آیا سیاست پولی باید براساس قاعده باشد یا صلاحدید

بحث هایی پیرامون سیاست گذاری اقتصادی

قبل از ورود به این بحث و دیدن نظرات مخالفان و موافقان آن بهتر است ببینیم منظور از قاعده۱ و صلاحدید۲ در سیاست‌گذاری چیست.

یک سیاست قانونمند است اگر سیاست‌گذار اعلام کند که چگونه به شرایط مختلف واکنش نشان می‌دهد و خود را به آنچه اعلام کرده پایبند نماید و بر مبنای صلاحدید است اگر سیاست‌گذار در بررسی شرایط مختلفی که به وجود می‌آید آزاد باشد و سیاستی را که مناسب می‌داند برگزیند. باید توجه داشت بحث پیرامون قانون یا صلاحدید از بحث در مورد فعال یا غیرفعال بودن سیاست متفاوت است. سیاست می‌تواند بر مبنای قانون باشد و در عین حال به صورت فعال یا غیرفعال شکل بگیرد. به عنوان مثال نرخ رشد ثابت حجم پول سه درصد در سال یک سیاست با قاعده و غیرفعال است. حال چنانچه قاعده‌ای بانک مرکزی را ملزم کند تا به ازای هر یک درصد افزایش نرخ بیکاری از نرخ طبیعی آن، نرخ رشد حجم پول را یک درصد افزایش دهد آنگاه چنین سیاستی قاعده‌مند و فعال نامیده می‌شود. به اعتقاد گروهی از اقتصاددانان، صلاحدید در سیاست پولی دو مشکل دارد. اول اینکه سیاست نادرست و سوء‌استفاده از قدرت را محدود نمی‌کند. به عنوان مثال پلیس را در نظر بگیرید. دولت راهنمای صریحی به پلیس برای برقراری قوانین در جامعه می‌دهد؛ چراکه پلیس قدرت قابل‌توجهی دارد و اجازه استفاده از این قدرت به هر نحوی که دوست دارد بسیار خطرناک است. مشکل دوم این است که ممکن است به تورم بیشتری از آنچه مطلوب است منجر شود. حال این دو مشکل را دقیق‌تر مورد بررسی قرار می‌دهیم.

● بی‌اعتمادی به سیاست‌گذار و فرآیندهای سیاسی

بعضی از اقتصاددانان معتقدند که سیاست‌گذاری اقتصادی مهم‌تر از آن است که به صلاحدید سیاست‌گذار سپرده شود؛ اگرچه این نگاه بیشتر سیاسی است تا اقتصادی، اما ارزیابی آن بر قضاوت ما در مورد سیاست‌گذاری اقتصادی تاثیر بسزایی خواهد داشت. اگر سیاست‌گذار بی‌کفایت یا فرصت‌طلب باشد آنگاه احتمالا نمی‌خواهیم به او اجازه دهیم که از ابزارهای پرقدرت سیاست مالی و پولی دلخواهانه استفاده کند. از این رو بی‌اعتمادی به فرآیندهای سیاسی باعث شده است تا گروهی از اقتصاددانان مدافع خروج سیاست‌گذاری اقتصادی از قلمرو سیاست شوند.

بی‌کفایتی در سیاست‌گذاری اقتصادی می‌تواند به چند دلیل به وجود آید. بعضی اقتصاددانان به این دلیل که فرآیندهای سیاسی انتقال قدرت را میان احزاب با علایق و منافع متفاوت نشان می‌دهد، آن را فرآیندی نامنظم می‌دانند. به علاوه اقتصاد ‌کلان آنقدر پیچیده هست که سیاست‌مدار معمولا شناخت کافی برای قضاوتی آگاهانه در مورد آن را ندارد. این موضوع باعث می‌شود تا عده‌ای شیاد سیاسی جوابی نادرست؛ اما ظاهرا مناسب را برای مساله‌ای پیچیده پیشنهاد دهند و معمولا به دلیل فرآیند‌های سیاسی، پیشنهاد شیادان از اقتصاددانان لایق قابل تشخیص نمی‌شود.

فرصت‌طلبی در سیاست‌گذاری اقتصادی زمانی به وجود می‌آید که اهداف سیاست‌گذار با منافع عمومی در تضاد باشد. گروهی از اقتصاددانان از این بیم دارند که سیاست‌مدار از سیاست‌گذاری اقتصاد‌کلان در جهت اهداف انتخاباتی خود استفاده کند. به عنوان مثال اگر شهروندان بر مبنای شرایطی که در زمان انتخابات بر اقتصاد حاکم است رای دهند، آنگاه سیاست‌مدار انگیزه دارد تا سیاستی را در پیش بگیرد که اقتصاد را در حین انتخابات مطلوب جلوه دهد. ممکن است رییس‌جمهور به محض کسب مسوولیت رکود به وجود آورد تا تورم را مهار کند و سپس در زمان انتخابات بعدی اقتصاد را روان کند تا نرخ بیکاری کاهش یابد. چنین روندی موجب می‌شود که در زمان انتخابات هم تورم و هم بیکاری پایین باشند (زیرا آثار تورمی سیاست انبساطی مدتی زمان لازم دارد تا خود را نشان دهد). با توجه به آنچه گفته شد، مداخله در اقتصاد برای به دست آوردن منافع انتخاباتی، چرخه‌های تجاری سیاسی۳ نامیده می‌شود که موضوع تحقیقات مفصلی در میان دانشمندان سیاسی و اقتصادی بوده است.

● ناسازگاری زمانی سیاست صلاحدیدی

برای روشن شدن مطلب بانک مرکزی‌ را در نظر بگیرید که هم به تورم و هم به بیکاری اهمیت می‌دهد. او می‌داند که بده بستان۴ بین تورم و بیکاری به تورم انتظاری وابسته است؛ بنابراین بانک مرکزی ترجیح خواهد داد که همه افراد تورم کمی را انتظار داشته باشند تا با بده بستان مطلوبی مواجه باشد و برای اینکه تورم انتظاری را کاهش دهد ممکن است اعلام کند که اصلی‌ترین هدف سیاست پولی تورم پایین خواهد بود.

اما اعلام سیاست کم تورم به خودی خود اعتباری ندارد. هنگامی که خانوار و بنگاه انتظارات تورمی خود را شکل دادند و بر اساس آن دستمزد و قیمت شکل گرفت، آنگاه بانک مرکزی انگیزه دارد تا به آنچه اعلام کرده است پایبند نباشد و برای کاهش بیکاری سیاست پولی انبساطی پیش بگیرد؛ اما آحاد اقتصادی نیز انگیزه خلف وعده بانک مرکزی را درک می‌کنند؛ بنابراین آنچه را که بانک مرکزی اعلام کرده نمی‌پذیرند.

به اختلاف بین آنچه سیاست‌گذار اعلام کرده می‌خواهد انجام دهد و آنچه در واقعیت انجام می‌دهد، ناسازگاری زمانی سیاست گفته می‌شود. از آنجا که سیاست‌گذاران معمولا ناسازگار زمانی هستند، مردم نیز به اعلانات بانک مرکزی در مورد قصد ایشان برای کاهش نرخ تورم توجه نمی‌کنند. در نتیجه آحاد اقتصادی همواره مقدار تورم بیشتری از آنچه سیاست‌گذار به عنوان هدف خود اعلام می‌کند، انتظار دارند. در نتیجه انتظارات تورمی بالاتر باعث می‌شود بده بستان کوتاه‌مدت بین تورم و بیکاری نامطلوب‌تر از آنچه می‌شود که در غیر این صورت می‌بود.

یک راه جلوگیری از این دو مشکل سیاست صلاحدیدی این است که بانک مرکزی به یک قاعده متعهد شود. قانون منجر به حذف سیاست نامناسب و سوء‌استفاده از قدرت می‌شود، به علاوه چرخه‌های تجاری سیاسی را ناممکن می‌کند. در ضمن تحت قاعده سیاست هرگز نمی‌تواند ناسازگار زمانی باشد و آحاد اقتصادی اعلام سیاست کم تورم بانک مرکزی را خواهند پذیرفت؛ زیرا بانک مرکزی قانونا موظف است که چنین سیاستی را دنبال کند. در نهایت تورم انتظاری کم باعث می‌شود که اقتصاد با بده بستان کوتاه‌مدت مطلوب‌تری مواجه باشد.

آنچه تاکنون بیان شد تنها یک طرف داستان است. گروهی دیگر از اقتصاددانان می‌گویند اگرچه سیاست صلاحدیدی مشکلات بالقوه‌ای دارد، اما این شیوه دارای یک مزیت بسیار مهم است که سیاست با قانون از آن بی‌بهره است: انعطاف‌پذیری. بانک مرکزی با شرایط مختلفی رو‌به‌رو می‌شود که اکثر آنها را نمی‌توان پیش‌بینی کرد. به عنوان مثال می‌توان به افزایش زیاد و سریع قیمت نفت در دهه هفتاد، سقوط ۲۲ درصدی بازار سهام تنها ظرف یک روز در سال ۱۹۸۷ یا سقوط قیمت مسکن در سال ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ اشاره کرد. به دنبال چنین شوک‌هایی بانک مرکزی باید تصمیم بگیرد که چگونه به آنها پاسخ دهد. از آنجا که چنین وقایعی معمولا قابل‌پیش‌بینی نیستند، طراح یک قاعده سیاست‌گذاری نمی‌تواند تمام احتمالات و واکنش‌های مناسب آن را تعیین کند؛ بنابراین بهتر است که افراد مناسبی برای هدایت سیاست پولی انتخاب شوند و سپس به آنها اجازه داده شود آنچه را که بهترین است، انجام دهند. به عنوان مثال، پس از سقوط ۲۲ درصدی بازار سهام در ۱۹ اکتبر سال ۱۹۸۷، تعداد زیادی از بنگاه‌های واسطه گری وال استریت۵ به اعتبار برای تامین مالی حجم زیاد مبادله سهام نیاز داشتند. روز بعد و قبل از باز شدن بازار سهام، رییس وقت بانک مرکزی آلن گرین‌اسپن۶ اعلام کرد که آمادگی دارد تا به عنوان سرچشمه نقدینگی در حمایت از اقتصاد و سیستم مالی ظاهر شود. بسیاری از اقتصاددانان واکنش گرین‌اسپن به سقوط سهام را علت اصلی بازگرداندن آن می‌دانند.

علاوه‌بر این مشکلاتی که برای سیاست صلاحدیدی ذکر می‌شود نسبتا فرضی است. به عنوان نمونه اهمیت چرخه‌های تجاری سیاسی در عمل به طور شفاف مشخص نبوده و حتی در بعضی از موارد عکس آن مشاهده شده است. یک مثال آن انتخاب پل ولکر۷ در سال ۱۹۷۹ برای ریاست بانک مرکزی ایالات‌متحده توسط جیمی کارتر است. در اکتبر همان سال، ولکر برای مقابله با نرخ تورم بالای حاکم بر اقتصاد سیاست انقباضی را انتخاب کرد. نتیجه قابل‌پیش‌بینی تصمیم او رکود و نتیجه قابل‌پیش‌بینی رکود، کاهش محبوبیت کارتر بود. ولکر به جای انتخاب سیاست پولی برای کمک به رییس‌جمهوری که او را برگزیده، رفتاری را انتخاب کرد که آنها را در جهت منافع ملی می‌دید؛ هر چند که رفتار او به شکست کارتر در مقابل رونالد ریگان در انتخابات نوامبر سال ۱۹۸۰ کمک کرد.

این موضوع در مورد ناسازگاری زمانی نیز وجود دارد. با وجود اینکه بسیاری از افراد به اعلانات بانک مرکزی توجه نمی‌کنند؛ اما بانک مرکزی می‌تواند با گذشت زمان و پایبندی به اظهارات خود، اعتبار به دست آورد. به عنوان مثال در دهه ۹۰، بانک مرکزی توانست بدون توجه به وسوسه استفاده از بده بستان کوتاه‌مدت تورم و بیکاری، نرخ پایینی از تورم را به دست آورده و آن را حفظ کند. این تجربه نشان می‌دهد که تورم پایین نیاز ندارد که بانک مرکزی خود را به یک قانون سیاست‌گذاری پایبند کند.

● قاعده برای سیاست‌گذاری پولی

حتی اگر بپذیریم که قاعده برتر از صلاحدید در سیاست‌گذاری است، بحث در مورد سیاست‌گذاری پولی به پایان نمی‌رسد و هر تلاشی برای جایگزینی صلاحدید، با مشکل مشخص کردن دقیق قاعده مواجه خواهد بود. برای آشنایی بیشتر با بحث، تعدادی از این قواعد را مختصرا بررسی می‌کنیم:

عده‌ای از اقتصاددانان، معروف به پولیون۸، مدافع رشد حجم پول با نرخ ثابت هستند. این گروه معتقدند نوسانات عرضه پول علت بسیاری از نوسانات بزرگ در اقتصاد است و می‌گویند نرخ رشد آهسته و ثابت حجم پول منجر به ثبات در تولید، اشتغال و سطح قیمت‌ها می‌شود؛ اگرچه قاعده سیاست‌گذاری پولیون می‌توانسته از بسیاری نوسانات اقتصادی که در طول تاریخ تجربه کرده‌ایم جلوگیری کند؛ اما بسیاری از اقتصاددانان بر‌این باورند که بهترین قاعده امکان‌پذیر سیاست‌گذاری نیست. چنین قاعده‌ای تنها زمانی که سرعت گردش پول ثابت باشد، می‌تواند تقاضای کل را با ثبات کند، اما می‌دانیم گاهی اقتصاد شوک‌هایی را تجربه می‌کند، مانند تغییر تقاضای پول که باعث بی‌ثباتی در سرعت گردش پول می‌شود. این عده می‌گویند که قاعده سیاست‌گذاری باید این امکان را به عرضه پول بدهد تا خود را با شوک‌های مختلف وارد شده به اقتصاد تنظیم کند.

هدف قرار دادن تولید ناخالص داخلی اسمی، دیگر قاعده سیاست‌گذاری مورد توافق است. بر اساس این قاعده، بانک مرکزی مسیری را برای تولید ناخالص داخلی اسمی اعلام می‌کند. سپس اگر تولید ناخالص داخلی اسمی از هدف بیشتر شود، عرضه پول را کاهش می‌دهد تا تقاضای کل را تعدیل کند و اگر از هدف کمتر شود، عرضه پول را افزایش می‌دهد تا تقاضای کل را روان کند؛ چون این قاعده اجازه می‌دهد سیاست پولی در اثر تغییرات سرعت گردش پول تعدیل شود، بسیاری از اقتصاددانان معتقدند که این قاعده نسبت به قاعده پولیون منجر به ثبات بیشتری در تولید و سطح قیمت‌ها می‌شود.

سومین قاعده سیاست‌گذاری که گاهی مورد حمایت قرار می‌گیرد، هدف قرار دادن نرخ تورم است. بر مبنای آن، بانک مرکزی هدفی را برای نرخ تورم، معمولا یک نرخ کم، انتخاب می‌کند و سپس عرضه پول را بر مبنای انحراف تورم واقعی از هدف تنظیم می‌کند. هدف قرار دادن تورم نیز مانند تولید ناخالص داخلی اسمی، اقتصاد را در برابر تغییرات سرعت گردش پول مقاوم می‌کند. علاوه بر این، یک مزیت سیاسی نیز دارد؛ زیرا توضیح دادن آن برای عموم آسان است.

توجه کنید که تمام این قواعد بر مبنای یک متغیر اسمی بیان شده‌اند؛ اما اقتصاددانان با وجود بررسی‌های مفصل انجام شده در زمینه هزینه و منافع قاعده‌های مختلف، در مورد قاعده مناسب به توافق نرسیده‌اند و تا زمانی که چنین توافقی حاصل نشده است، جامعه انتخابی نداشته و مجبور است به بانک مرکزی اختیار بدهد تا سیاست پولی را بر مبنای صلاحدید انجام دهد.

مرتضی سحرخیز

پاورقی‌ها

۱- Rule

۲- Discretion

۳- Political Business Cycle

۴- Trade Off

۵- Wall Street (World financial center located in Manhattan, New York City)

۶- Alan Greenspan, Chairman of Federal Reserve from ۱۹۸۷ to ۲۰۰۶.

۷- Paul Volcker

۸- Monetarists