کاهش تورم با استقلال بانک مرکزی

نگاهی بر استقلال بانک مرکزی و عملکرد اقتصاد

بیست سال پیش بسیاری از بانک‌های مرکزی در جهان زیر بخشی از وزارت دارایی بودند. در گذشته، قانون و عرف از بانک‌های مرکزی انتظار داشتند تا با ابزار سیاستی خود اهداف بسیاری را پوشش دهند؛ اهدافی چون رشد بالای اقتصادی، اشتغال، وام‌دهی به دولت برای مخارج عمومی و بر طرف ساختن بدهی‌های دولت، تازه در کشورهای در حال توسعه بانک‌های مرکزی باید مانند بانک‌های توسعه عمل می‌کردند و به بخش‌های مختلف اقتصاد وام‌های مالی کم‌بهره تزریق می‌کردند.

بانک‌های مرکزی همچنین باید ثبات مالی و قیمتی اقتصاد را حفظ می‌کردند، اما این ثبات قیمتی تنها یکی از وظایفی بود که بر عهده بانک مرکزی گذاشته شده بود. در برخی از کشورها مانند اسپانیا و نروژ، حتی هدف قیمتی در شرح وظایف بانک مرکزی نوشته نشده بود. فراتر از این در حوزه تئوری نیز، اهمیت استقلال بانک مرکزی تبیین نشده بود و مفهوم اعتبار سیاست‌های پولی آنچنان فراگیر نبود. به علاوه، میراث انقلاب کینزی به این اعتقاد دامن زده بود که رشد اقتصادی با میزانی تورم محقق می‌شود.

در واقع اگرچه بانک‌های مرکزی میزانی استقلال قانونی داشتند، اما در عمل این استقلال پایین‌تر از آنی بود که در قانون ذکر شده بود و این وضعیت در کشورهای در حال توسعه بدتر بود. به جز چند استثنا، بانک‌های مرکزی دارای استقلال در ابزار سیاستی نبودند و هدف قیمتی نیز توسط وزارت دارایی یا دیگر بخش‌های اقتصادی دولت به بانک مرکزی دیکته می‌شد. در تعداد کمی از اقتصادهای توسعه یافته با بازارهای قوی سرمایه، مانند ژاپن، ایالات‌متحده، بریتانیا و آلمان غربی، ثبات قیمتی در دست وزارتخانه‌های دارایی بود که کم و بیش خصلت محافظه‌کارانه داشتند یا بانک‌های مرکزی فراتر از قانون در عمل استقلال بیشتری داشتند.

بسیاری دیگر از کشورها به خاطر قفل کردن ارزشان به ارز کشوری که سیاست‌های اسمی محافظه‌کارانه را اتخاذ می‌کرد، به سطوح پایینی از قیمت‌ها دست یافتند.

● بر طبق نظام

برتن وودز، بسیاری از ارزها به دلار ایالات‌متحده قفل می‌شد، اما با فروپاشی آن در دهه ۱۹۷۰، بسیاری از کشورها به قفل‌های ارزی به صورت یک جانبه و گروهی روی آوردند و کشورهایی مانند آرژانتین، برزیل، شیلی و مکزیک که از چنین سیاستی بهره نبردند، دچار تورم‌های بالا و پرنوسان شدند.

با این وجود، امروزه بانک‌های مرکزی دارای استقلال بسیار بیشتری نسبت به دو دهه گذشته هستند. استقلال بانک مرکزی به همراه تعهد به هدف تورمی امروز از سوی بسیاری از کشورها پذیرفته شده است. به‌رغم برخی از موضوعات پیرامون استقلال بانک مرکزی که هنوز در آکادمی‌های علمی بر روی آن بحث می‌شود، بسیاری از موارد مورد اجماع است و در صحنه عمل نیز بروز کرده است. یکی از این موارد، تعریف وظیفه اصلی بانک مرکزی است، که ایجاد ثبات قیمتی و مالی در اقتصاد است. مورد دیگر کمک به سیاست‌های اقتصادی دولت بدون زیر پا گذاردن مسوولیت اصلی است. دیگری استقلال ابزار سیاستی است بدان معنا که بانک مرکزی حق دارد مالک ابزار پولی‌اش برای رسیدن به اهداف اصلی‌اش باشد. مورد دیگر، شفافیت و حسابرسی ارگان غیر انتخابی پولی یعنی بانک مرکزی است. در واقع همراه با دادن استقلال بیشتر به این ارگانی که روسایش از رای مردم منتج نمی‌شوند، باید حسابرسی و شفافیت بیشتر از آن طلب کرد. امروزه شفافیت و حسابرسی دو کلمه مهم در ادبیات سیاست‌های پولی است که دو دهه پیش نامی از آنها نبود.

در بخش بعدی نگاهی گذرا خواهیم داشت به تغییراتی که در استقلال بانک مرکزی و ارگان‌های مرتبط با سیاست‌گذاری پولی طی دو دهه گذشته رخ داده است. سپس پیرامون دلایل این تغییرات صحبت خواهیم کرد و بعد شواهد موجود از تاثیر استقلال بر عملکرد اقتصادی را مرور می‌کنیم.

● افزایش استقلال بانک مرکزی در طی دو دهه گذشته: شواهد، دلایل و نتایج

بیشتر شاخص‌هایی که برای اندازه‌گیری استقلال بانک مرکزی وجود دارند بر مبنای بندهای اساسنامه بانک مرکزی این اندازه‌گیری را انجام می‌دهند. استقلال عملی ممکن است اختلاف فاحشی با این شاخص‌های قانونی داشته باشند. این اختلاف در کشورهای در حال توسعه نسبت به اقتصاد‌های صنعتی بیشتر است. این مساله شاید به وضعیت بهتر قانون مداری در کشورهای توسعه یافته برگردد. از همین رو شاخص‌هایی نیز برای اندازه‌گیری استقلال عملی پیشنهاد شده که البته جامعیت شاخص‌هایی که مبتنی بر قانون هستند را ندارند و بیشتر برای کشورهای در حال توسعه استفاده می‌شوند. از این دست شاخص‌ها می‌توان به میزان تغییر روسای بانک مرکزی و میزان آسیب‌پذیری سیاسی رییس بانک مرکزی اشاره کرد. مورد آخر، با میزان تغییر رییس بانک مرکزی به‌واسطه تغییر در حاکمیت سیاسی محاسبه می‌شود. هیچ یک از این شاخص‌ها به خودی خودنمی‌توانند سطح واقعی استقلال را تخمین بزنند، اما با هم تصویری را ارائه می‌دهند که با آن می‌توان تغییر در ساختار بانک‌های مرکزی را طی زمان و بین کشورهای مختلف، مقایسه کرد.

شواهد زیادی وجود دارد مبنی بر اینکه استقلال قانونی در بسیاری از کشورها طی دهه ۱۹۹۰ افزایش چشمگیری داشته است. این گزاره از آن رو قابل توجه است که طی چهل سال پیش از این دوره، کمتر تغییری در قوانین و اساسنامه‌های بانک‌های مرکزی رخ داد. این واقعیت با تعدادی از شاخص‌های قانونی چون شاخص کوکیرمن (۱۹۹۲)، کوکیرمن، وب و نیاپتی (۱۹۹۲) و شاخص گریلی، ماسی آندرو و تابلینی (۱۹۹۱) در بسیاری از مقالات نشان داده شده است.

کوکیرمن، میلر و نیاپتی (۲۰۰۲) نشان دادند که ۲۶ کشور سوسیالیستی طی دهه ۱۹۹۰ توانستند استقلال بانک‌های مرکزی خود را دو چندان کنند و همین نتیجه برای ۲۴ کشور آمریکای لاتین و دریای کارائیب در تحقیق جاکوم و وازکوییز (۲۰۰۸) خودنمایی می‌کند. باز در تحقیقی دیگر با یک نمونه ۴۰ کشوری، آرنون، لارنس و سگالوتو (۲۰۰۵) همین نتیجه را گرفتند. به‌رغم اختلافاتی که در تعاریف هر یک از این شاخص‌های قانون وجود دارد، اما همه آنها این پیام کلی را دارند که استقلال قانونی چه در کشورهای توسعه یافته و چه در حال توسعه در دهه ۱۹۹۰ به ماکزیمم خود رسید.

اما آیا این تغییرات در استقلال قانونی خودش را در شاخص‌های استقلال عملی نیز نشان می‌دهد؟ آیا شاخص تغییرات رییس‌های بانک‌های مرکزی و شاخص آسیب‌پذیری سیاسی این افزایش در استقلال را در طی دهه ۱۹۹۰ نشان می‌دهد؟ این شاخص‌های عملی و رفتاری بیشتر برای کشورهای در حال توسعه تخمین زده شده و بیشتر این تخمین‌ها نشان از تفاوت چشمگیر استقلال عملی بانک مرکزی‌ها در دهه ۹۰ و پیش از آن دارد. استقلال عملی نه تنها به استقلال قانونی بل به متغیرهای دیگری چون رژیم نرخ ارز، توانایی بانک برای انجام کارآی عملیات بازار باز، وضعیت سیاست مالی و ... دارد. از این لحاظ این امکان وجود دارد که به‌رغم عدم تغییر آنچنانی در قوانین، در عمل بانک مرکزی استقلال بیشتری داشته باشد. کوکیرمن (۲۰۰۶) نشان داد که این مساله برای یک بانک مرکزی اتفاق افتاده است. وی با مقایسه شاخص‌های قانونی و عملی استقلال از زمان تاسیس این بانک در سال ۱۹۵۴، بیان می‌کند که به‌رغم تغییرات محدود در اساسنامه این بانک پس از تورم افسار گسیخته سال ۱۹۸۵، بانک مرکزی ذکرشده در عمل استقلال بیشتری نسبت به آنچه قانون بدان داده بود، داشت. چنین روندی برای بانک مرکزی انگلیس هم در دهه ۱۹۹۰ اتفاق افتاد. در واقع با هدف‌گذاری تورمی در ابتدای دهه ۱۹۹۰، این بانک استقلال بیشتری نسبت به آنچه در قانون بود، داشت اما در نیمه دوم ۱۹۹۰ که قانون تغییر کرد، استقلال عملی از قانونی کمتر شد.

به هر رو می‌توان بیان داشت که هر دو شاخص قانونی و عملی نمایانگر افزایشی چشمگیر در استقلال بانک‌های مرکزی در دهه ۱۹۹۰ هستند.

● چرا استقلال بانک مرکزی طی دهه ۱۹۹۰ این قدر زیاد شد؟

این فرآیند به دلایل منطقه‌ای و جهانی رخ داد. دو عامل جهانی وجود دارد، اول آن که تمامی کشورها پس از وضعیت رکودی - تورمی دهه ۱۹۷۰ به دنبال ثبات قیمتی بودند و در واقع وضعیت اسفناک اقتصاد در کشورهای با تورم بالا، مانند کشورهای آمریکای لاتین، آنها را در این راه مصرتر می‌کرد. بر خلاف دهه ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ در دهه ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ این اعتقاد پذیرفته شده بود که تورم و نااطمینانی‌های همراه آن مانع رشد اقتصادی می‌شود. علاوه‌بر این عملکرد مناسب کشورهایی با تورم پایین مانند ژاپن و آلمان غربی بر این نظر صحه می‌گذاشت.

عامل دوم جهانی برداشته شدن کنترل‌ها بر جریان سرمایه در بازار‌های جهانی بود. جریان آزاد سرمایه ضرورت ثبات پولی و قیمتی و در نتیجه استقلال بانک مرکزی را دو چندان می‌کرد. آنچنان که مکسفیلد (۱۹۹۸) بیان می‌دارد این عامل به خصوص در کشورهای در حال توسعه خودنمایی کرده است و باعث شده تا در این کشورها اصلاحات قانونی در اساسنامه بانک‌های مرکزی رخ دهد.

اما از عوامل منطقه‌ای دخیل در افزایش استقلال بانک مرکزی می‌توان به از بین رفتن ارگان‌هایی که به ثبات پولی دامن می‌زدند چون سیستم پولی اروپا یا نظام برتن وودز اشاره کرد. عدم وجود اینها باعث می‌شد تا کشورها برای حفظ ثبات به سوی استقلال بانک مرکزی متمایل شوند. مورد دیگر پذیرش پیمان ماستریخ بود که موجب شد تا کشورها مجبور باشند استقلال بانک‌های مرکزی خود را افزایش دهند. عامل دیگر تغییرات سیاسی در کشورهای بلوک شرق بود که باعث شد آنان به پیروی از غرب بانک‌های مرکزی خود را متحول کنند.

● بانک مرکزی و عملکرد اقتصاد

در این بخش به رابطه میان استقلال بانک مرکزی با عملکرد اقتصادی در حوزه‌های تورم، رشد، سرمایه‌گذاری و نرخ بهره واقعی و اسمی خواهیم پرداخت.

● استقلال بانک مرکزی و تورم

کارهای تجربی ابتدایی که در اوایل دهه ۱۹۹۰ انجام شد، نشانگر آن بود که استقلال قانونی و تورم در کشورهای صنعتی رابطه‌ای منفی دارند، اما در گروه کشورهای در حال توسعه چنین رابطه‌ای مشاهده نشده است. این امکان وجود دارد که این مساله به خاطر عدم هماهنگی بین استقلال قانونی و عملی در این گروه از کشورها در آغاز دهه ۱۹۹۰ اتفاق افتاده باشد، اما آنچنان که بیان شد وقتی شاخص‌های رفتاری و عملی در تحقیقات به کار گرفته می‌شود این رابطه منفی نمود می‌یابد.

تحقیقی که کوکیرمن، میلر و نیاپتی (۲۰۰۲) برای کشورهای سابقا سوسیالیست انجام دادند، نشان داد که در ابتدای روند آزادسازی رابطه‌ای بین استقلال قانونی و تورم وجود نداشته، اما با گذشت زمان و اثر کردن تغییرات این رابطه خود را نشان می‌دهد. در واقع زمانی که فرآیند خصوصی‌سازی و آزادسازی واقعی و مداوم بوده است، رابطه منفی میان استقلال قانونی بانک مرکزی و تورم نمایان شده است. یک دلیل برای اثر استقلال قانونی در عمل، این می‌تواند باشد که وقتی حاکمیت، اعتقاد راسخ به اهمیت آزادسازی پیدا کند برای اجرای قانون آزاد‌سازی به قانون متعهد می‌شود و در نتیجه افزایش روحیه عمل به قانون موجب آن می‌شود که اصلاحات قانونی برای بانک مرکزی نیز در صحنه عمل خودنمایی کند.

اما مبحث دیگری که ممکن است مطرح شود آن است که شاید به جای اثر استقلال بانک مرکزی بر تورم این رابطه برعکس باشد. با شواهدی که وجود دارد بسیار سخت است که این ادعا را رد کرد، هر چند جاکوم و وازکوییز (۲۰۰۸) نتوانستند رابطه برعکس را در کشورهای آمریکای لاتین مشاهده کنند. با این وجود احساس من این است که رابطه میان تورم و استقلال بانک مرکزی دو طرفه است هر چند همواره در تحقیقات، اقتصاددانان به دنبال اثبات تاثیر استقلال بر تورم بوده اند و نه بالعکس.

● رشد و سرمایه‌گذاری

گریلی و همکارانش (۲۰۰۱) نشان دادند که رابطه‌ای بین استقلال بانک مرکزی و رشد اقتصادی در کشورهای توسعه یافته وجود ندارد و به همین علت، آنان از استقلال بانک مرکزی به عنوان «ناهار مجانی» یاد می‌کنند، به این معنا که استقلال می‌تواند باعث کاهش تورم باشد بدون آنکه به رشد اقتصادی آسیبی بزند. همین نتیجه توسط بسیاری دیگر از محققان مانند آلسینا، سامرز و ... به‌دست آمد. با این وجود، کوکیرمن و همکارانش (۱۹۹۳) مدعی شدند که اگرچه در کشورهای در حال توسعه رابطه‌ای میان استقلال قانونی و رشد اقتصادی وجود ندارد، اما استقلال عملی که با شاخص آسیب‌پذیری سیاسی و میزان تغییر رییس بانک مرکزی اندازه‌گیری می‌شود رابطه‌ای مثبت با رشد دارد. از سوی دیگر آنان دریافتند که با افزایش استقلال عملی بانک مرکزی سهم سرمایه‌گذاری در تولید ناخالص داخلی افزایش می‌یابد. به عبارت بهتر با وجود بانک مرکزی ضعیف، سرمایه‌گذاری خصوصی کم و رشد اقتصادی بلندمدت پایین خواهد بود.

● نرخ بهره

آلسینا و سامرز (۱۹۹۳) و کوکیرمن و همکارانش (۱۹۹۳) دریافتند که نوسانات نرخ بهره اسمی و واقعی در کشورهای توسعه یافته رابطه‌ای عکس با استقلال قانونی بانک مرکزی دارد. در عین حال شواهدی وجود دارد مبنی بر اینکه بازده واقعی سپرده‌ها در کشورهای توسعه یافته وقتی استقلال قانونی بیشتر شود، بالا می‌رود و همین واقعیت در کشورهای در حال توسعه با استقلال واقعی نمود می‌یابد.

با وجود این شواهد، گسترده در آثار استقلال بانک مرکزی بی‌دلیل نیست که تمایلی شگرف برای رسیدن به استقلال در تمامی کشورها وجود دارد. با این وجود، مشکلاتی نیز در رسیدن به این هدف وجود دارد که هنوز مورد بحث اقتصاددانان است و در فرصتی مقتضی به آنها اشاره خواهیم کرد.

پرفسور الکس کوکیرمن

مترجم: پویا جبل عاملی