نهادهای قانونگذاری در آمریکا چگونه عمل کنند

نگاهی به نحوه عملکرد مجلس سنا, نمایندگان و رابطه آن دو با قوه مجریه در ایالات متحده

کنگره ایالات متحده شاخه قانونگذاری حکومت ایالات متحده است و از مجلس نمایندگان و سنا تشکیل شده است. هر یک از این دو مجلس دارای اختیارات برابری هستند. مجلس سنا دارای ۱۰۰ عضو است و مجلس نمایندگان نیز ۴۳۵ نماینده دارد. وظیفه اولیه و اصلی کنگره تنظیم، تدوین و تصویب طرح‌ها، لوایح و قوانین است. پس از تصویب قوانین در کنگره این قوانین برای امضا و تایید نزد رئیس‌جمهور فرستاده می‌شود. پس از تایید قوانین از سوی رئیس‌جمهور این قوانین حالت اجرایی پیدا می‌کنند و اجرای آن الزامی می‌شود. دستگاه قضایی نیز وظیفه تفسیر این قوانین را بر عهده دارد. سایر وظایف کنگره عبارتند از: بررسی موضوعات مهم ملی، نظارت بر نحوه عملکرد قوای مجریه و قضاییه و تدوین سیاست خارجی ایالات متحده.

اما در این بخش نگاهی اجمالی به اختیارات کنگره در ساختار نظام سیاسی ایالات متحده می‌اندازیم.

● اختیارات کنگره

قانون اساسی ایالات متحده اختیار انحصاری وضع قوانین را به کنگره واگذار کرده است. این اختیارات در ذیل بند یک ماده ۸ قانون اساسی ایالات متحده به این شرح آمده است: حق انتشار اسکناس، تامین هزینه‌های ارتش، اعلان جنگ و تنظیم مبادلات تجاری میان ایالت‌ها و تنظیم تجارت خارجی. کنگره همچنین بر سیاست‌های پولی و مالیاتی دولت فدرال نیز نظارت دارد. همان طور که می‌دانید سیاست‌های پولی و مالیاتی یکی از مهم‌ترین منابع قدرت در هر حکومت است. قانون اساسی همچنین اختیار تصویب تمامی قوانین ضروری و مورد نیاز جامعه را به کنگره تفویض کرده است. در برخی مواقع به این منبع قدرت که به صورت تلویحی به آن اشاره شده است، قیود متغیر نیز گفته می‌شود. نظارت بر نحوه عملکرد دولت و سایر نهادهای حکومتی از قبیل وزارت دادگستری نیز یکی از مهم‌ترین اختیاراتی است که به کنگره تفویض شده است. از دیگر مسوولیت‌های کنگره احضار مقامات ارشد دولتی برای پاسخگویی به سوالات اعضای کنگره، حسابرسی از مراکز دولتی و برگزاری جلسات مختلف برای رسیدگی به شکایات مردمی است. کنگره همچنین جلساتی نیز برای بررسی و تدوین موضوعات مورد علاقه عموم مردم برگزار می‌کند و وظیفه تایید صحت انتخاب را نیز بر عهده دارد. معمولا در بسیاری از موارد صحت انتخابات تایید می‌شود. کنگره ایالات متحده از زمان تشکیل آن از برخی اختیارات خود بندرت استفاده کرده است. به عنوان مثال علی‌رغم این‌که کنگره می‌تواند رئیس‌جمهور و سایر اعضای مقامات دولت فدرال را به جرم خیانت، دریافت رشوه و سایر تخلفات مهم استیضاح کند و در بسیاری از مواقع نیز اعضای کنگره در مورد لزوم استیضاح صحبت می‌کنند اما تنها در ۱۴ مورد جلسات استیضاح برگزار شده است.

کنگره به طور مشترک با رئیس‌جمهور وظیفه نظارت بر ارتش را بر عهده دارد. کنگره اختیار اعلان جنگ، تامین تسلیحات و هزینه‌های مورد نیاز ارتش را بر عهده دارد اما فرماندهی نیروهای مسلح بر عهده رئیس‌جمهور است. تاکنون کنگره در ۵ مورد اعلان جنگ کرده است.

● عضویت در کنگره

شرایط شرکت در رقابت‌های انتخاباتی مجلس سنا و مجلس نمایندگان مشابه هم است. هر ایالت در مجلس سنا دارای ۲ سناتور است که با توجه به وجود ۵۰ ایالت در ایالات متحده تعداد نمایندگان مجلس سنا ۱۰۰ نفر می‌باشد. طول هر دوره مجلس سنا نیز ۶ سال است. شرایط شرکت در انتخابات مجلس سنا عبارتند از:

۱) هر کاندیدا باید حداقل ۳۰ سال سن داشته باشد.

۲) هر فرد باید حداقل ۹ سال تابعیت ایالات متحده را داشته باشد.

۳) هر نامزد باید از محل ایالت سکونت خود در انتخابات شرکت کند. بسیاری از اعضای سنا سابقه عضویت در مجالس ایالتی و شوراهای شهر را در کارنامه خود دارند.

مجلس نمایندگان دارای ۴۳۵ عضو می‌باشد که این نمایندگان با توجه به جمعیت هر ایالت انتخاب می‌شوند. هر ایالت حداقل دارای یک کرسی در مجلس نمایندگان است. چنانچه هر ایالتی خواهان در اختیار گرفتن کرسی‌های بیشتری در مجلس نمایندگان باشد می‌بایستی که در داخل ایالت ناحیه‌هایی تشکیل دهد. تعداد جمعیت و افراد در نظر گرفته شده برای هر ناحیه نیز می‌بایستی تقریبا یکسان و برابر باشد. اداره ملی آمار ایالات متحده نیز هر ۱۰ سال یکبار نسبت به شمارش تعداد جمعیت هر ایالت اقدام می‌کند و تعداد کرسی‌های هر ایالت در مجلس نمایندگان را مشخص می‌کند. اعضای مجلس نمایندگان برای یک دوره ۲ ساله انتخاب می‌شوند. شرایط شرکت در انتخابات مجلس نمایندگان عبارت است از:

۱) هر کاندیدا باید حداقل ۲۵ سال داشته باشد.

۲) حداقل ۷ سال به تابعیت ایالات متحده درآمده باشد (شهروند این کشور باشد).

۳) از ایالت محل سکونت خود در انتخابات مجلس شرکت کند. ۵ عضو اضافی نیز از پورتوریکو، گوام، ساموآ، جزایر ویرجین و شهر واشنگتن و حومه آن نیز در مجلس نمایندگان حضور دارند. هیچ یک از این ۵ عضو از حق رای دادن در مجلس نمایندگان برخوردار نیستند.

این مجلس همانند مجلس سنا پیش‌نویس قوانین را تهیه، تدوین و به تصویب می‌رساند و چنانچه رئیس‌جمهور این مصوبات را امضا کند، اجرای آن از سوی نهادهای مختلف الزامی می‌شود. مجلس نمایندگان ۴۳۵ عضو دارد، طول دوره آن ۲ سال است و اعضایش از میان ناحیه‌های (حوزه‌های) انتخاباتی با جمعیت یکسان انتخاب می‌شوند.

● تقسیم کرسی‌های مجلس نمایندگان میان ایالت‌ها

کرسی‌های مجلس نمایندگان طی فرآیندی به نام «سهمیه‌بندی» و با توجه به جمعیت ایالت‌ها تقسیم می‌شود. اداره آمار ایالات متحده پس از انجام یک آمار ملی و سراسری در هر ۱۰ سال و با استفاده از یک فرمول خاص ریاضی تعداد نمایندگان هر ایالت را مشخص می‌کند. هر ایالت حداقل یک کرسی در مجلس نمایندگان دارد.

با تغییرات جمعیتی تعداد کرسی‌های نمایندگی ایالت‌ها کم و زیاد می‌شود. پس از سرشماری جمعیت در سال ۲۰۰۰ به تعداد کرسی‌های ۸ ایالت اضافه شد و از کرسی‌های ۱۰ ایالت کاسته شد.

حزبی که اکثریت کرسی‌ها را در اختیار داشته باشد رئیس مجلس نمایندگان را انتخاب می‌کند. رئیس مجلس نمایندگان هم ریاست مجلس و هم رهبری حزب اکثریت را به عهده دارد. از جمله مسوولیت‌های مهم رئیس مجلس نمایندگان ارجاع لوایح به کمیسیون‌ها، انتصاب اعضای کمیسیون‌های ویژه و تعیین زمان صحبت نمایندگان در صحن علنی مجلس است.

● مبارزات تبلیغاتی در آمریکا

از آنجا که هر کاندیدا با طیف وسیعی از مخاطبان در هر ایالت مواجه است بناچار می‌بایستی هزینه‌های زیادی نیز برای انجام تبلیغات در جراید و تلویزیون متحمل شوند. بسیاری از کاندیداها با ارسال بروشور به درب منازل به انجام تبلیغات می‌پردازند. درج آگهی‌های تبلیغاتی و ارسال بروشور به منازل مردم، هزینه‌های سنگینی را برای کاندیدا‌ها به همراه دارد. در سال ۲۰۰۰ میانگین هزینه‌ای که یک کاندیدای پیروز در انتخابات سنا متحمل شده بود مبلغ ۷ میلیون دلار بود. این در حالی است که میانگین هزینه کاندیدای پیروز در انتخابات مجلس نمایندگان مبلغ ۸۰۰ هزار دلار بود. برخورداری کاندیداها از امکانات مالی فراوان و حمایت مناسب مالی از سوی حامیان هر کاندیدا یکی از عوامل مهم برای پیروزی در انتخابات مجلس سنا به شمار می‌آید.

● چه کسانی در سنا حضور دارند؟

هزینه سنگین انتخابات مجلس سنا، تعداد کاندیداهای شرکت در انتخابات را محدود به سیاستمداران مجربی می‌کند که از حمایت شبکه‌های مالی گسترده برخوردار باشند. در نتیجه اعضای کنگره نسبت به اعضای مجلس نمایندگان مسن‌تر و به لحاظ سیاسی باتجربه‌تر هستند. بیشتر سناتورها از پیشینه و وضعیت مالی مناسبی برخوردارند و جزو افراد ثروتمند و متمول جامعه به حساب می‌آیند. ثروت غیرعادی سناتورها بیشتر به خاطر بهره‌مندی آنها از امکانات مناسب مالی است. حدود سه چهارم سناتورها پیش از پیروزی در انتخابات سنا در مشاغلی همچون بانکداری یا فعالیت‌های حقوقی مشغول به کار بوده‌اند.

تنها تعداد محدودی از افراد طبقه متوسط و کارگر شانس پیروزی در انتخابات مجلس سنا را دارند. این امر دلایل مختلفی دارد که در این میان می‌توان به هزینه سنگین انتخابات و ضرورت ارتباط کاندیداها با نخبگان سیاسی و اجتماعی اشاره کرد. از طرف دیگر ترکیب سنا به هیچ عنوان بازگوکننده وضعیت نژادی ایالات متحده نیست. تنها چند آمریکایی آفریقایی‌تبار به نام‌های کارول موسلی بران، ادوارد بروک، بلانچ بروس، هیرام رولز و باراک اوباما توانسته‌اند در انتخابات مجلس سنا به پیروزی برسند.

زنان نیز برای کسب کرسی‌های مجلس سنا با مشکلات و موانع فراوانی روبه‌رو بوده‌اند، هر چند زمانی‌که سناتورها فوت می‌کنند همسرانشان [به جای آنها] به کرسی مجلس سنا تکیه می‌زنند. هتی کاراوی اولین زنی بود که تمام مدت زمان قانونی (۶ سال) را در مجلس سنا، به عنوان نماینده حضور داشت (وی از سال ۱۹۳۲ در این سمت حضور داشت). تا سال ۲۰۰۱، ۳۱ نماینده زن در مجلس سنا عضویت داشته‌اند که بیش از نیمی از آنان تمام مدت یعنی ۶ سال کامل در سنا حضور داشتند. هنگام آغاز به کار کنگره صد و هفتم، (یعنی در سال‌های ۲۰۰۱ تا ۲۰۰۳ )، ۱۳ نماینده زن در سنا حضور داشتند. در سال ۲۰۰۰ هیلاری رودهام کلینتون اولین نماینده زنی بود که در انتخابات مجلس سنا به پیروزی رسید و به این مجلس راه پیدا کرد.

● جلسات استماع

جلسات استماع کنگره یکی از ابزارهای مهمی است که کمیسیون‌ها با استفاده از آنها در مراحل اولیه تصویب یک قانون (قانونگذاری) به جمع‌آوری و تحلیل اطلاعات می‌پردازند. می‌توان گفت مراحل آماده‌سازی و برگزاری جلسات استماع دارای ویژگی‌های مشترکی هستند. در این جلسات، شاهدان به بیان شفاهی شهادت خود می‌پردازند و اعضای کنگره نیز سوالات خود را از این شاهدان می‌پرسند. جورج بی گالووی جلسات استماع را یک معدن و منبع بسیار باارزش در جمع‌آوری اطلاعات در تمام عرصه‌های عمومی، خصوصی و دولتی ایالات متحده می‌داند. برخی از مقامات دولتی نیز گزارش‌های منتشر شده از جلسات استماع کنگره را مهم‌ترین گزارش‌هایی می‌دانند که در این نهاد تولید و ارائه می‌شود.

● شرایط تاثیرگذاری و نفوذ رئیس‌جمهور

به نظر می‌رسد تمامی کارشناسان مسائل سیاسی در مورد نقش و تاثیرگذاری روسای جمهور در فرآیند قانونگذاری در کنگره به یک اجماع کامل رسیده‌اند، هر چند برای این تاثیرگذاری محدودیت‌هایی نیز قائل هستند. به عنوان نمونه تفکیک قوا در نظام سیاسی آمریکا خود نوعی محدودیت برای روسای جمهور محسوب می‌شود؛ چرا که هر لایحه‌ای پیش از رسیدن به دفتر رئیس‌جمهور برای تایید وی باید به تصویب اکثریت مجلس نمایندگان و سنا برسد.

همچنین قوانین داخلی سنا نیز یک مانع دیگر برای اتخاذ سیاست‌های بنیادین و رادیکال از سوی رئیس‌جمهور محسوب می‌شود. همچنین وجود پاره‌ای از مناسبات خاص در مجلس سنا از قبیل این که تمامی فعالیت‌های آن بر پایه یک اجماع و توافق همه‌جانبه میان اعضای آن صورت می‌گیرد در واقع خارج از کنترل رئیس‌جمهور به شمار می‌آید.

موضوع مهم دیگری که دردسرهای فراوانی برای رئیس‌جمهور ایجاد می‌کند استفاده از حربه اطاله کلام در صحن علنی مجلس سناست که با هدف تاخیر در طرح لوایح و در نهایت مانع‌تراشی برای تصویب آنها صورت می‌گیرد. به نظر می‌رسد تنها راه پیش روی روسای جمهور برای غلبه بر این مشکلات و همچنین تصویب لوایح مورد نظر خود این است که هر رئیس‌جمهور بتواند به جای ۵۱ رای در سنا از رای ۶۰ سناتور در مجلس سنا برخوردار باشد.

علاوه بر این، عوامل دیگری نیز وجود دارند که می‌توانند بر موفقیت روسای جمهور در تصویب لوایح مورد نظر خود تاثیرگذار باشند. به عنوان نمونه میزان آرای کسب شده از سوی رئیس‌جمهور در انتخابات ریاست جمهوری، ترکیب چینش اعضای کنگره، توازن حزبی در کنگره، وجهه و موقعیت رئیس‌جمهور در میان مردم، همگی در توانایی وی برای فشار آوردن بر کنگره برای تصویب پیشنهادهای رئیس‌جمهور تاثیرگذار هستند. در واقع بدون در نظر گرفتن اختیارات رسمی و قانونی که از سوی قانون اساسی ایالات متحده به رئیس‌جمهور تفویض شده است بخش عمده‌ای از توانمندی رئیس‌جمهور در تاثیرگذاری بر فرآیند قانونگذاری از میزان آرای وی در انتخابات، محبوبیت وی در میان مردم و میزان کرسی‌های هر حزب در کنگره نشأت می‌گیرد.