هدف ­های جهانی, نبوغ محلی

اهداف توسعه هزاره

طی ده سال گذشته شرایط زندگی فقرا بهبود یافته، اما این بهبود ضرورتا به خاطر اهداف سازمان ملل نبوده است.

جیم، زن سالخورده اندونزیایی هنوز در سن هفتاد سالگی، پاسی از شب گذشته از خواب بیدار می‌شود تا برای خانواده فقیر خود هیزم جمع کرده و آشپزی کند. نوه سه ساله‌اش از سوء‌تغذیه رنج می‌برد. هیچ کدام از اعضای خانواده او، حتی تحصیل در دوره ابتدایی را تمام نکرده‌اند. خانه ویران و کلنگی او برق ندارد و توالت آن چیزی نیست جز سوراخی در زمین. اعضای خانواده او، آب کثیف می‌نوشند. جیم در پاسخ به سوال محققان دانشگاه آکسفورد درباره تصوری که از رفاه دارد، می‌گوید: «نمی‌توانم تصور کنم که رفاه چه معنایی دارد.»

این نوع محرومیتی که جیم شرح می‌دهد، در سطح گسترده‌ای از دنیا وجود دارد. برآورد سازمان ملل این است که در سال ۲۰۰۸، بیش از یک‌چهارم از کودکان کشور‌های در حال توسعه کم‌وزن‌تر از حد معمول بوده‌اند، یک‌ششم از مردم این کشور‌ها به آب آشامیدنی مناسب دسترسی نداشته‌اند و اندکی کمتر از نصف آنها از توالت‌های ناسالم و آلوده استفاده کرده‌اند یا اصلا توالت نداشته‌اند. اما هر چند این ارقام نگران‌کننده هستند، تعداد افراد متاثر از این شرایط نسبت به دو دهه قبل کمتر شده است؛ بنابراین این داده‌ها پیشرفت دنیا در دستیابی به «اهداف توسعه هزاره» که ده سال قبل از سوی رهبران کشور‌های جهان در سازمان ملل اتخاذ شده‌اند را نیز نشان می‌دهند.

رهبران دنیا برای دستیابی به این اهداف تعیین شده در سال ۲۰۰۰، ۱۵ سال به خود وقت دادند و حالا دوسوم از این زمان سپری شده است. آنها هفته گذشته برای برگزاری اجلاسی دیگر در سازمان ملل گردهم آمدند. تعداد انگشت‌شماری از این افراد - اگر نگوییم هیچ کدام از آنها - فقر را از نزدیک تجربه کرده‌اند، بنابراین برنامه اهداف هزاره دست کم آنها را وادار کرده که سه روز از وقت خود را به بحث درباره موضوعاتی بگذرانند که احتمالا ترجیح می‌دهند به آنها اعتنا نکنند. این برنامه همچنین باعث شده است که موضوع بحث‌ها از این مساله که چه مقدار برای توسعه هزینه می‌شود، به این که چه مقدار به کشورهای دریافت‌کننده آنها می‌رسد، تغییر یابد.

اما افراد اندکی به اندازه بان کی مون، دبیر‌کل سازمان ملل، این برنامه را در دستیابی به اهداف خود موفق می‌دانند. او اخیرا برنامه اهداف توسعه هزاره را «نقطه عطفی در همکاری‌های بین‌المللی» نامیده که به «صدها میلیون نفر از مردم دنیا» کمک کرده است. البته تعریف و تمجید از این برنامه، بخشی از شغل آقای بان است و حقیقتا پیشرفت‌هایی نیز از بسیاری جهات رخ داده است (رجوع کنید به جدول ۲). اما به سختی می‌توان اعتبار زیادی را برای خود این برنامه در دستیابی به این موفقیت قائل شد.

هدف کاهش نرخ فقر در سال ۲۰۱۵ به نصف مقدار آن در سال ۱۹۹۰ را در نظر بگیرید. بانک جهانی برآورد کرده که در سال ۱۹۹۰، ۴۶ درصد از مردم کشور‌های در حال توسعه زندگی خود را با درآمدی کمتر از ۲۵/۱ دلار در روز (بر اساس معیار برابری قدرت خرید) که در سطح بین‌المللی به عنوان خط فقر پذیرفته شده، می‌گذراندند. این رقم در سال ۲۰۰۵ به ۲۷ درصد تنزل یافت و با وجود کاهش سرعت پیشرفت ظرف چند سال اخیر، احتمالا اکنون باز هم کمتر شده است. به نظر می‌رسد که هدف کاهش ۵۰ درصدی این نرخ در سال ۲۰۱۵ در سطح دنیا تحقق پیدا خواهد کرد. با این حال، این «پیروزی» عمدتا به کاهش نرخ فقر در چین از ۶۰ درصد در سال ۱۹۹۰ به ۱۶ درصد در ۲۰۰۵ بازمی‌گردد. از آن جا که در سال ۱۹۹۰، بیش از ۶۲ درصد از مردم فقیر دنیا چینی یا هندی بودند، تغییرات نرخ جهانی فقر به شدت به عملکرد آنها وابسته است. از این رو اتخاذ یک هدف جهانی، شیوه‌ای مناسب برای تحریک دولت در کشور‌های کوچک جهت مقابله با فقر نیست.

آلیسون اوانس از موسسه توسعه برون‌مرزی (ODI) بریتانیا معتقد است به شکلی به این قضیه نگریسته می‌شود که گویی می‌توان اهداف هزاره را در تمام کشور‌های در حال توسعه عملی کرد، اما دنبال کردن عملکرد یکایک کشور‌ها در دستیابی به این اهداف کار ساده‌ای نیست. طبق محاسبات محققان مرکز توسعه جهانی که گروهی مشاوره‌ای در واشنگتن است، نرخ فقر در ۲۸ کشور از فقیر‌ترین کشور‌های دنیا، تنها برای یک سال از دوره ۱۹ ساله ۲۰۰۸-۱۹۹۰ ثبت شده است. این امر باعث می‌شود که هر گونه قضاوت راجع به پیشرفت آنها در دستیابی به این اهداف، حدس و گمانی بیش نباشد. (این هشدار با همین شدت درباره ارقام منتشره راجع به هدف‌های جهانی صادق نیست، زیرا در چین و هند، داده‌های کافی برای ارزیابی میزان پیشرفت آنها در دستیابی به اهداف مزبور وجود دارد.)

موسسه توسعه برون‌مرزی اشاره می‌کند که تا‌کنون ۱۵ کشور فقیر توانسته‌اند هدف کاهش ۵۰ درصدی نرخ فقر را برآورده کنند و احتمالا افراد همیشه بد‌بین درباره دورنمای اقتصاد آفریقا از این که بدانند در میان ده رتبه برتر در فهرست کشور‌هایی که بر حسب کاهش متوسط سالانه نرخ فقر خود رده‌بندی شده‌اند، شش رتبه به این قاره تعلق دارد، شگفت‌زده خواهند شد. شش کشور مورد اشاره عبارتند از: گامبیا، مالی، سنگال، اتیوپی، جمهوری آفریقای مرکزی و گینه.

اما اگر از مساله عدم وجود داده‌های کافی گذر کنیم، تعیین هدف‌های یکسان و یکنواختی مانند «کاهش مرگ‌و‌میر کودکان به میزان دو‌سوم» تا حدی عجیب است. اتخاذ این قبیل اهداف بدان معناست که برخی کشور‌ها باید برای دستیابی به آنها به مراتب بیشتر از دیگران تلاش کنند. نیجر شاهدی بر این مدعا است. این کشور تعداد کودکانی که قبل از ۵ سالگی از دنیا می‌رفتند را از ۳۰۴ نفر به ازای هزار کودک در سال ۱۹۹۰ به ۱۷۶ نفر به ازای همین تعداد کودک کاهش داد. این بزرگ‌ترین مقدار مطلق کاهش در میان تمام کشور‌های دنیا بود. اما نیجر کماکان به عنوان کشوری «خارج از مسیر» دستیابی به اهداف خود تلقی می‌شود، زیرا ادامه این روند با نرخ کنونی به کاهش میزان مرگ‌و‌میر در این کودکان به مقداری که اندکی کمتر از دو‌سوم است، منجر خواهد شد. دولت این کشور، اعمال برنامه اهداف توسعه هزاره را کمی ناامید‌کننده خواهد یافت.

● محدودیت‌های پول

مساله هدف‌گذاری، اشکالات دیگری نیز دارد. این امر در غالب موارد به تعیین اینکه چه میزان پول برای دستیابی به یک هدف خاص لازم است و سپس ملامت دولت به خاطر عدم خرج پول کافی فرو‌کاسته می‌شود. با این همه، کشور‌هایی که بیشترین پیشرفت را در کاهش فقر داشته‌اند، عمدتا این کار را نه از طریق صرف بودجه‌های عمومی، بلکه به واسطه فراهم آوردن زمینه‌های لازم برای رشد سریع‌تر اقتصادی به انجام رسانده‌اند. چین از این بابت، آشکارترین نمونه است. همچنین بهترین کشور‌ها از این لحاظ در آفریقا آنهایی هستند که توانسته‌اند بر سرعت رشد خود بیفزایند. همان گونه که شانتا دواراجان، اقتصاددان ارشد بانک جهانی در حوزه آفریقا اشاره می‌کند، رشد، صرفا پول بیشتری را برای انجام مخارج عمومی فراهم نمی‌کند، بلکه تقاضا برای چیز‌هایی از قبیل تحصیلات را افزایش داده و از این طریق به دستیابی به دیگر اهداف توسعه‌ای نیز کمک می‌کند. با این وجود در تدوین اهداف برنامه هزاره، هیچ اشاره‌ای به رشد اقتصادی نشده است.

البته همان طور که عملکرد نا‌امید‌کننده هند در قبال سوء‌تغذیه کودکان نشان می‌دهد، رشد به خودی خود تمام مشکلات و مصائب فقرا را حل نمی‌کند. همچنین آشکار است که اگر چه پول به کشور‌ها کمک می‌کند، اما چگونگی هزینه‌کرد و موارد مصرف آن اهمیت بسیار زیادی دارد. به عنوان مثال، فعالان غالبا خواهان آنند که بودجه‌های بیشتری به آموزش دبستانی تخصیص یابد. اما در تمام کشور‌های در حال توسعه، معلمانی که حقوق خود را از دولت دریافت می‌کنند، غالبا در محل کار خود در مدرسه حضور ندارند. نرخ غیبت معلمان در مناطق روستایی کنیا، نزدیک به ۲۰ درصد، در اوگاندا ۲۷ درصد و در اکوادر ۱۴ درصد است. همچنین مشخص شد که در راجستان در شمال هند، پرستارانی که قرار بود در کلینیک‌های مراقبت‌های اولیه کار کنند، تنها در ۱۲ درصد از مدت زمان یک دوره ۱۸ ماهه در محل کار خود حضور داشتند.

به هر تقدیر، پول تخصیص‌یافته به این قبیل خدمات به ندرت به افرادی که از قبل مد نظر بوده، می‌رسد. در یک تحقیق مشخص شده است که ۷۰ درصد از پول تخصیص داده شده به دارو و لوازم ضروری از جانب دولت اوگاندا در سال ۲۰۰۰ در اثر «نشت» از بین رفته و این رقم در غنا ۸۰ درصد بوده است. مونتک آلووالیا از «کمیسیون برنامه‌ریزی» هند، در سال گذشته اشاره کرده بود که طبق برآورد او تنها ۱۶ درصد از منابعی که در برنامه توزیع غذای یارانه‌ای این کشور برای فقرا در نظر گرفته شده، به آنها می‌رسد. از این رو نه تنها باید برای ساخت مدارس جدید یا استخدام معلمان بیشتر پول خرج کرد، بلکه همچنین باید برای واداشتن آنها به انجام کاری که برای آن پول می‌گیرند و نیز برای ممانعت از اینکه منابع در جایی میان دولت مرکزی و مقصد ظاهری خود غیب شوند، هزینه کرد.

نکته دلگرم‌کننده آن است که تجربیات سیاستی دولت‌ها، ان‌جی‌او‌ها، دانشگاه‌ها و نهاد‌های بین‌المللی به تدریج شواهدی را درباره روش‌های اثر‌گذار و کارآمد استفاده از این قبیل بودجه‌ها به دست می‌دهند. به عنوان مثال، سنجشی در مقیاس بزرگ در ایالت آندرا پرادش در جنوب هند نشان داده است که کارآیی دستمزد‌های پرداختی به معلمان بر پایه عملکرد آنها در بهبود نمرات امتحانی دانش‌آموزان، سه برابر بیشتر از همین مقدار پولی است که برای تهیه لوازم ضروری مدارس هزینه می‌شود. در راجستان، پرداخت دستمزد به معلمان تنها با نشان دادن عکسی صورت می‌گرفت که مهر تاریخ بر آن خورده و ثابت می‌کند که در یک روز مشخص در کلاس حضور داشته‌اند. این امر نه تنها به کاهش شدید غیبت معلمان منجر شد، بلکه کارآیی دانش‌آموزان را نیز بهبود بخشید.

همچنین دولت در اوگاندا که مشاهده می‌کرد پول تخصیص‌یافته به مدارس به آنها نمی‌رسد و از این امر نگران بود، به انتشار مقدار مبلغ تخصیص‌یافته از طریق رادیو و روزنامه‌ها پناه آورد. به این شیوه، نشت بودجه به میزان چشمگیری کاهش یافت. بانک جهانی امیدوار است که اگر بتواند، توجه دیگر دولت‌ها را نیز در خلال مجمع خود به این قبیل نوآوری‌ها و ابتکارات جلب کند، چرا که اگر قرار است نهضت ضد فقر به موفقیت برسد، این قبیل ایده‌ها و استفاده گسترده‌تر از آنها مهم‌تر از اهداف تعیین‌شده در مجامع سازمان ملل خواهند بود.

منبع: اکونومیست

مترجم: محسن رنجبر