. البته در بودجه سال ۸۶ دولت تسهیلات ارزانقیمت برای ساخت مسكن انبوه‌سازان در نظر گرفته است.

---